헌법원리에서 본 시민운동 (Bürgerinitiativen vom verfassungsrechtlichen Aspekt)

서지정보

· 발행기관 : 한국헌법학회
· 수록지 정보 : 헌법학연구 / 14권 / 1호 / 37 ~ 74페이지
· 저자명 : 곽상진

초록

시민운동은 넓은 의미에서 국가권력에 대하여 그 주장을 관철시킬 목적에서 자발적으로 영향력을 행사하는 시민들의 집단적 요구를 말한다. 시민운동은 서구에서 의회의 장외 반대세력으로서 1960년대 학생운동으로 시작하여 1970년대에는 본격적인 오늘날의 시민운동으로 발전하여 환경운동이나 각종의 인권운동 그리고 지역의 주민운동으로도 전개되고 있다.
시민운동은 제도화되지 않은 방법으로 집단적인 의사표시를 하는 것이다. 현대국가에서 대의제 정치가 국민의 의사를 대표함에 있어서 이제까지의 한계를 감안한다면, 시민운동은 정치적 기본권으로서 여론형성의 기능과 직접적으로 정치참가를 실현하는 헌법적 지위가 인정된다. 또한 시민운동은 현재 정부의 정책형성과 집행에 자발적으로 관여하기를 요구하는 일종의 대중청원이다. 참정권은 전통적인 정치참가로서 대표를 선출한다는 한정된 의미만 있다. 그리고 정책결정은 대표자 상호간의 토론에 맡겨져 있었던 것이 근대민주주의였다. 대표자의 선출은 관례화되고 의식화되는 경향으로 흘렀고, 구체적인 정책결정 그 자체와 관련된 것은 아니었다. 시민운동은 정당이 국민과 대표자사이의 매개체 역할을 충실히 하지 못한 것에 대한 보완적 성격을 가진다. 이러한 국민들의 요구가 20세기 후반에 들어오면서 본격화되면서 국민투표와 같은 직접 민주주의적 요소들을 헌법적으로 보완하기도 하였다. 이런 배경에서 시민운동은 빈번히 직접 민주주의의 복권을 의도하며 결국 선거를 비판하는 의미도 갖게 되었다. 특별히 시민운동은 헌법적으로 현대국가의 대의제의 흠결을 보완하는 풀뿌리 민주주의의 의미를 갖는다. 한편 시민운동은 정치적 기본권으로 여론형성에 참여 한다. 현대국가의 국민주권주의와 민주주의는 이러한 정치적 기본권 행사에 의한 여론형성을 진화론적으로 발전시켜야만 그 실현이 가능하다.
시민운동은 정권획득을 목적으로 하는 정당과 다르고, 이익단체들의 주장이 사익이 중심인 것과는 달리 그 주장이 공익적 요소를 갖는다는 특징이 있다. 민주주의적 의사형성과정에서 그러한 공익적 요소가 어떻게 반영될 수 있는지를 살펴본다. 민주주의원리와 기본권적 성격은 시민운동에 정당성의 근거를 제공하지만, 시민운동을 실효성있게 하기 위해서는 법치주의적인 원리가 요청된다. 정책결정과정에 참여할 수 있도록 하는 행정적인 사전절차가 그것이다. 따라서 시민운동은 국민주권주의, 민주주의, 기본권의 관점에서 중요할 뿐만 아니라, 그것을 효율적이고 실효성있게 한다는 점에서 법치주의적인 관점도 필요하다.

영어초록

Bürgerinitiative bezeichnet man jeden gemeinsamen Versuch zur Durchsetzung von den bürgerlichen Interessen gegen behördliche Entscheidungen. Seit den siebziger Jahren haben die Bürgerinitiativen die politische Auseinandersetzung zwischen den staatlichen Organen und den gesellschaftlichen Kräften spürbar verändert. Der Versuch einer Begriffsbestimmung kann von Wortbestandteilen ausgehen. “Bürger” hat dabei einen deutlichen Bezug zum Bereich des Politeschen, zu öffentlichen Angelegenheiten oder öffentlichen Interessen. “Initiative” zielt auf den konkreten Anlaß der politischen Aktivierung, damit auf den Zeitfaktor, der diese neue Art der Interessenorganisation kennzeichnet. Bürgerinitiativen werden durch das Konfliktpotential bezüglich der konkret Entscheidung staatlicher Organe provoziert. Sie vertreten konkret problembezogene Interessenpositionen. Dadurch unterscheiden sie sich von einem Verband oder einer politischen Partei. Verbände und politische Parteien vertreten Langzeitinteressen, die vom konkreten Interessenkonflikt ablösbar sind und deren Wahrnehmung im konkerten Einzelfall längerfristigen strategischen Überlegungen geopfert werden kann.
Auf der Basis dieses Begriffs der Bürgerinitiative wird nun zu untersuchen sein, ob und wie sich Bürgerinitiativen innerhalb des Verfassungsrechts vorgegebenen verfassungsrechtlichen Rahmens einfügen, wo Bürgerinitiativen eine Ergänzung und wo eine Gefährdung der Verfassungsordnung darstellen. Das Volk ist außerhalb von Wahlen und Abstimmungen nicht schlechthin von jedem Einfluß auf die Bestimmung der politischen Gesamtrichung ausgeschlossen. Indem das Verfassungsrecht der Bildung einer öffentlichen Meinung und einer “Verformung des politischen Willens” Raum gibt, gibt es dem -pluralistisch differenzierten- Volk größeres Gewicht. Auch wenn das Verfassungsrecht über Politik durch öffentliche Meinung keine ausdrückliche Aussangen enthält, wird sie durch die Freiheitsgarantien bezüglich der Mittel Zur Gestaltung und Übermittelung der öffentlichen Meinung verfassungs rechtlich geschützt. Es ist ohne Zusammenhang der öffintlichen Meinung von Repräsentativsystem nicht zu sprechen. Ihre Funktion im Prozeß der politischen Willensbildung ist Bestandteil der demokratiscnen Ordnung des Verfassungsrecht. Öffentliche Meinung setzt Einsicht in die öffintlichen Zustände voraus. Vorformung des politischen Willens ist nur möglich in öffintlicher Auseinandersetzung der Unterschiedlichen Meinungen und Bestrebungen. Auch Bürgerinitiativen als öffintliche Meinung ist insoweit verknüpft mit dem Problem der öffentlichen Interessen.
Heute ist sowohl die herkömmliche Eingriffsverwaltung als auch die Leistungs verwaltung ins faktisch Unübersehbare gewachwen. Tatsächlich ist der einzelne auf Leistungen der Verwaltung auch immer mehr angewiesen. Zwangsläufig ist somit auch die Exekutive die Verursacherin von konflikten, deren Verantwortliche eigentlich handelnde Private sind. Hier handelt sich es bezüglich der zahlreich aufkommenden Bürgerinitiativen gerade um den Rechtsschutz des Massenverfahrens bei der Öffintlichkeitsbeteiligung, weil frühzeitige massive Bürgerbeteiligung durch Verwaltungsverfahren der Entstehung von Bürgerinitiativen vorbeugen kann. Die Forderung nach Erweiterung der Bürgerbeteiligung können durch das verfassungsrechtliche Postulat eines materiellen Grundrechtsschutzes durch jeweils entsprechende Verfahrensgestaltung eine neue Dimension erhalten. Erweiterte Bürgerbeteiligung als Postulat effektiver Grundrechtsgewährleistung - das ist ein wichtiger neuer Aspekt. Demgemäß ist die Bedeutung des Rechtsstaatsprinzips als verfassugsrechtliche Grundlage der Bürgerbeteiligung noch deutlicher geworden.

참고자료

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