- -지방자치단체의 구역과 계층----------------------------------------------------------------------Ⅰ. 민주주의와 지방자치의 개념먼저 지방자치 단체의 구역과 계층을 말하기전에 민주주의와 지방자치에 대한 용어를 알아보겠다.민주주의란 정치 원리나 정치 체계로서 국민의 권력이나 국민의 지배를 뜻한다. 우리는 민주주의를 정치적 평등과 자유를 기초로 하면서 궁극적으로 인간의 존엄을 보장하기 위하여 선거로 선출된 대표를 통하여 국가의 의사를 결정하는 정치 체계이다 라고 정의할 수 있다. 민주주의의 이념은 자유, 평등, 인간의 존엄이다. 이 민주주의의 이념은 인류가 민주주의를 지향하여 지속적으로 계승 발전시켜 온 역사적 산물로서 인간의 기본권과 관련된다.지방자치란 지방의 일을 스스로 다스리는 것이다. 여기서 지방의 일이란 지역의 문제, 지역의 행정, 지역의 정치를 말하는 것이며 스스로 다스린다는 것은 자기의 일을 남의 제약에 받지 않고 자기의 의사와 자기의 힘으로 처리한다는 의미이다. 따라서 지방자치란 지방자치단체의 정치와 행정을 그 단체의 주민 또는 주민의 대표자를 통하여 자주적으로 처리한다는 것을 뜻한다. 지방자치와 민주주의는 서로 관계가 있으며 지방자치가 민주주의를 부단히 육성하고 발전시키는 통치방식이라고 나는 생각한다.그러나 이것은 일반적인 개념 중의 하나이다. 지방자치에 대한 보편적인 정의를 내려보면 일정한 지역의 주민들이 지방공공단체를 구성하여, 국가의 일정한 감독 아래, 그 지역 안의 공동 문제를 자기 부담에 의하여, 스스로 또는 그 대표자를 통하여 처리하는 것을 말한다. 다시 말해서 지방자치는 무엇보다도 지방정부 차원에서의 민주주의적 통치를 말한다. 지방정부를 단순히 행정의 연장으로 생각할 것이 아니라 지방정부에서도 중앙정부에 못지 않은 정치행위가 발생하게 되므로 이러한 권력의 행사를 민주주의적으로 처리하는 것이 지방자치라고 생각된다.지방자치의 개념의 정의에는 불가결한 다섯 가지의 요소가 내포되어 있다 자치사무이다. 다섯째가 자기처리 즉, 주민참여이다.진정한 민주주의를 실현하기 위해서 지방자치를 하는 것은 당연하다. 물론, 지방자치라는 제도에는 단점이 있지만 그것보다는 장점이 크기 때문에 실현돼야 한다.Ⅱ. 지방자치단체의 구역과 계층구조1. 지방자치단체의 구역1) 구역의 개념지방자치단체의 구역이란 그 지방자치단체의 자치권이 일반적으로 미치는 지리적 범위를 말한다. 따라서 구역은 단순한 행정구역과는 달리 단체구성의 기초가 되는 것으로서, 적극적으로는 그 구역 내에 주소를 가진 자를 당연히 단체의 구성원이 되게 하고, 소극적으로는 그 자치단체의 기능을 지역적으로 한정시키는 효과를 가져온다.2) 구역과 기능과의 관계구역은 무엇보다도 행정기능을 효율적으로 발휘할 수 있는 규모로 확장될 것을 요청된다. 특정한 행정기능은 특정한 넓이의 구역을 필요로 하나 그 필요로 하는 구역의 넓이는 행정기능에 따라서 서로 다르다. 따라서 과학기술과 교통통신수단의 발달에 따라서 행정기능의 공간적 활동범위는 더욱더 확대될 것이 요청되는 데 대하여 행정구역은 탄력성을 결하고 고정화되는 경향이 있기 때문에 여기에서 늘 구역문제가 발생하는 것이다.3) 적정구역의 설정기준지방자치단체의 구역의 적정 여하는 지방자치의 성패에 중요한 영향을 미친다. 왜냐하면 구역은 주민의 행정참여 및 행정통제나 행정기능의 능률적 수행이라는 견지에서 대단히 중요한 토대가 되기 때문이다.구역설정에 일반적으로 적용되고 있는 기준이나 고려할 요소로는 지리적 조건, 면적, 인구, 재정능력, 교통통신수단의 발전단계, 사회경제권, 행정의 능률성과 주민통제의 적합성 등을 들 수 있다. 그리고 구역의 재계획에 있어서는 기존의 기존구역을 존중해야 한다. 왜냐하면 기존의 전통적인 구역은 어느 정도 사회적·문화적 생활기반으로서 정착되어 있고 또 주민의 감정이나 공동의식의 문제도 지니고 있기 때문이다.2. 지방행정구역의 계층구조1) 지방행정구역계층구조의 전개현행 지방행정 계층구조 및 행정구역은 조선 말기와 일제 초기에 확정된 이후 지금안에는 동을, 군의 관할구역 안에는 읍·면을, 그리고 직할시가 아닌 인구 50만 이상의 시에는 자치권이 없는 구를 두도록 하였다.그러나, 1994년에는 개정된 지방자치법은 시의 관할구역 안에도 읍·면과 리를 둘 수 있도록 하여 인접한 시와 군간의 통합이 가능해졌다. 또한 직할시의 명칭도 지방자치시대에 맞도록 광역시로 개칭하였으며, 주변 군지역을 합병할 경우 군 이하의 행정구역체계를 그대로 유지할 수 있도록 하여 광역시의 하위행정구역으로 군-읍·면-리를 둘 수 있게 되었다.그 결과 현행 지방행정계층구조는 자치 2계층을 기본으로 하고, 비자치행정계층이 특별시와 광역시의 경우 1계층, 인구 50만 이상 시의 경우 2계층, 통합시의 경우 도시지역의 경우 1계층, 농촌지역의 경우 2계층(행정구가 설치되어 있는 일반시는 구제도의 시행으로 인하여 도시지역의 경우 2계층, 농촌지역의 경우 3계층)으로 구성되어 있다.Ⅲ. 지방자치단체의 구역과 계층구조의 문제점1. 지방행정계층의 다층화우리 나라의 현행 지방행정 계층구조는 자치2계층, 비자치 1계층의 3계층을 기본구조로 하고 있으며, 행정구가 설치되어 있는 시의 경우는 자치2계층, 비자치 2계층의 4계층으로 되어 있는데, 이러한 행정계층의 다층화는 거래비용의 증대, 기초자치계층과 주민과의 관계소원, 중간계층의 단순 중계기관화라는 문제점을 초래하고 있다.1) 거래비용의 증대행정구역에 여러 계층을 두는 것은 지역주민의 공공서비스에 대한 접근성과 효용성을 높이고, 행정기능의 분업적 수행을 가능케 함으로써 주민의 편의와 선호의 다양성을 충족할 수 있는 등의 장점이 있다. 그러나 행정계층의 다층화는 행정계층간의 의사결정비용이나 거래비용을 증대시키는 등 행정의 비효율화를 촉진하고 복잡한 다단계를 거쳐야 하므로 주민의 의사가 행정기관에 신속히 전달되지 못하는 단점이 있다.2) 기초자치계층과 주민과의 관계소원외국에 비해 기초자치단체의 하부계층이 많고 주민생활의 최일선까지 행정기관이 관여하고 있는 것은 오히려 주민의 참여가 저하되어 지방자치의 배분의 중복현행 지방행정 계층구조의 문제점은 법령상의 사무배분을 위한 기준 및 원칙이 명확하지 않아서 기초자치단체에서 처리해야 할 사무가 광역자치단체에 배분되어 있거나, 구체적인 배분원칙이 규정되어 있다 할지라도 제대로 지켜지지 않아서 사무가 광역자치단체와 기초자치단체간에 중복적으로 배열되어 있다.광역자치단체와 기초자치단체간 기능배분을 위한 기준의 모호성과 이에 따른 지방자치법시행령상에 규정된 사무배분의 불명확성은 개별법령상에 규정된 광역자치단체와 기초자치단체간 단위사무의 배분에 있어서도 불합리성을 초래하고 있다.2) 조직과 직무상 기능 및 사무배분의 중복광역자치단체와 기초자치단체간의 조직과 수행하는 직무를 비교해 보면 사무분야 면에서도 동일한 사무를 수행하는 정도가 심한 편이다.3) 운영상의 문제점첫째, 사무분야상 광역자치단체와 기초자치단체간에 사무가 달리 규정되어 있다 할지라도 광역자치단체의 사무가 기초자치단체가 행하는 단순집행업무에 대한 지도·감독의 행사와 관련된 사무가 많다는 점도 광역자치단체와 기초자치단체간의 합리적인 기능배분을 저해한다.둘째, 기초자치단체의 광역자치단체에 대한 보고의무가 과중하다는 점이다.3. 생활권의 확대에 따른 하위계층의 중심성 상실현행 지방행정계층구조에서 지적될 수 있는 또 다른 문제점은 하위행정계층인 읍·면·동의 경우 이미 지역의 중심지로서의 역할을 상실하고 있다는 것이다. 이러한 현상은 공간적 장벽이 시간거리의 단축에 의하여 현저히 약화됨으로 인해 나타나게 되었는데, 이는 교통과 통신의 급속한 발달과 행정전산화 등 행정기술의 발달로 단위지방정부가 수행할 수 있는 행정기능의 공간적 범위가 확대되었음을 의미한다.Ⅳ. 효율적 구역설정과 계층구조를 위한 방향1. 행정구역의 개편1) 광역자치구역의 개편방향현행 도의 행정구역을 개편하는 기본방향은 크게 현재보다 구역규모를 작게 만드는 '규모축소안'과 구역규모를 늘리는 '규모확대안'의 두가지를 고려해 볼 수 있다.전자는 현재의 도 구역이 지나치게 비대하다는 문제를 해소시키는 차원에서, 경역자치단체 전체(즉 특별시와 광역시도 포함)를 개편하는 것이 보다 합리적일 것이다.2) 기초자치구역의 개편방향현행 군 구역이 안고 있는 과제를 해소하기 위한 군 구역 개편방안으로는 규모축소안, 과대·과소군 조정안 및 부분적 경계조정안의 3가지 대안이 제시될 수 있다.2. 지방행정 계층구조의 개편방안지방행정 계층구조의 개편에 있어서 무엇보다 중요한 것은 행정의 생산성과 민주성을 동시에 제고시킬 수 있는가의 여부이다. 현재와 같은 다단계 지방행정 계층구조로써는 향후 지방행정의 경영화에서 요구되는 행정처리의 신속성이나, 통솔 및 지도의 적절성, 지역개발의 효과성, 나아가 예산운영의 경제성 등을 확보하기 어렵다. 동시에 현재와 같이 자치계층과 행정계층을 이원적으로 병행시키는 것은 주민참여를 통한 행정의 감시와 통제에도 많은 어려움을 유발시킬 수 있다. 따라서, 계층구조 개편에 있어서는 계층의 수를 지금보다 축소함과 아울러 계층을 일원화하는 방향으로 나아가는 것이 바람직하다.1) 광역자치단체인 특별시·광역시 ·도를 폐지하는 방안광역자치단체인 특별시·광역시·도를 폐지하는 방안은 무엇보다도 현행 자치 2계층제가 안고 있는 문제점인 광역자치단체와 기초자치단체간의 기능중복과 기초자치단체에 대한 국가와 광역자치단체의 2중 감독의 폐단을 해소할 수 있으며 종적인 의사전달의 신속화와 인력과 경비의 절감을 통해 행정능률을 향상시킨다는 장점이 있다. 또한, 전라도, 경상도, 충청도 등 지역색의 부각에 따른 지역갈등을 타파할 수 있고, 시·도 상호간에 발생할 수 있는 대규모의 분쟁과 마찰을 감소시킬 수 있다는 장점이 있다.그러나 광역자치단체인 특별시·광역시 ·도를 폐지하는 방안은 다음과 같은 문제점을 내포하고 있다.서울특별시와 광역시의 경우, 도시구조가 인위적으로 분리되기 어려운 단일 생활권의 구조를 형성하고 있다. 따라서 서울특별시와 광역시를 폐지할 경우, 자치구의 권한과 기능이 확대·강화되어야 하고, 이렇게 될 경우 도로, 교통, 상하수도 시설의 설치관리, 도시계획의 수립 등 광역적 있다.
