행정기본법과 행정절차법의 관계정립의 기본방향 (The Basic Direction for Establishing the Relationship between the General Act on Public Administration and the Administrative Procedure Act)

서지정보

· 발행기관 : 한국행정법학회
· 수록지 정보 : 행정법학 / 27호 / 219 ~ 247페이지
· 저자명 : 김유환

초록

2021년에 제정된 행정기본법은 1996년에 제정된 행정절차법과의 관계에서 그 입법취지나 입법내용의 측면에서 중복되고 그 규율의 측면에서 분산과 모순의 문제를 안고 있다. 이것은 입법의 체계 정당성이라는 관점에서 문제로 제기되고 있으며 이 문제를 해결하기 위한 여러 가지 방안들이 제시되고 있다. 이러한 방안 가운데에는 양 법을 통합하여 일반 행정법전을 만들자는 의견이 지배적이다. 그러나 한번 만들어진 법률을 통합한다거나 규율을 조정하는 문제는 쉬운 과업이 아니다. 먼저 양 법을 통합한다고 할 때 외국의 일반적인 입법례에 따라 행정절차법 중심으로 통합할 것인지 아니면 행정기본법 중심으로 통합할 것인지 또는 발상을 전환하여 일종의 행정헌법에 해당되는 실질을 갖출 수 있는 통합법전으로 재구성할 것인지가 문제 된다. 그리고 관할기관이 상이한 양 법의 통합은 필연적으로 두 법률을 소관하는 정부기관 사이의 관할 협의가 선행되어야 한다.
통합이 가지는 여러 난점에 비추어 통합의 장기적 과제가 언제 달성될 수 있을지 기약하기 어렵다. 따라서 통합의 긴 여정을 가는 동안이라도 양 법의 모순과 국민 불편을 해소하기 위한 정비안도 검토할 필요가 있다고 본다.
장기적으로 통합을 하든 아니면 단기적으로 양 법의 병립 상태에서 조정을 하든 공통적으로 해결할 사항은 ① 모순과 중복, 분산된 규율을 정리하여 체계 정당성을 확보하고, ② 학계에로부터 문제로 지적되는 법리적 모순 조항을 정리하며, ③ 법령보충규칙이나 행정법의 일반원칙 그리고 헌법 원칙과 같이 판례와 학설의 발전에 맡기는 것이 좋을지도 모를 사항을 계속 법전화의 과제로 둘 것인지를 재검토하며, ④ 적극행정과 같은 정부 정책을 기본법에 규정할 것인지 그리고 규정한다고 하더라도 어느 정도의 비중으로 규정할 것인지를 재검토하고 ⑤ 행정의 입법활동에 관한 규정 중 일반행정법에 규정하기에 어색한 조항들을 정리하며 ⑥ 보완하여야 할 규정을 새롭게 규정하고 개별법령을 정비하여야 한다.
한편 장기적인 과제인 통합을 위하여서는 ① 통합법의 범위를 확정하고 통합법의 정체성과 위상을 결정하며 ② 이에 따라 소관부서를 결정하고 통합법전의 명칭과 내용을 결정하는 일이 선행되어야 할 것이다.
장기적인 통합 이전에 국민 불편을 해소하기 위한 단기의 병립 조정을 위해서는 ① 행정절차법과 행정기본법 사이에서 일반적인 관점에서 규범적 서열이 존재하는 것은 아니라는 인식 하에 가장 심각한 중복, 분산, 모순의 규정들을 정리해 나가고, ② 행정절차법은 절차법이고 행정기본법은 실체법이라는 도식적인 의미에서의 구분에 얽매이지 말아야 할 것이다.
본질적으로 행정기본법과 행정절차법은 결국은 통합되어야 한다. 병립 조정을 언급하는 것은 통합이 현재 시점에서 쉽지 않을 것으로 예상되기 때문이지 그것이 장기적으로 지지할 만한 방안이라서 그런 것은 아니다.
통합에 있어서 가장 어려운 문제는 어느 부처가 통합법의 입법과 집행을 주관할 것인가 하는 문제이다. 이 문제만 해결된다면 통합입법이 특별히 어려운 과제라고 말할 수는 없다. 행정기본법을 입법한 법제처의 입장이 있고 행정절차법을 입법한 행정안전부의 입장이 있다. 그러나 본질적으로 정부 부처가 입법에 마치 이해관계자인 것처럼 비춰지는 것 자체가 합당하지 않다. 양 법의 통합은 어디 까지나 간막이 없는 일반 국민의 입장에서 판단되고 추진되어야 할 것이다. 만약 부처 간의 입장이 다른 것이 있다면, 국무총리나 대통령의 조정 능력을 기대할 수밖에 없다. 행정부 전체의 입장에서 통합법안에 대한 합리적인 대안이 논의되기를 기대해 본다.

영어초록

The General Act on Public Administration, enacted in 2021, faces problems of overlap in terms of legislative intent and legislative content, and dispersion and inconsistency in terms of regulation in relation to the Administrative Procedure Act, enacted in 1996. This has been raised as a problem from the perspective of the legitimacy of the legislative system, and various measures have been proposed to solve this problem. Among these options, the dominant view is that the two Acts should be unified to create a general administrative code. However, the issue of unifying and harmonising the laws is not an easy task. First of all, when integrating the two laws, the question is whether they should be integrated around the Administrative Procedure Act or the General Act on Public Administration, or whether they should be reorganised into a unified code that can have the substance of a kind of administrative constitution. In addition, the integration of two laws with different jurisdictions will necessarily be preceded by legal consultations between the government agencies responsible for the two laws.
Given the many challenges of integration, it is difficult to predict when the long-term goal of integration can be achieved. It is therefore necessary to consider measures to resolve the contradictions and inconveniences of the two laws even during the long journey of integration.
Whether integrating the two laws in the long term or adjusting them in the short term, the common issues to be addressed are: (1) systematic legitimacy by eliminating contradictions, overlaps and scattered rules; (2) legal inconsistencies that scholars have identified as problems; (3) reconsidering whether to continue codifying matters that are better left to the development of precedents and theories, such as general principles of administrative law and constitutional principles; (4) reconsidering whether and to what extent government policies such as active administration should be stipulated in the General Law and, if so, how much weight should be given to them; (5) clarifying provisions that are difficult to stipulate in the General Administrative Law in relation to the legislative activities of the executive branch; and (6) prescribing new regulations that need to be supplemented and revised in individual laws.
On the other hand, for the long-term task of integration, it will be necessary to (1) finalise the scope of the unified code and determine the identity and status of the unified code, (2) determine the competent departments accordingly, and (3) determine the name and content of the unified code.
For the short-term parallel adjustment to solve public inconveniences before the long-term integration, it is necessary to (1) recognise that there is no normative hierarchy between the Administrative Procedure Act and the General Act on Public Administration in general, and to eliminate the most serious overlaps, dispersals and contradictions; and (2) not to be bound by the distinction that the Administrative Procedure Act is a procedural law and the General Act on Public Administration is a substantive law in a schematic sense.
In essence, the General Act on Public Administration and the Administrative Procedure Act should eventually be integrated. I mention parallel co-ordination because integration is not expected to be easy at this stage, not because parallel co-ordination is a sustainable option in the long term.
The most difficult issue for unification is which ministry will be responsible for legislating and enforcing the unified code. Once this issue is resolved, unified legislation is not a particularly difficult task. There is the position of the Ministry of Government Legislation, which has enacted the General Act on Public Administration, and the position of the Ministry of Interior and Security, which has enacted the Administrative Procedure Act. In essence, however, it is not appropriate for government ministries to be seen as stakeholders in legislation. The integration of the two laws should be judged and promoted from the point of view of the general public. If there are differences between ministries, we can only expect the Prime Minister or the President to be able to reconcile them. It is hoped that reasonable alternatives to the Unification Bill will be put forward.

참고자료

· 없음