교육행정과 지방행정의 연계 확대 방안Ⅰ. 서론교육자치제는 1949년 12월 제정된 교육법에 규정된 제도로서, 1952년 처음으로 시행된 이래 계속적인 폐지 주장을 극복하면서 발전해왔다. 5.16 이후 2년여 동안 폐지되기도 했지만, 교육계의 요구로 다시 부활되어 오늘에 이르고 있다. 교육자치제를 폐지해야 한다는 주장이 교육계 내부나 언론에서 제기되기도 했지만, 대부분의 폐지 요구는 기획예산처·재정경제부·행정자치부 등 관련부처와 지방행정 관계자에 의해 제기되었다.교육자치제는 재정운영의 비효율을 초래한다는 점에서 폐지의 대상으로 지목되었으며, 교육감과 교육위원의 무능과 비리가 폐지의 근거로 제시되기도 하였다. 1990년대 들어서서 지방자치가 정착되어 지방재정에 관련된 권한이 지방자치단체에 확대 부여됨에 따라 교육자치제에 대한 지방행정 관계자들의 주장에 변화가 나타났다. 교육자치제의 폐지, 즉 교육행정과 지방행정의 통합 주장이 정치적으로 실현되기 어렵다는 사실을 인식함에 따라, 이제는 교육행정과 지방행정의 연계를 확대해야 한다는 주장이 나타나기 시작했다.교육행정과 지방행정의 연계를 확대해야 한다고 주장하는 사람들이 모두 같은 생각을 가진 것은 아니다. 한 부류는 교육행정을 지방행정에 통합하는 것이 원칙이나 현실적으로 통합이 어려우므로 점진적으로 연계를 확대해 나가면서 마지막에는 통합해야 한다는 의도를 가지고 있으며, 다른 한 부류는 원칙적으로 교육행정이 지방행정으로부터 분리되는 것이 맞지만 현실적으로 분리될 경우 불편한 점이 많기 때문에 서로 독립성을 유지한 채 연계를 확대할 필요가 있다는 인식을 가지고 있다.교육행정을 지방행정에 통합하기 위해서 연계를 확대하든, 교육행정과 지방행정의 분리체제를 고수하기 위해서 연계를 확대하든, 양자간 연계의 필요성에 대한 공감대는 형성되어 있는 듯하다. 그러나 양자간에 연계를 확대하는 것은 양자의 갈등과 대립의 역사만큼 단순한 것이 아니다. 앞으로 교육행정과 지방행정의 현행 연계 문제점을 살펴본 후, 교육행정과 지방행정의 연계 확지방자치단체의 장이 교육을 포함한 지방의 모든 사무를 통할해야 한다고 보며, 지방자치단체장은 지방세를 부과 징수할 수 있는 권한이 있기 때문에 이들에게 교육에 관한 권한을 부여할 경우 교육에 대한 투자를 기대할 수 있다고 본다.반면, 독자적인 영역에서 보면, 지방자치단체 장에게 교육에 관한 권한을 주면 교육에 대하여 투자를 하고, 권한을 주지 아니하면 투자를 안 한다는 그 사실이 바로 교육자치를 해야 하는 근거가 된다. 교육은 어떤 개인이나 정당의 정치적 흥정의 대상이 되어서는 안되며, 단기간에 성과가 나타나지 않는 장기적인 사업이기 때문에 안정적으로 투자되어야 한다. 따라서 정당 기반을 가지고 있는 시·도지사가 교육에 적극적으로 관여할 경우 교육의 정치적 중립성을 보장하기 어렵고, 경우에 따라서는 교육에 대한 최소한의 투자조차 위협받는 상황이 될 수 있다. 현재와 같이 지방교육재정의 수준을 법률로 규정하고 있는 것은 최소한의 교육재정 수준을 유지하기 위함이며, 교육재정에 대한 시·도지사의 권한을 배제하기 위한 것은 아니라는 것이다. 현재의 제도하에서도 지방자치단체 장이 지역주민의 관심사항인 교육에 대하여 얼마든지 추가적인 투자를 할 수 있도록 되어 있다.일부 부유한 기초자치단체에서 교육에 대한 투자가 이루어지고 있는 사실을 해석하는 입장도 상반되고 있다. 한편에서는 지방자치단체장에게 교육에 대한 권한만 주면 현재 이루어지고 있는 것보다 더 많은 투자가 교육에 집중될 가능성이 있다는 증거로 해석하는 반면, 다른 한편에서는 현실적으로 대부분의 지방자치단체의 재정자립도가 낮아 자신도 국고보조를 받고 있는 상황에서 교육에 투자할 여력이 없으나, 투자할 여력이 있는 경우에는 현행 제도하에서도 얼마든지 교육에 투자할 수 있음을 보여준 것이라는 것이다. 지방자치단체 장에게 교육에 대한 권한을 부여하느냐 마느냐는 교육투자의 조건이 될 수 없다는 입장이다.다섯째, 지방교육재정과 지방재정의 관계가 법에서 규정하고 있는 형식적 수준에 머물고 있다. 지방자치단체는 교육사무가 자신관한 조례안2. 지방자치단체의 일반회계와 관련되는 사항④ 교육위원회 위원장은 교육위원회 위원이 제3항 각 호의 어느 하나에 해당하는 의안을 발의한 때에는 이를 의결하기 전에 미리 시?도지사의 의견을 들어야 한다.이와 같이 현재 별도의 의결기구로 구성ㆍ운영되는 교육위원회를 시ㆍ도의회 내의 상임위원회로 구성하되 그 권한은 현행과 같도록 하고, 새로이 구성되는 시ㆍ도별 정수는 현행과 같이 하되, 그 과반수는 교육경력 또는 교육행정경력을 가진 교육전문가인 의원(교육의원)으로 구성한다.두 번째로, 현행에는 명확히 제시되지 않은 부분인 교육감ㆍ교육의원의 선출을 주민직선으로 선출해야 한다고 개정의안에서는 다음과 같이 제시하였다.제 7조(교육의원의 선출)①교육의원은 주민의 보통?평등?직접?비밀선거에 의하여 선출한다.②교육의원 선거에 관하여 이 법에 정한 것제 22조(교육감의 선출)①교육감은 주민의 보통?평등?직접?비밀선거에 의하여 선출한다.②교육감 선거에 관하여 이 법에 정한 것을 제외하고 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.이는 종전에 교육감ㆍ교육위원은 당해 시ㆍ도의 학교운영위원회 위원 선거인단으로 선출하였으나, 앞으로는 당해 시ㆍ도의 주민직선으로 선출하도록 하며, 주민직선에 관련되는 사항은 다른 법률(「공직선거 및 선거부정방지법)에서 정하도록 하였다.세 번째로는 교육감의 사무를 위임ㆍ위탁하는 대상을 확대하기 위한 개정의안은 다음과 같다.제 29조(사무의 위임·위탁 등)① 교육감은 조례 또는 교육규칙이 정하는 바에 의하여 그 권한에 속하는 사무의 일부의 보조기관, 소속교육기관 또는 하급교육행정기관에 위임할 수 있다.② 교육감은 교육규칙이 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 당해 지방자치단체의 장과 협의하여 구·출장소 또는 읍·면·동(특별시·광역시 및 시의 동을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 장에게 위임할 수 있다. 이 경우 교육감은 당해 사무의 집행에 관하여 구·출장소 또는 읍·면·동의 장을 지휘·감독할 수 있다.③ 교육감은 조례 또는 교육규칙이 정하는 바서는 다음과 같다.제 51조(지방교육행정협의회의 설치)① 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무를 효율적으로 처리하기 위하여 지방교육행정협의회를 둔다.② 제1항의 규정에 따른 지방교육행정협의회의 구성·운영에 관하여 필요한 사항은 교육감과 시·도지사가 협의하여 당해 시·도의 조례로 정한다.제 52조(교육감 협의체)① 교육감은 상호간의 교류와 협력을 증진하고, 공동의 문제를 협의하기 위하여 전국적인 협의체를 설립할 수 있다.② 제1항의 규정에 의한 협의체를 설립한 때에는 당해 협의체의 대표자는 이를 지체 없이 교육인적자원부장관에게 신고하여야 한다.③ 제1항의 규정에 의한 협의체는 지방교육자치에 직접적 영향을 미치는 법령 등에 관하여 교육인적자원부장관을 거쳐 정부에 의견을 제출할 수 있다.④ 제1항의 규정에 의한 협의체의 설립신고와 운영 그 밖의 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.교육감과 시ㆍ도지사가 지방의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 효율적으로 처리할 수 있도록 “지방교육행정협의회”를 조례로 마련할 수 있도록 근거조항을 신설하고, 교육감 상호간에 교류와 협력을 증진하고 공동의 문제를 협의하기 위하여 전국적인 협의체를 만들 수 있도록 근거 조항을 신설하였다.여섯 번째로 교육감 지방 동시 선거를 위하여 교육감의 임기 등에 대한 경과 조치를 부칙에 새로이 마련하였는데 이는 다음과 같다.제 3조(교육감에 대한 경과조치)① 이 법 시행 당시의 교육감은 이 법에 의하여 선출(그 임기는 종전의 규정에 의하여 선출된 날부터 기산한다)된 것으로 보며, 종전의 규정에 의하여 선출된 교육감에 대하여도 이 법 제21조의 중임제한 규정을 적용함에 있어서는 이 법에 의하여 선출된 것으로 본다.② 이 법 시행 당시의 교육감 임기가 2006년 6월 30일 이전에 만료되며 교육감 임기만료일(재선거 또는 보궐선거가 필요한 사유의 발생일을 포함한다) 다음 날부터 2006년 6월 30일까지의 기간이 1년 미만인 경우, 교육감의 임기만료일 다음 날부터 2006년 6월 30일까지 이 법 제34조의 규정에 따합시킬 경우 교육계의 정서가 용납하지 않을 것이라는 사실을 고려할 때 교육자치와 지방자치는 의결기관, 집행기관, 지방세원 등에 있어서 어느 정도의 연계를 가지는 선에서 정착되어야 한다는 것이다. 교육행정과 지방행정의 역사적 관계 분석과 현행 실태에 대한 고찰을 바탕으로 볼 때, 교육행정과 지방행정이 원만하게 연계되기 위해서는 적어도 다음과 같은 원칙이 전제되어야 한다.가. 먼저 신뢰를 회복하고 연계를 확대 한다.먼저, 신뢰 회복 후 연계 확대의 원칙이 지켜져야 한다. 교육이 잘되는 길이라면 교육행정과 지방행정이 연계를 맺지 못할 하등의 이유가 없다. 그러나 교육행정과 지방행정의 역사적 관계를 고찰해본 결과 양자간에 감정의 골이 상당히 깊다는 점을 확인하였다. 양자간의 갈등은 한 두 해 동안 쌓인 것이 아니며, 적어도 50년, 일제시대까지 거슬러 올라가면 70년 이상 쌓인 것이다. 감정이 쌓이게 된 근본 원인은 양자가 서로 다르다. 지방행정 쪽은 본래 자신들이 가지고 있던 권한이 박탈된 데 따른 것이며, 교육행정 쪽은 주로 재정지원과 관련된 것이다.과거에 교육행정과 지방행정이 연계 또는 통합되었던 경험이 오히려 양자간의 관계 개선에 장애 요인이 되고 있다는 것은 교육발전에 상당한 부담으로 작용하고 있다. 따라서 50년 동안 쌓인 감정의 골을 치유하지 아니하고 인위적으로 물리적인 힘에 의해서 교육자치 문제를 해결하려 할 경우 심각한 부작용이 우려된다. 감정의 대립이 있는 경우 해결의 열쇠는 약자보다는 강자에게 있다. 교육과 관련하여 강자는 지방자치단체이다. 따라서 지방자치단체가 먼저 신뢰회복을 위해서 노력할 필요가 있다. 시·도의회와 자치단체장은 먼저 교육발전을 위해서 협조해야 할 것이며, 정부의 지방교육재정지원금이 분리되고 있다는 점을 트집잡지 않는 가운데 성의를 다하여 교육에 투자하는 것이 필요하다. 진정 지방자치단체가 지역 교육의 발전을 위하여 노력하고 있다는 것이 확인될 경우 교육 쪽의 감정이 누그러질 것이며, 지방행정에 대한 경계의 시각이 사라질 것이기 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![[교육행정]교육행정과 지방행정의 연계 확대 방안](https://image4.happycampus.com/Production/thumbnail/2005/10/03/data3631719-0001.jpg)
