{공기업의 구조조정 방향과 목 : 산업조직론담당교수 : 이경헌학 과(부) : 사회과학부 경제무역학과학 번 : 971586성 명 : 이은석제 출 일 : 1999년 12월 17일1. 서 론구조조정이란 용어는 이제 우리 귀에 익숙한 단어가 되어버린 지 오래다. 구조조정, 즉 Workout이란 기업의 생산성 제고 혹은 수익성 제고를 위해 기업의 시스템을 바꾸어 보다 나은 경제활동을 하기 위한 작업이라고 할 수 있다. 이는 비단 일반 기업뿐만 아니라 정부에서 운영하는 공기업에도 예외는 아니다. 미국 등 서구 선진국과 달리 한국과 일본 등 많은 나라들은 아직 공기업 체제를 유지하고 있다. 특히 IMF 국제구제금융의 영향을 벗어나지 못하고 있는 상황에서 기업의 구조조정은 사회적인 관심은 물론 국가의 미래를 좌우하는 중요한 해결과제라고 할 수 있다.일반 사기업 구조조정의 경우 정부가 관여하여 구조조정의 방향을 제시하고는 있지만 이는 어디까지나 기업의 주도적 의지가 우선되어야 한다. 한편 공기업의 경우 대부분의 생산재가 전력, 석유, 교통 등의 생활에 필요한 재화와 용역이라는 점을 감안할 때 구조조정의 착수가 하루빨리 이루어져야 함은 물론 그 방법에 있어서도 신중을 기해야 할 것이다.공기업을 현재 상태로 놔두어서는 안 된다는 것은 어제오늘의 일이 아니다. 공기업은 조직관리, 인력운용, 예산편성 및 집행 등에서 이미 민간경제부문 못지 않은 방만한 경영으로 엄청난 문제점을 드러내고 있는 실정이다. 국민들의 세금으로 운영되는 공기업의 이러한 부실화된 경영 행태는 결국 국민들의 아까운 돈을 낭비한 결과를 초래할 뿐만 아니라 국가경제에 치명적인 악영향을 미친다. 때문에 공기업은 어떤 형태로든지 혁신되어야 한다.2. 본 론우선 공기업의 구조조정이 이루어 져야 하는 이유를 살펴보면 다음과 같다.첫째, 무분별한 사업확장과 방만한 경영을 개선해야 한다.우리 나라 공기업은 정부에 의해 임명된 사장에 의해 전문지식 없이 정부의 경영통제나 지시에 따라 독립성과 자율성이 결여된 채 방만하게 경영되어, 과도한 예산낭비를 중단해야 한다.공기업은 접대비, 기밀비, 업무추진비 명목으로 과도한 예산을 낭비하고, 감독부처의 숨은 예산을 대리 편성·집행해왔다. 대부분 독점적 지위를 지니고 있는 공기업들이 민간기업들보다 더 많은 비용을 섭외비로 지출했다는 것은 전형적인 예산낭비의 예이다. 어느 곳에 쓰이는지 알 수 없는 이러한 섭외성 경비지출로 공기업은 국민의 세금을 낭비해왔다.우리 나라 공기업은 위와 같이 비효율적 경영으로 자원배분을 왜곡하고 궁극적으로 국민경제의 수준을 낙후시켜왔다. 물론 개중에는 어려운 여건 속에서도 경영효율을 높인 기업들도 있지만 대부분의 공기업들이 여러 가지 행정, 정치, 경제적 특혜에도 불구하고 방만한 경영과 낭비, 비효율과 무책임으로 공익성을 간과한 채, 제몫 찾기와 나눠먹기, 그리고 무사안일주의에 빠져있었던 것이 사실이다. 때문에 우리경제의 체질을 개선하고 현재의 위기를 극복하기 위한 공기업의 혁신은 필수적인 것이다.위에서 열거한 이유를 근거로 하여 공기업 구조조정의 기본원칙을 살펴보면첫째, 공기업으로서 존재해야 할 확실한 이유가 있는 공기업만 빼고 모두 민영화하거나 퇴출 시켜야 한다.공기업 혁신의 핵심은 경쟁원리를 도입한 민영화이다. 공기업 부실의 가장 큰 이유가 되고 있는 경영의 비효율성은 민영화를 통해 극복될 수 있다. 공기업 내부의 경영혁신을 통해 효율성을 키울 수도 있겠으나 민간경영이 훨씬 효율적이라고 판단된다면 민간에 넘겨야 하고 민영화에 앞서 일단 경제, 사회적 여건변화로 필요가 없다고 판단되는 기관은 과감하게 축소하거나 없애야 한다.어떤 재화나 서비스가 공공성이 있다고 해서 정부가 100% 책임지고 수행해야 한다는 생각은 구시대적인 발상일 뿐만 아니라 정부의 과욕이다. 비록 공공성이 있는 재화라도 민간부문에서 경쟁적으로 공급하는 경우 효율성은 시장논리에 따라 제고될 것이고 정부는 필요한 경우 아웃소싱(Outsourcing)과 불공정거래의 규제만 하면 될 것이다. 민영화는 경제위기를 극복할 수 있는 대안이기도 한다. 공기업의기구를 만들어야 한다.민간인 전문가의 참여폭을 넓힌 중립적인 공기업구조조정 전담기구를 설치하여 이를 통해 공기업 민영화 등 제반 공기업정책을 국민 경제적 입장에서 관리하여야 한다. 애초 기획예산위원회에서 공기업 개혁에 관한 전반적 계획과 집행을 전담했지만 현재는 계획은 기획예산위원회에서 하고 집행은 재경부와 주무부처에서 담당토록 한다고 알려져 있다. 하지만 이런 방식으로는 과거의 실패를 답습할 수밖에 없다. 공기업의 특성이 주인 없는 정부단체이기 때문에 이해관계자들의 로비에 쉽게 흔들려 공기업의 구조조정 계획이 변절되거나 무산될 가능성이 크다. 주무부처의 공무원과 공기업의 임원들은 YB와 OB의 밀착관계에 있으면서 제 식구 봐주기 식으로 개혁을 왜곡·축소할 것으로 예상된다.공기업은 국민의 세금으로 운영되는 국민의 기업인만큼 공기업 개혁은 이해당사자들을 배제한 중립적인 기구에서 담당해야 한다. 지금까지 공기업 개혁이 실패한 가장 큰 원인중의 하나가 바로 내부인에 의한 개혁을 너무 믿었기 때문이다.둘째, 공기업 구조조정과 관련한 모든 자료와 평가기준이 투명하게 공개되어야 한다.이미 퇴출 기업과 퇴출 은행의 선정과정에서 정부는 그 선정의 불공정성으로 인해 많은 저항에 직면했었다. 자체적인 구조조정이 아닌 정부에 의한 강제적인 구조조정에는 항상 불공정 시비와 로비의혹이 있기 마련이다. 특히 공기업의 민영화와 관련해서는 노동계에서 정부의 일방적인 공기업 구조조정계획의 철회를 요구하고 있고, 민영화 과정에서의 인력감축이 필수적이기 때문에 공기업 개혁은 그 모든 과정과 결과가 투명하게 공개되어야 한다. 그래야만 국민적 공감대를 형성할 수 있고 이해당사자들의 이해를 구할 수 있을 것이다.셋째, 재벌의 공기업 인수는 일정조건이 갖추어진 이후에 허용되어야 한다.공기업의 민영화와 관련하여 재벌의 공기업 인수가 타당한가에 대한 논란이 있다. 이미 국내시장에서의 독점적 지위를 구가하고 있는 재벌이 공공성 있는 공기업을 인수했을 때 발생되는 폐해들에 대한 우려가 있기 때문이다. 재벌의그리고 외국인이 공기업 매수 후 독점적 지위를 이용하여 공익성에 반하는 불공정거래를 한다면 정부는 철저하게 규제, 감독하는 역할을 수행해야 한다. 이러한 조건들이 충족된다면 외국자본에 의한 공기업 인수는 외자도입과 기술이전, 그리고 선진경영기법의 도입 측면에서 국민경제에 도움이 될 것이다.다섯째, 민영화 대상에서 제외되는 공기업에 대해서는 관계전문가들에 의해 정기적이고 공개적인 평가가 이루어져야 한다.민영화 대상에서 제외되는 공기업이 예전의 부실경영을 답습하지 않기 위해서는 사후에 엄격한 경영평가가 수행되어야 한다. 현재의 공기업에 대한 경영평가는 형식적 과정에 그쳐왔다. 앞으로 공기업에 대한 진단은 국민의 이익과 직접 관련되어 있는 만큼 관계전문가와 시민·사회단체로 구성된 민간 평가단을 구성하여 객관적, 공개적, 구체적으로 이루어져야 한다.여섯째, 예상되는 실업에 대해 정부의 고용대책이 마련되어야 한다.노동계에서 공공부문의 구조조정에 반대하고 있는 가장 큰 이유중의 하나가 바로 해고의 위험 때문이다. 이미 상당수의 실업자가 양산된 상태에서 기업과 금융권의 본격적인 구조조정 그리고 공공부문 구조조정으로 발생할 실업자는 그대로 방치할 수 없는 수준에 이르렀다. 공기업의 민영화는 국가개혁 차원에서 반드시 이루어져야 할 것들이지만 정부는 이들의 고용불안에 대한 대책마련에 적극적으로 나서야 할 것이다. 정부는 공기업 구조조정 과정에서 발생하게 될 실업자수를 최소화시킬 수 있는 다양한 노력들을 해야 할 것이다. 공기업 매각대금의 일정부분을 실업기금으로 충당하여 실직자들의 직업훈련 및 직업알선비용 등을 조달하는 방안도 고려해볼 수 있을 것이다.지금까지 전술한 구조조정의 기본원칙과 방법을 대표적 공기업의 sector인 전력산업을 실례로 삼아 공기업의 산업 분야가 독점이 아닌 경쟁으로 바뀌어야 함을 설명해 보겠다.우리 나라 전력시장은 한국전력공사가 국내에 필요한 전력생산설비의 94% 이상을 보유하고 발전·송전·배전 사업을 통합 운영해 오면서 민자발전사업자로부터 극히 일부의 목적은 독점체제인 전력산업에 경쟁을 도입하여 전력공급의 효율성을 제고하고, 장기적으로 값싸고 안정적인 전력공급을 지속적으로 보장하며, 전력사용에 있어서 소비자의 선택권을 확대하여 편익을 증진시키는 데 있다.이런 목적을 효율적으로 수행하기 위하여 단기적인 방안으로 발전부문을 수 개의 발전회사로 분할하여 경쟁을 도입하고, 분할된 발전회사의 단계적인 민영화로 효율성 증진을 통한 발전원가 절감을 도모하며, 장기적으로는 배전 부문도 수 개의 배전 회사로 나누어 전력 도·소매 부문에 본격적인 경쟁을 도입하고, 송전망을 개방하여 민간업체도 전국적인 송전망을 자유롭게 이용할 수 있도록 하여 공정한 경쟁 여건을 조성한다는 것이다.구조개편은 99년 1월부터 시작하여 준비단계·발전경쟁·도매경쟁·소매경쟁 등 4단계로 추진된다. 발전부문은 한전의 발전부문을 수 개의 자회사로 분할하되 규모의 경제를 어느 정도 살리면서도 발전사업자간의 담합을 방지하고 실질적인 경쟁이 가능하도록 5∼7개 회사로 분할할 것으로 예상된다. 현재의 발전설비 규모로 볼 때 각 발전 자회사는 8∼10개의 발전단지를 각각 소유할 것으로 보여지며, 그 구성에 있어서는 發電源, 지역배분, 발전설비의 수명, 송전설비의 운용상황 등을 종합적으로 고려하게 될 것이다. 현재 한전이 건설중인 발전소도 각 발전 자회사에 균형 있게 배분되어야 하며, 원자력 부문은 발전형태의 특성 및 안전문제 등을 감안하여 별도의 자회사로 구성해야 한다. 이들 자회사 중 1개는 99년도에 매각을 개시하고, 나머지 자회사도 한전의 대외부채 현황을 고려하여 2002년까지 단계적으로 민영화되어야 한다.전력의 거래와 송전부문의 운영은 시장관리기능과 전력계통관리기능으로 전문화하여 전력을 일반 상품과 같이 거래하고 송전기능의 효율성을 제고해야 한다.시장관리기능은 단계적으로 적절한 경쟁입찰시장(전력 POOL)제도를 도입할 예정이다. 전력 POOL은 전력을 사고 파는 거래가 이루어지는 시장과 같은 기능을 하는 곳으로, 발전경쟁 단계에서는 입찰 최저가 순으로 전 한다.
{공기업의 구조조정 방향{과 목 : 산업조직론담당교수 : 이경헌학 과(부) : 사회과학부 경제무역학과학 번 : 971586성 명 : 이은석제 출 일 : 1999년 12월 17일1. 서 론구조조정이란 용어는 이제 우리 귀에 익숙한 단어가 되어버린 지 오래다. 구조조정, 즉 Workout이란 기업의 생산성 제고 혹은 수익성 제고를 위해 기업의 시스템을 바꾸어 보다 나은 경제활동을 하기 위한 작업이라고 할 수 있다. 이는 비단 일반 기업뿐만 아니라 정부에서 운영하는 공기업에도 예외는 아니다. 미국 등 서구 선진국과 달리 한국과 일본 등 많은 나라들은 아직 공기업 체제를 유지하고 있다. 특히 IMF 국제구제금융의 영향을 벗어나지 못하고 있는 상황에서 기업의 구조조정은 사회적인 관심은 물론 국가의 미래를 좌우하는 중요한 해결과제라고 할 수 있다.일반 사기업 구조조정의 경우 정부가 관여하여 구조조정의 방향을 제시하고는 있지만 이는 어디까지나 기업의 주도적 의지가 우선되어야 한다. 한편 공기업의 경우 대부분의 생산재가 전력, 석유, 교통 등의 생활에 필요한 재화와 용역이라는 점을 감안할 때 구조조정의 착수가 하루빨리 이루어져야 함은 물론 그 방법에 있어서도 신중을 기해야 할 것이다.공기업을 현재 상태로 놔두어서는 안 된다는 것은 어제오늘의 일이 아니다. 공기업은 조직관리, 인력운용, 예산편성 및 집행 등에서 이미 민간경제부문 못지 않은 방만한 경영으로 엄청난 문제점을 드러내고 있는 실정이다. 국민들의 세금으로 운영되는 공기업의 이러한 부실화된 경영 행태는 결국 국민들의 아까운 돈을 낭비한 결과를 초래할 뿐만 아니라 국가경제에 치명적인 악영향을 미친다. 때문에 공기업은 어떤 형태로든지 혁신되어야 한다.2. 본 론우선 공기업의 구조조정이 이루어 져야 하는 이유를 살펴보면 다음과 같다.첫째, 무분별한 사업확장과 방만한 경영을 개선해야 한다.우리 나라 공기업은 정부에 의해 임명된 사장에 의해 전문지식 없이 정부의 경영통제나 지시에 따라 독립성과 자율성이 결여된 채 방만하게 경영되, 과도한 예산낭비를 중단해야 한다.공기업은 접대비, 기밀비, 업무추진비 명목으로 과도한 예산을 낭비하고, 감독부처의 숨은 예산을 대리 편성·집행해왔다. 대부분 독점적 지위를 지니고 있는 공기업들이 민간기업들보다 더 많은 비용을 섭외비로 지출했다는 것은 전형적인 예산낭비의 예이다. 어느 곳에 쓰이는지 알 수 없는 이러한 섭외성 경비지출로 공기업은 국민의 세금을 낭비해왔다.우리 나라 공기업은 위와 같이 비효율적 경영으로 자원배분을 왜곡하고 궁극적으로 국민경제의 수준을 낙후시켜왔다. 물론 개중에는 어려운 여건 속에서도 경영효율을 높인 기업들도 있지만 대부분의 공기업들이 여러 가지 행정, 정치, 경제적 특혜에도 불구하고 방만한 경영과 낭비, 비효율과 무책임으로 공익성을 간과한 채, 제몫 찾기와 나눠먹기, 그리고 무사안일주의에 빠져있었던 것이 사실이다. 때문에 우리경제의 체질을 개선하고 현재의 위기를 극복하기 위한 공기업의 혁신은 필수적인 것이다.위에서 열거한 이유를 근거로 하여 공기업 구조조정의 기본원칙을 살펴보면첫째, 공기업으로서 존재해야 할 확실한 이유가 있는 공기업만 빼고 모두 민영화하거나 퇴출 시켜야 한다.공기업 혁신의 핵심은 경쟁원리를 도입한 민영화이다. 공기업 부실의 가장 큰 이유가 되고 있는 경영의 비효율성은 민영화를 통해 극복될 수 있다. 공기업 내부의 경영혁신을 통해 효율성을 키울 수도 있겠으나 민간경영이 훨씬 효율적이라고 판단된다면 민간에 넘겨야 하고 민영화에 앞서 일단 경제, 사회적 여건변화로 필요가 없다고 판단되는 기관은 과감하게 축소하거나 없애야 한다.어떤 재화나 서비스가 공공성이 있다고 해서 정부가 100% 책임지고 수행해야 한다는 생각은 구시대적인 발상일 뿐만 아니라 정부의 과욕이다. 비록 공공성이 있는 재화라도 민간부문에서 경쟁적으로 공급하는 경우 효율성은 시장논리에 따라 제고될 것이고 정부는 필요한 경우 아웃소싱(Outsourcing)과 불공정거래의 규제만 하면 될 것이다. 민영화는 경제위기를 극복할 수 있는 대안이기도 한다. 공기업의구를 만들어야 한다.민간인 전문가의 참여폭을 넓힌 중립적인 공기업구조조정 전담기구를 설치하여 이를 통해 공기업 민영화 등 제반 공기업정책을 국민 경제적 입장에서 관리하여야 한다. 애초 기획예산위원회에서 공기업 개혁에 관한 전반적 계획과 집행을 전담했지만 현재는 계획은 기획예산위원회에서 하고 집행은 재경부와 주무부처에서 담당토록 한다고 알려져 있다. 하지만 이런 방식으로는 과거의 실패를 답습할 수밖에 없다. 공기업의 특성이 주인 없는 정부단체이기 때문에 이해관계자들의 로비에 쉽게 흔들려 공기업의 구조조정 계획이 변절되거나 무산될 가능성이 크다. 주무부처의 공무원과 공기업의 임원들은 YB와 OB의 밀착관계에 있으면서 제 식구 봐주기 식으로 개혁을 왜곡·축소할 것으로 예상된다.공기업은 국민의 세금으로 운영되는 국민의 기업인만큼 공기업 개혁은 이해당사자들을 배제한 중립적인 기구에서 담당해야 한다. 지금까지 공기업 개혁이 실패한 가장 큰 원인중의 하나가 바로 내부인에 의한 개혁을 너무 믿었기 때문이다.둘째, 공기업 구조조정과 관련한 모든 자료와 평가기준이 투명하게 공개되어야 한다.이미 퇴출 기업과 퇴출 은행의 선정과정에서 정부는 그 선정의 불공정성으로 인해 많은 저항에 직면했었다. 자체적인 구조조정이 아닌 정부에 의한 강제적인 구조조정에는 항상 불공정 시비와 로비의혹이 있기 마련이다. 특히 공기업의 민영화와 관련해서는 노동계에서 정부의 일방적인 공기업 구조조정계획의 철회를 요구하고 있고, 민영화 과정에서의 인력감축이 필수적이기 때문에 공기업 개혁은 그 모든 과정과 결과가 투명하게 공개되어야 한다. 그래야만 국민적 공감대를 형성할 수 있고 이해당사자들의 이해를 구할 수 있을 것이다.셋째, 재벌의 공기업 인수는 일정조건이 갖추어진 이후에 허용되어야 한다.공기업의 민영화와 관련하여 재벌의 공기업 인수가 타당한가에 대한 논란이 있다. 이미 국내시장에서의 독점적 지위를 구가하고 있는 재벌이 공공성 있는 공기업을 인수했을 때 발생되는 폐해들에 대한 우려가 있기 때문이다. 재벌의 고 외국인이 공기업 매수 후 독점적 지위를 이용하여 공익성에 반하는 불공정거래를 한다면 정부는 철저하게 규제, 감독하는 역할을 수행해야 한다. 이러한 조건들이 충족된다면 외국자본에 의한 공기업 인수는 외자도입과 기술이전, 그리고 선진경영기법의 도입 측면에서 국민경제에 도움이 될 것이다.다섯째, 민영화 대상에서 제외되는 공기업에 대해서는 관계전문가들에 의해 정기적이고 공개적인 평가가 이루어져야 한다.민영화 대상에서 제외되는 공기업이 예전의 부실경영을 답습하지 않기 위해서는 사후에 엄격한 경영평가가 수행되어야 한다. 현재의 공기업에 대한 경영평가는 형식적 과정에 그쳐왔다. 앞으로 공기업에 대한 진단은 국민의 이익과 직접 관련되어 있는 만큼 관계전문가와 시민·사회단체로 구성된 민간 평가단을 구성하여 객관적, 공개적, 구체적으로 이루어져야 한다.여섯째, 예상되는 실업에 대해 정부의 고용대책이 마련되어야 한다.노동계에서 공공부문의 구조조정에 반대하고 있는 가장 큰 이유중의 하나가 바로 해고의 위험 때문이다. 이미 상당수의 실업자가 양산된 상태에서 기업과 금융권의 본격적인 구조조정 그리고 공공부문 구조조정으로 발생할 실업자는 그대로 방치할 수 없는 수준에 이르렀다. 공기업의 민영화는 국가개혁 차원에서 반드시 이루어져야 할 것들이지만 정부는 이들의 고용불안에 대한 대책마련에 적극적으로 나서야 할 것이다. 정부는 공기업 구조조정 과정에서 발생하게 될 실업자수를 최소화시킬 수 있는 다양한 노력들을 해야 할 것이다. 공기업 매각대금의 일정부분을 실업기금으로 충당하여 실직자들의 직업훈련 및 직업알선비용 등을 조달하는 방안도 고려해볼 수 있을 것이다.지금까지 전술한 구조조정의 기본원칙과 방법을 대표적 공기업의 sector인 전력산업을 실례로 삼아 공기업의 산업 분야가 독점이 아닌 경쟁으로 바뀌어야 함을 설명해 보겠다.우리 나라 전력시장은 한국전력공사가 국내에 필요한 전력생산설비의 94% 이상을 보유하고 발전·송전·배전 사업을 통합 운영해 오면서 민자발전사업자로부터 극히 일부의 전력은 독점체제인 전력산업에 경쟁을 도입하여 전력공급의 효율성을 제고하고, 장기적으로 값싸고 안정적인 전력공급을 지속적으로 보장하며, 전력사용에 있어서 소비자의 선택권을 확대하여 편익을 증진시키는 데 있다.이런 목적을 효율적으로 수행하기 위하여 단기적인 방안으로 발전부문을 수 개의 발전회사로 분할하여 경쟁을 도입하고, 분할된 발전회사의 단계적인 민영화로 효율성 증진을 통한 발전원가 절감을 도모하며, 장기적으로는 배전 부문도 수 개의 배전 회사로 나누어 전력 도·소매 부문에 본격적인 경쟁을 도입하고, 송전망을 개방하여 민간업체도 전국적인 송전망을 자유롭게 이용할 수 있도록 하여 공정한 경쟁 여건을 조성한다는 것이다.구조개편은 99년 1월부터 시작하여 준비단계·발전경쟁·도매경쟁·소매경쟁 등 4단계로 추진된다. 발전부문은 한전의 발전부문을 수 개의 자회사로 분할하되 규모의 경제를 어느 정도 살리면서도 발전사업자간의 담합을 방지하고 실질적인 경쟁이 가능하도록 5∼7개 회사로 분할할 것으로 예상된다. 현재의 발전설비 규모로 볼 때 각 발전 자회사는 8∼10개의 발전단지를 각각 소유할 것으로 보여지며, 그 구성에 있어서는 發電源, 지역배분, 발전설비의 수명, 송전설비의 운용상황 등을 종합적으로 고려하게 될 것이다. 현재 한전이 건설중인 발전소도 각 발전 자회사에 균형 있게 배분되어야 하며, 원자력 부문은 발전형태의 특성 및 안전문제 등을 감안하여 별도의 자회사로 구성해야 한다. 이들 자회사 중 1개는 99년도에 매각을 개시하고, 나머지 자회사도 한전의 대외부채 현황을 고려하여 2002년까지 단계적으로 민영화되어야 한다.전력의 거래와 송전부문의 운영은 시장관리기능과 전력계통관리기능으로 전문화하여 전력을 일반 상품과 같이 거래하고 송전기능의 효율성을 제고해야 한다.시장관리기능은 단계적으로 적절한 경쟁입찰시장(전력 POOL)제도를 도입할 예정이다. 전력 POOL은 전력을 사고 파는 거래가 이루어지는 시장과 같은 기능을 하는 곳으로, 발전경쟁 단계에서는 입찰 최저가 순으로 전력공급
