한국 헌법상의 직접민주제 (Direct Democracy in Korean Constitution)

서지정보

· 발행기관 : 한국외국어대학교 법학연구소
· 수록지 정보 : 외법논집 / 40권 / 1호 / 19 ~ 34페이지
· 저자명 : 변해철

초록

오늘날 국민주권원리를 채택하고 있는 대부분의 국가는 대의제를 기본으로 하면서도 대의제의폐단을 해소하기 위하여 직접 민주제를 부분적으로 채택하고 있다. 직접 민주제의 구체적 내용으로는 국민발안, 국민소환, 국민투표(레퍼렌덤 및 플레비시트)가 있는데, 각 국가의 헌정사적 배경과 헌법현실에 따라 그 내용을 다양하게 채택하고 있다.
우리 헌법은 건국헌법 이래로 간접 민주제(대의제)를 기본으로 하고 있다. 1948년 제정된 건국헌법은 국민주권원리를 천명하면서도, 국회의원선거 이외에는 다른 형태의 주권적 의사표현의 기회를 인정하지 않았다. 이는 대통령을 국민이 직접 선출하고 제헌의회가 작성한 헌법제정안을 국민투표로 확정하기를 원했던 당시 국민의 의사와는 맞지 아니하는 것이었다. 이후, 빈번한 헌법 개정의역사 속에 헌법 개정 절차에서의 직접적 국민참여 기회는 확대(국민발안이나 국민투표 도입)되어나갔으며, 그 외에 국가중요정책에 대한 국민투표까지 인정되었다.
몇 가지 중요한 헌법적 사건을 통해 국민투표제를 포함한 직접 민주제의 헌법적 의미에 대한몇 가지의 소중한 결론을 도출해낼 수 있었다. 우선, 우리 헌법은 대의제원리를 기본으로 하고 있음을 거듭 확인함으로써, 국민과 국회의원의 관계는 자유위임의 관계이기 때문에 명령적 위임(기속위임)관계를 전제로 한 국민소환제도는 헌법해석상 허용될 여지가 없으며 이는 헌법 개정 사항이라는것이다.
헌법 제72조의 국민투표의 성격과 관련하여, 대통령에게 국민투표를 통하여 직접적이든 간접적이든 자신의 신임여부를 확인하는 것은 위헌이라는 것이다.
또한, 헌법 개정은 그것이 성문헌법이든 불문헌법이든 반드시 헌법 제128조 이하의 헌법개정절차에 의하여 함을 명백히 하였다. 여기서, 헌법 제72조에 의한 헌법 개정은 헌법상 허용될 수 없다는 결론이 도출될 수 있다. 다만 관습헌법의 경우에는, 그 특성상 헌법 제72조의 국민투표를 통해관습헌법에 대한 국민적 합의여부를 확인해볼 수 있으며, 그 결과에 따라 관습헌법으로서의 존립이나 효력지속여부가 변경될 수 있다는 것이다.
위와 같은 논의를 통해 현재 채택된 직접 민주제의 헌법적 의미는 상당히 명백해졌다고 할 수있다. 다만, 입법론적으로 볼 때, 현재까지 채택되어 있는 직접 민주제가 국민의 입장에서는 지극히수동적인데 불과하므로 보다 능동적인 제도를 보충할 필요가 있으며, 그 전 단계로서의 지방자치차원에서의 직접 민주제는 매우 중요한 의미를 갖는다고 할 수 있다.
직접 민주제의 대표적 형태인 주민 발안이 주민의 조례제정 및 개폐 청구제도의 형태로 1999년에, 지역 주민의 결정적 의사를 확인하는 지방적 레퍼렌덤(local referendum)이 주민투표의 형태로2004년에 각각 채택되었고 지방의 대의기관에 대해 책임을 묻는 주민 소환제가 2006년에 도입됨으로써 기본적 틀을 갖추었다. 앞으로는 그 간의 실제 운영상황을 검토하고 문제점을 발굴하여 지방현실에 맞는 제도적 틀을 재정비하고 지방주민 및 지방자치단체 가 상호 간의 견제와 균형의 원리를 정확히 이해하도록 함으로써 실질적 지방자치를 구현하는 데에 주력하여야 할 것이다. 이는 나아가 국가 차원에서의 국민주권의 원리가 실질적으로 구현되는 데에 기여할 것으로 기대된다.

영어초록

As Korean politicians, at the moment of establishment of a new government after the world war Ⅱ, were not familiar with direct democracy, the Constitution of 1948 was not directly adopted by the People through a national referendum. The citizens’ initiative for the constitutional amendment was adopted by the Constitution of 1954. But, a national referendum was allowed only for a constitutional revision on the important State’s matters.
It was extended to all constitutional revisions in 1962. Besides, a national referendum on a constitutional amendment, the People could make directly a decision on important policies of the State by another type of national referendum since 1972.
In current Korean Constitution, direct democracy is allowed not only as a national referendum on important policies of the State (Art.72), but as that on constitutional amendment (Art. 130). In reality, the two types of national referendum have never practiced under the current Constitution.
The People’s right to vote in national referendums could be allowed passively, only in case of which the President propose to decide their opinions on important policies, such as diplomacy, national defense, unification or other national security, and crisis under Article 72 of the Constitution of the Republic of Kore. And, it is same in national referendums on amendments to the Constitution under Article 130 of the Constitution of the Republic of Korea. “As the President monopolizes the discretionary authority to institute national referendum including the authority to decide whether to institute a national referendum,” it is needed to reintroduce the People’s legislative initiative for the check and balance between the representative and the People in Korean Constitution. It could be one of topics which have to be debated in a new constitutional revision in the future.
In local level, instead of short history of local autonomy itself, the various types of direct democracy have been adopted; local legislative initiative (1999), local referendum (2004), recall of elected officials by residents (2006), etc. As they have contributed to develop the democracy in local autonomy administration, it is expected also in national government.

참고자료

· 없음