기획은 중앙에 의해서 어느 정도 일방적으로 수립되고 집행을 함에 있어 강제성을 갖는가에 따라 그 나라의 정치 및 경제체제가 달라지게 된다. 따라서 그 강제성 정도에 따라서 기획도 대중 기획과 일인기획으로 분류해 볼 수 있다.일인기획은 집권적이고 강제적인 기획방식으로서 대부분의 공산권 국가에서 채택되고 있는 경제계획체제이다. 이 체제하에서는 아주 소규모의 생산수단을 제외하고는 모든 기획, 생산시설, 유통기구 등이 국가에 의해서 소유되고 운영된다. 거의 모든 인적물적 자원들이 중앙기획기구에 의해서 배분되고 각 기업의 생산량과 상품가격, 임금에 이르기까지 중앙 또는 지방의 기획기구에 의해서 결정된다.즉, 중앙에 의해 일반 대중의 여망과 요구를 반영해서 기획하기보다는 중앙의 지혜와 가치판단에 의해서 수립되어야 한다는 것이다. 이러한 경우 일반 국민들은 사회전체의 이익이 되는 것이 무엇인지 모를 뿐만 아니라 자기 자신이 무엇을 원하는지조차 모르는 사람이 많다는 것이다. 다시 말하면 대중은 지식과 정보가 부족하고 무지몽매하기 때문에 뛰어난 지혜와 통찰력을 가진 중앙 또는 일인이 기획을 주도하는 것이 당연하다고 본다. 이처럼 일인기획은 명백히 반민주적인 입장이므로 자유세계에서 이를 전적으로 옹호하는 사람은 없지만 기획이 점차 전문화되고 복잡해지며 리더십에 대한 높아가고 있는 것은 사실이다.이러한 기획은 통제(control)를 수반하게 된다. 공공의 이익을 증진하기 위한 통제가 중심이 되기 때문이다. 공익의 개념과 구성요소에 관해서는 다양한 견해가 제시되고 있지만 공익이 사익을 무시하는 것이 아니라 사익을 보호하는 보완적 관계에 있다는 점은 합의가 이루어지고 있는 거 같다. 공익이 단순히 사익의 집합이거나 다수의 이익이라고 보기는 어렵겠지만 공동체 자체의 보존과 발전을 위한 가치, 즉, 공공 선이라고 보는 것은 무방할 것이다. 이런 관점에서 공익을 전체사회에 이익을 가져오기 위한 정부의 행위라고 규정하기도 한다.그러나 일인기획에 있어서는 공익이 무엇인지 그리고 그것을 어떻게 결정할 지에 대한 사안이 모두 중앙 또는 일인에 의해 결정지어지게 된다. 그러나 공익이 무엇인지 규정하기도 어렵지만 그것을 누가 어떻게 결정하느냐도 큰 문제이지 않을 수 없다. 진정한 공익을 실현하기 위해서는 중앙 또는 일인이 고도의 지혜와 통찰력, 그리고 책임감을 가지고 결정할 수 있어야 할 것이다.그러나 이러한 경우 효과성과 (즉, 설정된 목표를 어느 정도 달성하느냐에 초점을 둔 개념으로 목표달성도를 뜻한다.)능률성에 있어서는 일인기획의 장점을 찾을 수 있다. 발전 지향적인 행정에 있어서 가장 중요한 과제는 발전목표를 설정하고 그 실현방안을 구체화하는 일이며 이것이 곧 기획의 기능인 것이다. 목표달성의 극대화, 즉 효과성의 증대는 발전행정 내지 기획이 추구하는 기본 이념 중에 하나로서 받아들여지고 있다. 한편 능률성은 설정된 목표를 가장 적은 비용으로 성취하고자 하는 경제성을 의미하며 투입 대 산출의 비율로 나타낼 수 있는 것이다. 즉, 일인기획은 일정한 투입자원 내지 비용을 가지고 최대의 산출 내지 성과를 이룩하거나, 일전한 성과를 산출해내기 위해 최소의 비용을 투입하는 방안을 강구하려는 원칙이라 할 수 있을 것이다.즉, 현대사회에서 행정의 기능의 계속적인 확대로 인하여 행정부의 예산규모가 급격히 팽창함에 따라 국민의 담세율이 높아져 행정의 능률성에 관한 국민의 관심이 증대되고 있다. 이것은 자연스럽게 국민이 중앙의 리더십에 의존하는 양상을 보여주며 일인기획이 이루어지고 있다고 할 수 있다.다음은 대중기획이다. 대중기획은 정부의 일방적인 계획이나 집행방식을 지양하고 官民의 협조와 간접적이 영향력의 행사를 통해서 국가계획을 작성운영함으로써 그 과정에서 국민들로 하여금 경제전망에 대하여 신뢰를 갖게 하고 기획으로 하여금 이에 합치되는 투지 및 경제계획을 수립하도록 유도하는 기획방식이다.대중기획은 상세한 계획수치보다는 경제사회발전의 기본방향과 철학을 제시하는 데 중점을 두며, 계량적인 목표달성 여부에 정부가 책임을 느끼지 않는다. 또한 의회의 승인도 없거나 형식적이다.현대사회는 구조나 가치체계가 다양하게 구성되어 있기 때문에 모든 사람의 이익과 지혜를 반영할 수 있도록 광범위한 참여를 통해서 계획이 수립되어야 한다고 보는 이른바 다원주의적 입장이라고 할 수 있는 대중기획이 있다. 본래 이러한 기획에서는 권력구조가 사회전반에 광범위하고 분산된 형태를 뜻한다. 여기에서는 다수의 개인 또는 집단들이 공정하고 정책결정과정에 참여할 수 있는 기회가 보장되어야 하며 선거 등 대중 통제 수단이 확보되어 있어야 한다. 다원주의 사회에서의 이념적 기획형태는 이해관계인들 모두가 직접 참여하여 민주적 합의를 형성해 나가는 방식이다. 실제로 소규모 지역사회 수준에서는 주민들의 직접참여방식에 의해서 발전계획을 수립할 수 있다. 우리 나라에서도 새마을사업계획이나 도시계획을 수립하는데 있어서 이러한 직접참여가 많이 이루어지고 있다.그러나 다원화 사회에서도 대중의 직접참여에 의한 기획은 물리적으로 한계가 있을 뿐만 아니라 반드시 바람직한 것도 아니다. 다수가 정치과정에 직접 참여하는 이른바 대중사회의 경우에 오히려 민주주의의 취약성이 나타나기 쉽기 때문이다. 이러한 경우 효과성과 능률성의 차원에서도 큰 취약점을 보인다고 할 수 있을 것이다.기획을 현대적 행정기능의 일부로 본다면 그 가장 중요한 이념 중의 하나로서 민주성을 지향해야 함은 당연한 것이다. 즉, 그 내용적인 측면에서 개인의 자아실현과 기회균등, 사회정의와 형평 등의 가치를 계획목표 속에 충분히 반영하는 데 역점을 두어야 할 것이다. 이를 위해서는 풍요한 삶을 보장하기 위한 경제개발목표와 취업, 교육, 보건 등 국민복지의 향상을 위한 목표, 그리고 경제적 혜택이나 기회의 균등한 제공 등 형평을 위한 목표들이 계획내용에 포함되지 않으면 안될 것이다. 즉, 이러한 면에서 대중기획은 다분히 민주적인 성격을 띄고 있다고 할 수 있을 것이다.이러한 측면을 보았을 때, 가장 효과적인 국가기획 방법은 당연히 두 양면을 적절히 섞은 민주적인 방식의 리더십이 요구된다고 볼 수 있다. 그러나 이 중 선택을 해야한다면 나의 입장으로서는 민주적인 방식이 요구되는 대중기획을 선호하겠다.다원화된 사회 안에서 여러 가지 입장을 적절히 반영하여 기획하지 않은 정책이라면 이익집단들과 개인과 여론을 무시하는 정책이 될 것이다. 그러한 기획은 시작부터 지지를 얻지 못할 것이다. 지지를 얻지 못한 기획은 어떠한 결과도 효과성도 내기가 힘들게 된다. 이러한 기획은 요구하는 사람들에게서 요구하지 않는 것을 얻어내는 형상으로 형평성을 지니지 못한다고 볼 수 있다.어떠한 지혜롭고 통찰력을 지닌 소수의 집단 혹은 개인도 완벽하게 대중이 원하는 요구를 듣지 않고는 알 수 없다. Dror은 기획이란 최적의 수단으로 목표를 성취할 수 있도록 장래에 취할 활동에 앞서 일련의 결정을 준비하는 과정이라고 하였다. 즉, 국가활동의 종국적인 목적은 자유와 민주주의, 개인적 평등, 안전보장, 번영이라고 하였는데 이것을 기획의 목적으로 삼는 것에는 조금도 틀림이 없다. 그리고 그는 민주주의란 ‘하나의 생활양식으로서 시민생활에서 일어나는 여러 종류의 충돌을 해소하고 조절하는 원리와 방법’이라고 정의 내렸다. 민주주의가 구현되기 위한 조건은 정치적 평등(political equality)이며, 이 조건을 구현함에 적용하는 원리는 다수결(majority rule)이다.여기서 말하는 정치적 평등이란 정부의 정책결정에 관련된 사안에 대하여 모든 시민이 동등한 기회와 비중을 가지고 접근하고 참여할 수 있음을 뜻한다. 왜 사회의 모든 영역에까지의 평등이 아닌 정책결정에 대한 평등으로 국한되어 있는가 하면, 사회적 큰 혼란이 발생하게 되기 때문이다.예를 들면, 가정이나 군대 또는 행정관청의 경우 그 내부적 활동에 있어서는 정치적 평등을 고집할 수가 없는 것이다. 이들 집단의 특수성에 비추어 볼 때 조직구성원 각자가 정치적 평등을 고집한다면 이들 집단의 운영은 파국을 면키 어려울 것이기 때문이다.다수결 원리에 관한 기본적인 특성을 살펴보면, 이것은 정책결정과정에서 정치적으로 평등한 자들이 대등한 입장에서 표의 힘으로 최종판단을 하자는 것이다. 정리하면, 다수결 원리란 앞에서 말한바와 같이 정치적 평등을 이루기 위한 수단이다. 그런데 정치적 평등이란 것은 완전무결하게 구현할 수는 없다. 그런데 그렇다고 해도 어느 정도는 구현할 수 있는 것이 현실이다. 그러한 명제를 가정한다면, 민주주의 국가에 있어서는 반드시 다수가 득세하여야 하고 다수결원리도 구현되어야 한다.효과성만으로 대중의 지지를 얻을 수 잇는 시대는 이제 지나갔다고 볼 수 있다. 예를 들어 당장 배곯고 잠잘 곳이 없어 힘들어하던 옛 시절에서는 어떻게든 리더십을 발휘하여 대중을 몰아붙여서라도 의식주의 문제를 해결하고자 하겠지만, 현대사회에서는 얼마나 조화롭고 적절히 사회를 조정해 나가는가 하는 것이 정부의 중앙의 목적이라고 본다. 이러한 면에서 다수의 의견이 조합되지 않고는, 어떠한 집단의 입장과 가치도 무시되고서는 기획이 성공 할 수 없다.
☞ 지방분권과 재정분권을 통한 국가균형발전에 대하여...Ⅰ. 서론‘세계적으로 생각하고 지방적으로 행동하라(Think Globally, Act Locally)' 이 말만큼 세계화와 지방화가 동시에 진행되는 오늘날 상황을 적절하게 묘사한 표현도 드물 것이다. 물론 이 말은 1991년 노르웨이 오슬로에서 개최된 세계지방자치단체연합(IULA) 총회에서 환경문제 해결을 위해 내건 슬로건이자, 코카콜라를 비롯한 많은 기업의 현지 적응 전략 슬로건이기도 하다.오늘날의 세계는 한편으로는 경제와 기술의 상호 의존도 증가, 정보의 네트워크화, 물적·인적 교류의 증대, 전 지구적 의식과 문화의 확산을 통해 점점 더 지구촌화되고 있으며, 다른 한편으로는 정치적·행정적 분권화를 통해 지방의 중요성도 배가되고 있다. 이와 같이 세계화가 진행되면서 지방의 중요성이 높아지는 것을 지방화라고 하며, 이러한 과정을 세계화(globalization)와 지방화(localization)의 합성어인 글로컬리제이션(glocalization)이란 말로 표현하기도 한다.세계화는 180여 개의 국민국가만으로 이루어지는 것이 아니라 2500여 개의 세계적인 지방정부, 약 6000개의 비정부기구(NGO),20000여 개의 다국적 기업에 의해 진행되기도 한다. 세계화와 지방화는 동전의 양면처럼 동시적으로 진행되는데, 이의 매개 고리는 바로 국가 경쟁력의 강화이다. 즉 세계적인 무한경쟁 시대에 직면하여 지방의 중요성과 역할을 높이는 것이 국가의 총체적 효율성과 국가의 대응 능력을 증대시키고 나아가 국가 경쟁력을 강화하는 방안이 된다는 것이다.대통령 후보마다 지방 균형 발전을 위한 공약을 제시하고 있다. 즉, 지방분권은 시대적 과제라고 할 수 있다. 하지만 우리의 현 실태는 어떠한가?? 그동안 지방자치의 실시 아래 중앙과 지방의 공통적인 노력에 의해 중앙으로부터 지방으로의 권한이양에 있어서는 어느 정도 성과를 거둔 것도 사실이다. 그러나 아직까지 우리나라의 지방자치가 파행적인 모습을 보이고 있다. 그 가장 큰 이유 발표하였다. 주요 지원 시책으로는 지역특화산업에 대한 우대 보증제도를 신설하여 9월중에 실시하며, 대상기업의 보증한도를 매출액의 1/3까지 확대 하고, 신용등급을 상향 조정하여 자금 조달 부담을 완화하기로 하였다.그리고 정부는 94년 민자유치촉진법을 재정하여 사회간접자본에 대하여 민자참여를 혀용하고, 각조지원을 재공하게 되었다. 그러나 민자유치사업의 경우에도 대규모의 장기 자금 조달이 필요한 사업 특성상 사업주가 재원을 조달하고 상환위험을 전부 부담하는 기존의 기업금융방식으로는 재원조달에 한계가 있어, 그 성과가 기대에 못 미치고 있다.이렇듯 정부에서도 지방재정 확보에 처방들을 내놓고 있지만 아직 큰 효과들을 내지 못하고 있다. 이에 우리는 지방재정 확보 방안으로써 프로젝트 파이낸싱 활용방안을 내놓고자 한다.국가균형발전을 위한 대안으로, 프로젝트의 사업성을 근거로 자금을 조달하는 프로젝트 파이낸싱(project financing)을 활용하는 방안이 부상하고 있다. 세계적으로 볼 때, 최근 동남아 국가를 중심으로 각종사회간접자본 확충에 프로젝트 파이낸싱이 적극적으로 활용되고 있다. 이에, 민자유치산업에서 프로젝트 파이낸싱을 적절하게 활용하는 방안을 모색한다. 프로젝트 파이낸싱이란 사업주와 법적으로 독립된 프로젝트로부터 발생하는 미래현금 흐름을 상환재원으로 하여 자금을 조달하는 금융기법으로, 프로젝트 사업주(모기업)의 담보나 신용에 근거하여 자금을 조달하는 기존의 기업금융(cooperate finamcing)방식과는 구별된다. 특히, 프로젝트 파이낸싱은 미래 현금 흐름을 상환재원으로 삼기 때문에 사업주가 부채상환의무를 부담하지 않거나 제한적으로 부담하는 특징을 가지고 있다.프로젝트 파이낸싱의 전형적인 구조는 과 같다. 사업주는 사업추진을 위하여 별도 법인인 프로젝트 회사를 설립하고, 금융기관 등은 프로젝트 회사와 대출약정을 체결하여 자금을 제공한다. 그런데, 사업주가 프로젝트 회사에 대하여 차입금 상환보증을 하지 않기 때문에 대출약정과정에서 대출상환 위험을 회피서 프로젝트 파이낸싱은 자금조달을 약정하는 대출약정과 위험보증장치를 포괄하는 패키지적 구조라 할 수 있는 것이다.이러함 맥락에서, 프로젝트 파이낸싱은 프로젝트 자체의 수익성이 높지만, 프로젝트 사업주의 신용이 좋지 않거나 프로젝트에 소요되는 자금규모가 커서 단일의 사업주가 상환위험을 감당할 수 없는 프로젝트에서 효과적으로 활용될 수 있다. 그러나, 프로젝트 파이낸싱은 기업금융방식보다 금융비용이 높고, 이해관계가 상이한 당사자들간 위험배분 및 참여조건의 결정에 많은 시간과 비용이 소모된다는 단점이 있다. 결국, 프로젝트 파이낸싱을 통하여 누릴 수 있는 장점이 단점보다 클 경우, 즉 당사자들간의 이해관계가 잘 맞아떨어지는 상황에서 프로젝트 파이낸싱이 일어날 수 있는 것이다.대부분의 프로젝트에서 정부는 직간접적인 보증을 하게 되며 여기서 정부의 역할은 매우 중요하다. 일반적으로 자본회수기간이 길고 수익성이 높지 않아 투자의 매력이 낮은 사회간접자본 사업에서 프로젝트 파이낸싱이 활발하게 일어날 수 있는 것도 정부의 지원이 뒷받침되고 있기 때문이다. 정부의 보증방법으로는 지분참여, 대출금 제공, 장기구매협정, 장기공금협정 등을 통하여 프로젝트의 이해당사자로 참여하는 방법이 가장 많은데, 특히, 발전소 사업의 경우 대부분 정부가 장래 구매량과 요금을 확정하는 장기구매계약을 체결하여 판매위험을 보증한다. 이외에도, 경쟁시설 제한, 요금(통행량)보증, 보조금 제공 등의 다양한 방법으로 지원하고 있다. 따라서 정부의 지원내용이 프로젝트 파이낸싱을 성공적으로 구조화하는데 매우 중요한 요인이 되고 있으며, 상당수의 프로젝트에서 정부의 적극적인 보증으로 사업이 가능하게 된 경우도 나타난다.-프로젝트 파이낸싱의 활용방안1)활용사업분야프로젝트 파이낸싱을 효과적으로 활용할 수 있는 사업의 유형으로는 소수의 이용자와의 장기계약이나 경쟁시설의 제한을 통하여 미래의 안정적인 현금흐름을 보장할 수 있는 프로젝트를 들 수 있다. 대표적인 예로는 ① 대체노선이 없고 안정적인 교통량이 보장되는 교량투자가에게도 분배한다는 점에서 투자를 목적으로 하는 기관투자가를 끌어들이거나 제한적이지만 주식시장을 통하여 지분투자가를 모집하는 방안이 있다. 여기서 특히, 연, 기금의 경우, 정부 재정사업에 양허금리로 대출하는 경우가 많아 자산운용구조를 재정사업보다 수익성이 높은 민자유치사업으로 전환할 수 있는 여지가 많을 것으로 판단된다. 아울러, 적절한 수익성을 보장하는 장치를 마련하여 프로젝트에 필요한 부지를 소유한 토지 소유주를 사업주로 끌어들이는 방안을 강구 할 수도 있다.3) 자금조달의 다양한 방안자금조달 규모를 확대하고 조달비용을 줄이기 위하여, 국내 금융기관간의 신디케이션 대출에서 자금조달원을 다양화 하는 방안이 필요하다.우선, 상업차관을 도입하는 방안을 들 수 있다. 현재 제 1종 시설에 대하여 순공사비의 20%까지 상업차관 도입을 허용하기 때문에 보조적인 자금조달원으로 이용할 수 있다. 상업차관 도입에 있어서 가장 큰 장벽인 환위험은 완전하게 헷징할 수는 없지만 스왑, 선도거래, 외환복합거래, 사업주의 계열사와의 자체적 헷징 등의 방법을 통하여 부분적으로 해결하는 방안을 강구할 수 있다.또한, 채권발행을 확대하는 방안을 들 수 있다. 민자유치사업에 대해서는 회사채 발행요건을 제조업 수준으로 완화하였고, 특히 제 1종 시설에 대하여 사업시행자와 일부 금융기관에게 장기의 사회간접자본 채권발행을 허용하고 있기 때문에 자금조달 수단으로 적극 활용할 수 있다. 채권의 주 수요자는 장기적인 자산운용구조를 가진 보험회사나 연.기금과 같은 기관투자가가 될 수 있는데, 이들을 끌어들이기 위해서는 장기적으로 현금흐름이 안정적일 수 있도록 위험보증장치가 마련되어야 한다.4)적절한 소구(遡求)수준의 결정 및 위험배분 방안프로젝트에 사업주에 대한 소구수준이 높게 되면 기존의 관행이나 금융시장의 불안정과 같은 환경적인 요인도 있으나, 각종 계약상에 반영되는 프로젝트 파이낸싱의 구조가 대주단 (貸主)을 안심시킬 만큼 효율적이지 못하기 때문으로 볼 수 있다. 따라서 프로젝트 파이낸싱의개발사업의 원활한 추진뿐만 아니라 국내산업의 지원을 위해서도 정부가 가지고 있는 인센티브를 가감하게 사용할 필요가 있다.먼저, 정부가 민관합동법인을 설립하여 프로젝트에 지분참여하는 방안이 있다. 정부의 지분참여는 사업을 신속하게 추진할 수 있고 사업폐지위험을 회피할 수 있는 점에서 상당수의 외국사례에서 이루어지고 있다. ‘민자유치촉진법’에서는 배당특례 조항에 따라 공공의 지분에 대한 배당을 민간사업자에게 양도 할 수 있는데 이러한 배당특례조항을 활용할 경우 상당한 지원효과를 가져올 수 있다. 또한, 공공기과니 운영 노하우를 가지고 있는 사업에서는 노하우 전수를 위한 공공의 참여는 당분간 필요할 것으로 판단된다.둘째, 정부가 대출금을 제공하는 방안이 있다. 민자유치촉진법에서 정부는 프로젝트를 지원하기 위하여 대출금을 직접 제공하거나 대출을 알선할 수 있다. 정부는 후순위 대출조건, 양허금리제공 등 일반 대출금보다 유리한 조건을 제공하여 프로젝트를 지원할 수 있다. 특히 지자체의 경우, 도로 사업 등에 대하여는 해외는 상업차관을 도입하여 이를 사업시행자에게 전대(轉貸)할 수 있기 때문에 지역의 현안사업에 대하여 이를 적극적으로 활용할 수 있을 것으로 판단된다.셋째, 양허권을 가지고 있는 실시협약의 당사자로서 정부는 실시협약과정에서 각종 지원을 제공할 수 있다. 수익성 있는 프로젝트의 입안, 사업성을 보전하기 위한 보조금 제공, 사업시행자와의 장기공급계약. 장기구매계약 체결 등의 방편이 그 예이다. 특히, 신도시내 집단에너지 시설이나 가스공급시설과 같이 최종수요자가 불특정 다수이기 때문에 장래수요가 불투명하고 요금 징수과정에서 관리가 힘든 경우, 한전. 가스공사와 같이 같은 정부 공기업이 프로젝트 산출물을 일괄적으로 인수하는 장기 구매계약을 맺는 방식으로 프로젝트 산출물을 일괄적으로 인수하는 장기 구매계약을 맺는 방식으로 프로젝트의 현금흐름을 안정시킬 수도 있다.한편, 현재의 제도적 테두리 내에서의 지원과 아울러, 제도적인 개선을 통하여 프로젝트 파인낸싱의 활용환경인다.
Ⅰ. 서론 31. 특별회계제도의 의의 32. 특별회계제도의 필요성 3Ⅱ. 이론적 검토 41. 전통 재정학적 관점 42. 정치경제학적 관점 53. IMF와 OECD의 재정 명료화 권고사항 5Ⅲ. 우리나라의 특별 회계의 현황 61. 특별회계의 유형별 분류 62. 우리나라 특별회계의 현황분석 8Ⅳ. 우리나라 특별회계의 문제점 과 개선방안 91. 우리나라 특별회계의 문제점 검토 92. 우리나라 특별회계의 개선방안 13Ⅴ. 참고문헌 15Ⅰ. 서론1. 특별회계제도의 의의최근 들어 정부의 재정규모가 비대화되어 재정구조가 매우 복잡한 구조를 가지게 되었다. 단일예산의 형태로는 정부활동과 재정상황을 효과적으로 파악하기가 어렵게 되었다.이러한 재정구조를 살펴보면 크게 중앙정부예산과 기금으로 구분할 수 있다. 여기서 특별회계란 국가의 어부의 수행하는데 있어 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 운영되는 부분을 말한다. 예산회계법 제 9조 2항에 의하면 「특별회계는 국가에서 특정한 사업을 운용할 때, 특정한 자금을 보유하여 운영할 때, 기타 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 계리할 필요가 있을 때 법률로 설치한다.」라고 명시되어 있다. 특별회계는 국가의 회계 중 특정한 세출을 충당하는 것으로 일반회계의 세입세출과 구분되는 회계이다. 현재의 4개의 기업특별 회계, 국유재산 관리특별회계 등 18개의 기타특별회계가 각 개별 법에 의해 설치, 운영되고 있다. 그리고 국가의 모든 수입은 하나의 공통적인 재원으로 수입되어 이 재원에서 모든 지출이 이루어져야 한다는 ‘예산통일의 원칙’의 예외가 바로 이 특별회계제도이다.2. 특별회계제도의 필요성특별회계제도의 장점은 첫째, 별도의 재원으로 별도의 세출에 충당하므로 투자사업에 대한 안정적 재원확보가 가능하며 사업성격에 따라 재정의 탄력적 운영이 가능하다는 것이다. 또한 정부가 자본을 투자하여 운영하는 사업의 수지를 명확하게 함으로써 경영의 합리화에 기여하고 있으며 예산을 운용하는데 있어 그 자율렬, “목적세와 특별회계에 간한 논의,” 한국조세연구원특히 유형 A에서 목적세의 부담수준이 수혜자부담원칙에 입각하여 이루어진다면 목적세의 부담수준이 관련 공공재의 수요를 간접적으로 나타내기 때문에 공공재가 시장에서 공급되는 것과 같은 효과가 발휘될 수 있다고 본다. 실제로는 B, C, D와 같은 목적세가 실제로 많이 쓰이므로 목적세의 장점을 발휘할 수 있는 형태가 존재하지 않는다.유형세입세출예A특정세목구체적인 세출범위교통시설특별회계 ①사회보장기금B특정세목포괄적인 세출범위지방양여금 ②C일반세목구체적인 세출범위지방교유재정교부금 ③D일반세목포괄적인 세출범위지방교부세 ④목적세와 특별회계의 유형① Gasoline taxes and motor vehicles fee for highway investments② Lottery proceeds and sin taxes to finance social sector programs③ Fixed percentage of total revenue devoted to speific programs(such as education)④ Revenue sharing※ 자료 : McClearly(1991)목적세의 단점은 몇 가지로 요약하여 살펴보면, 특정 재정활동에 적정수준을 초과하는 과다한 재원이 배분되는 반면 다른 재정활동에는 상대적으로 과소한 재원이 배분되는 등의 자원배분의 왜곡이 발생할 수 있다. 또한 재정구조의 경직성을 가져올 수 있으며, 이러한 경직성이 증대됨으로써 여건변화에 대한 재정의 신축적인 대응이 어렵다.목적세 부과의 본래취지가 없어졌음에도 계속해서 적용되는 경우가 발생할 수 있으며 정부의 재정활동에 대한 관료나 입법부의 통제력을 약화시켰다. 정확한 과세편익주의의 원칙의 적용이 어려우며 담당부처와 세출 혜택자간의 유착관계가 존재하게 되었다. 이것은 세(稅) 부담의 역진성이 존재하게 하였다.2. 정치경제학적 관점정치경제학적 이론의 관점에 의하면 특별회계는 자원배분의 효율성을 제고하는 수단으로 활용될 수 있다. Buchanan특별회계만을 예산의 범주로 구분하고 있으며 이중 특별회계의 현황은 1988년 특별회계와 기금의 비중이 15%정도였으나 1992년 통합재정의 20%를 넘어 2001년 그 비중이 41%를 넘어서고 있는 등 1990년 대 이후 특별회계의 예산 비중은 일반회계에 비해 꾸준히 증가하는 추세에 있다.1. 특별회계의 유형별 분류2002년도를 기준으로 국가에서 특정한 목적의 사업을 운영하기 위하여 설치된 철도사업, 통신사업, 양곡관리, 조달, 책임운영기관특별회계 등의 5개의 기업특별회계가 설치운영되고 있으며, 이 중 책임운영기관특별회계는 2000년 신설된 특별회계이다. 또한, 특정한 자금을 보유하여 운영하기 위해 설치된 특별회계로는 재정융자, 군인연금, 우체국보험 등 3개의 기타특별회계를 들 수 있으며 이 중 재정융자특별회계는 재정 융자금, 재정차관 및 예탁자금을 계리하는 회계로서 재정의 금융적 기능을 담당하는 회계이다. 마지막으로 기타 특정 세입을 특정 세출에 충당함으로서 일반회계와 구분하여 계리하기 위하여 설치된 특별회계로는 국유재산관리, 농어촌구조개선관리, 교통신설관리, 지방교육양여금 관리 등 14개의 기타특별회계가 있다. 이러한 특별회계를 그 유형별로 정리하여 보면 와 같이 정리될 수 있다.구분특별회계기업특별회계(5)철도, 통신, 양곡관리, 조달, 책임운영기관자금특별회계(3)재정융자특별회계, 군인연금, 우체국보험구분계리특별회계(14)목적세농특세, 교통시설, 지방교육양여금부담금토지관리 및 지역균형개발, 에너지 및 자원과사업, 환경개선수수료등기, 국립의료원, 특허관리, 자동차 교통관리기타국유재산, 교도작업, 농어촌구조개선, 지방양여금 유형별 특별회계의 구분※ 자료 : 2002년도 특별회계 예산안 분석1) 기업특별회계기업특별회계로는 철도, 통신, 양곡관리, 조달, 책임운영기관 특별회계가 있다.2) 자금특별회계자금특별회계와 관련된 특별회계는 재정융자, 군인연금, 우체국보험 특별회계 등 3개의 특별회계가 있다.(1) 재정융자특별회계이 법은 재정융자를 위한 자금을 효율적으로 관로 긴밀히 연계되어 있다. 자금의 연계성으로 말미암아 특별회계가 가지는 관계를 크게 두 가지로 요약해 볼 수 있다. 첫째는, 특별회계가 수행하는 정부사업의 수입원의 하나로 일반회계로부터 전입금을 받는 경우이며 둘째는, 특별회계가 수행하는 사업의 수지가 흑자를 보여 잉여금이 발생할 경우 일반회계로 전입시키는 경우이다.2002년도 세출예산 기준으로 일반회계는 11개 특별회계에 총 21조 3,484억원을 지원하고 있으며, 이중 교통시설, 철도사업, 농어촌구조개선, 군인연금 등의 특별회계는 부족자금의 상당부분을 일반회계 전출금에 의존하고 있기 때문에 일반회계 재정압박의 원인 되기도 한다. 특히, 재정융자특별회계는 재정차관 및 예탁자금의 효율적 관리와 재정융자금의 집중관리를 위하여 설치한 특별회계로서, 재정융자소요사업비에 비하여 재정융자특별회계가 보유 또는 회수한 자금이 부족하게 될 경우 그 부족자금을 일반회계로부터 전출금으로 지원 받고 있다. 그 예로 농어촌구조개선특별회계, 환경개선특별회계 등 일부 특별회계사업 중 융자사업 지원에 필요한 자금의 일부를 재정융자특별회계로부터 융자를 받아 조달하고 있다. 2002년의 경우 재정융자특별회계 세입예산 18조 7.145억원 중 2조 4,624억원을 일반회계로부터 전입받고 있다. 이처럼 특별회계는 특정 세입을 특정 세출에 국한하여 사용하여야 하므로 재정의 경직성을 심화시키는 단점과 정부의 세입과 세출의 전체적인 규모와 내용을 용이하게 파악하기 어려워지는 단점이 있다.그럼에도 불구하고 특별회계를 설치하는 이유는 다음과 같다. 첫째, 별도의 재원으로 별도의 세출에 충당하므로 특정사업에 대한 안정적 재원확보가 가능하다. 둘째, 사업성격에 다라 기업회계 원칙 도입 등 재정의 탄력적인 운영이 가능하다. 셋째, 정부의 모든 재정활동이 단일회계로 계리되면 예산집행기관의 행정적 자율성을 제고하여 재정운영의 효율성을 증진시킬 수 있기 때문에 특정한 정부사업의 재정수지가 분명하게 파악되지 않은 문제점을 해소할 수 있다.그러나 국가예산에서 특별회계 수입의 일부분만이 연계되어 있다. 교통세의 배분비율을 규정화하여 경직적으로 운영함으로써 상황변화를 반영하지 못한 예산운용이 될 가능성이 크다. 공항계정에서 각 지역공항간 시설비의 이전용이 과다하다.6) 군인연금특별회계세입액에서 일반회계 전입금이 차지하는 비중(77.6%)이 높은 추세이다. 일반회계의 전입금의 과다증가로 인해 군인연금 기여금이 지출에 비해 크게 부족하다. 군인연금특별회계와 군인연금기금, 군인복지기금 등은 그 성격이 서로 유사하므로 통합할 수 있는 것임에도 불구하고 따로 운영되고 있다.7) 에너지및자원산업특별회계금융기관의 여신관리 강화에 따른 담보능력 부족 등으로 인하여 융자사업이 부진하며 자본보조 및 사업량의 증가로 인한 자금의 전용이 증가한다. 그러므로 예산대비 수납실적이 연례적으로 과도한 차이를 발생하고 있다.8) 환경개선특별회계자치단체로 이전한 자본이전사업의 경우 사업규모의 과대산정, 사업의 변경, 사업계획의 부실 등에 따라 과다 이월이 발생한다. 특히, 2001년 폐기물자원국 주요사업의 진행율이 50%미만으로 저조한 사업이 상당수이다. 환경개선특별회계예산 중 관서운영비, 여비, 비정규직 보수 등과 같은 기본사업비에 상당 부분이 운용되고 있다.9) 토지관리및지역균형개발특별회계토지관리사업의 경우 해마다 재원인 토지관리및지역균형개발특별회계의 세입부족에 다른 세출사업들이 축소되어 집행되고 공사가 중단되는 일이 있었다. 관서운영비, 여비, 비정규직 보수 등과 같은 기본사업비에 상당부분의 예산이 운용되고 있다.10) 통신사업특별회계재정경제부 통신사업특별회계의 세입항목을 살펴보면, 통신사업특별회계세입의 경우 초과수납율이 ‘99년 23.6%(손익계전 : 15.2%, 자본계정 : 106.9%), ’00년 17.5%(손익계전 : 7.8%, 자본계정 : 110%), ‘01년 20.3%(손익계정 : 9.8%, 자본계정 : 120.4%)으로 나타나고 있어 연례적으로 과소계상된 측면이 있다. 예산편성과 정책추진간의 연계가 제대로 이루어지지 못했다.정보통신부 정보있다.
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