제1장 서 론제1절 연구목 적현대적 의미의 옴부즈만(Ombudsman)제도는 1809년 스웨덴 헌법 제96조에 의해 국민의 대표기관인 의회가 행정부와 사법부의 직무수행에 있어서 법령준수 여부를 감독하기 위하여 '의회의 대리인'으로 1명의 옴부즈만을 임명하게 된 것을 최초로 보고 있다.이후 1919년에 핀란드가, 1955년에 덴마크가 각각 헌법상의 옴부즈만에 관한 기본규정에 근거하여 옴부즈만법을 제정하게 되었고, 이와 같은 옴부즈만제도는 제2차 세계대전 이후부터 약 40년 동안 선진국가 뿐만 아니라 아프리카, 중남미 등을 포함 전세계로 급속히 확산되어 1998년 12월말 현재 약 105개 국가에서 옴부즈만제도를 도입하여 운영하고 있으며 앞으로도 계속 확산될 전망이다.) 1998. 12월말 세계적으로 약 105개국가와 주정부에서 옴부즈만제도가 운영되고 있으며, 옴부즈만 상호간의 경험을 나누고 활동에 필요한 정보교환 등을 위하여 비정치적이고 비영리적 성격의 국제옴부즈만협회(International Ombudsman Institute)를 1978년도에 설립(본부: 캐나다 알바타대학에 소재)하였으며, 대륙별로 하부지역조직이 결성되어 교류하고 있으며, 국가가 아닌 기관단위로 구성된다.이와 같이 짧은 기간에 옴부즈만제도가 확산된 배경으로는 먼저, 대부분의 국가에서 행정기능이 입법부와 사법부에 비하여 상대적으로 확대 강화되어 소위 「견제와 균형」의 논리가 무너지는 「행정국가화 현상」을 공통적으로 경험하게 된 것을 지적할 수 있다.동시에 입법구가의 출현과 함께 국가권력에 의하여 국민의 자유권리를 보장하려는 이념에서 등장한 「법치주의 원리」는 법률의 목적이나 내용을 문제감시 보다는 오히려 한계와 기준이 없는 공권력 행사의 근거로 작용하여, 단지 법률이 국민에 대한 합법적인 지배를 할 수 있는 도구로 전락된 「형식적인 법치주의」에 대한 제도적 장치의 필요성이 제기되었기 때문이라고 볼 수 있다.또한 대부분의 국가에서 매우 폐쇄적인 관료제의 병리현상이 규제만능주의와 무사안일, 재량권에서의 경우 옴부즈만은 국가의 대리인에서 의회의 대리인의 성격을 거쳐 국민의 대리인으로 변천되었다고 볼 수 있다.) 송창석, 행정옴부즈만제도의 발전방향-국민고충처리위원회를 중심으로-, p. 83.둘째, 정부관료에 대한 민원을 신청에 의하여 또는 직권으로 조사·처리하는 기관이다. 옴부즈만은 국민으로부터 민원을 접수받아 처리하는 기능을 수행한다.셋째, 옴부즈만은 헌법 또는 법률에 근거하고 있다. 옴부즈만의 개념에 대하여 무분별하게 사용하는 경향이 있으나 옴부즈만은 그 취지만을 강조하여 임의로 막연히 사용되는 제도라기 보다 헌법 또는 법률에 근거를 두고 있는 공적 제도로 보아야 한다.) 최창행, 옴부즈만의 한국적 모형개발에 관한 연구, 1997, p. 15.넷째, 옴부즈만은 국회에 책임을 진다. 여기서 옴부즈만이 의회에 책임을 진다는 것은 옴부즈만이 의회 소속인 경우 옴부즈만의 임명과 해임이 의회에 의대서 이루어진다는 의미이다.다섯째, 옴부즈만의 신분은 공무원이다. 대부분의 국가에서 옴부즈만의 신분은 국회소속의 공무원이다.여섯째, 법적 구속력을 갖지 않은 권고권을 행사하는 기관이다. 권고는 법적 구속력이 없는 수단으로 중재나 설득의 성격이 강하다.제2절 옴부즈만제도의 기능일반적으로 옴부즈만제도의 기능으로서 행정통제, 행정개선, 행정구제, 민원처리, 인간성 옹호 등을 들 수 있다.1. 행정 통제행정통제는 다의적으로 사용되는 말이지만, 옴부즈만이 행정통제의 기능을 하는 경우에는 그것을 스스로 통제하는 것이 아니라, 행정에 대한 대항 역할을 하는 것을 말한다. 구체적으로 옴부즈만제도에 기대되는 기능은 첫째, 종래의 제도에 의한 행정구제기능을 보완하고 종래의 제도에서 충분히 대처하기 어려운 국민의 권리나 이익의 보호에 만전을 기하며, 둘째, 행정에 대한 민원처리직권에 의한 조사 등을 통하여 행정제도와 그 운영을 개선하며, 행정의 방향을 제시하는 데 이바지한다. 여기서 첫째의 기능은 행정구제의 문제로서 둘째의 기능은 행정감찰의 문제로서 별개로 취급할 수 있지만 양자를 유기적으로 설치된 유형이다.) 김호진, 전게논문, 1979, p. 157.행정부형은 의회옴부즈만과 유사하지만, 탄자니아, 피지의 옴부즈만은 행정수반에 의해 임명되므로 독립성이나 권한은 크게 약화되어 있고, 연차보고서는 행정수반을 거쳐 의회에 송부된다. 따라서 행정부형 옴부즈만제도가 국회에 의한 행정통제라기보다는 국민의 고충을 듣고 당해 행정기관을 조사하여 시정권고로 및 알선· 설득하는 행정구제에 중점을 두고 있어, 국민의 고충을 검토·분석하는 원인규명과정을 통하여 행정운영개선에 능동적으로 기여하는 행정절차의 일환으로 이해할 수 있다.) 김철용, "옴부즈만과 그 도입 가능성" 「자치연구」제3권 제2호. (서울:한국지방자치연구소, 1993), p. 12.3) 절충형 옴부즈만제도프랑스를 비롯하여 기니아 등에서 채택되고 있으며, 보고서를 의회와 대통령에게 제출하는 것이 특징이다. 옴부즈만의 독립성과 권한·지휘는 의회형 옴부즈만 보다는 약하지만 행정부형 옴부즈만 보다 강한 유형이다.4) 감사원형 옴부즈만제도이스라엘에서 채택되고 있는 독특한 유형으로 감사관으로 하여금 국가기관에 대한 회계감사 이회에 업무집행의 능률성·합리성·도덕성까지 감사할 권한을 부여하여 감사기능과 민원조사기능(불만처리)을 통합수행하는 제도이다. 이 제도의 취지는 효율적인 감사수행을 위한 기초자료를 민원인이 제출한 민원신청서에서 얻는다는 것이며, 우리의 경우에도 감사원이 민원국(제6국, 188제도)을 신설하여 이와 비슷한 기능을 수행하고 있다. 이상과 같은 유형의 옴부즈만제도를 국민고충처리위원회의 권능과 비교하면 과 같다.스웨덴(의회형)영 국(의회형)오스트리아(의회형)프랑스(절충형)미국(행정부형20, 의회형4)한 국(행정부형)임명권자의회선출수상추천국왕임명교섭단체별1인씩 지명대통령의회, 주지사대통령관할대상국가행정기관,자치단체,법원,군대중앙행정기관,기타공공기관연방행정기관9개주 중 7개주는 관할, 2개주는 독자 옴부즈만설치중앙기관,지방자치단치단체 및 공공기관주정부의 모든 행정기관국가,지방자치단체,행정권한위임·위탁소추권은 없으며 법원은 관할 밖이다.컨트롤러 겸 커미셔너는 자기 직원을 임명하고 업무지시를 할 권한이 있다. 이 합동기관에는 500명의 직원이 있고, 그 중 5분의 1은 커미셔너 사무실에 근무하고 있다. 컨트롤러 겸 커미셔너는 필요하다고 판단하는 범위 내에서 자기 직원이 아닌 사람의 지원을 받을 수 있다.민원이 제기될 수 있는 기관의 범위는 세계에서 가장 넓은 범위에 속한다. 민원대상기관에는 모든 관공서, 국가기관 또는 사업체, 모든 지방자치단체, 정부투자기관, 모든 국방시설, 법원 및 의회의 행정사항 등이 포함된다. 사법적 또는 준사법적 판단, 법원에 계류중인 사안, 또는 법원에 의하여 결정된 사항은 민원대상이 될 수 없다.커미셔너가 민원에 대한 조사진행 중에 소송이 제기되는 경우에는 당해 조사는 종료된다. 컨트롤러와 커미셔너의 기능이 1인에게 부여되어 있는 이 제도는 아주 독특한 것이며, 컨트롤러와 커미셔너간의 상호 정보교환은 그들의 기능항의 차이에도 불고하고 행정의 적법한 관리를 평등하게 향상시키고자 하는 양 기관에게 큰 장점이 되고 있으며, 이것은 '국민의 주인' 이 아닌 '국민의 하인'으로서 행위하지 않으면 안될 의무인 것이다.정부로부터의 독립성은 컨트롤러 겸 커미셔너를 전통적인 3권기관(입법·사법·행정)에 더하여 제4의 기관으로 만들었다는 일부 견해가 있다. 어느 쪽이든 커미셔너의 기관은 정부 네트워크의 필수적인 부분이 되었으며, 민주적 절차에 있어서 아주 가치 있는 지위를 점하고 있다는 점이다.) 국민고충처리위원회, 「Presentation」제2회 아시아옴부즈만대회 회의자료, 1997b, pp. 161-183.제3장 한국의 유사옴부 즈만제도 현황제1절 한국의 유사옴부즈만제도현행 행정구제제도에 있어서, 우리나라에서는 옴부즈만이라는 용어는 사용하지 않지만, 옴부즈만과 유사한 제도로서 고전적 옴부즈만이 존재하지 않는 것은 사실이다. 그러나 행정형 및 특별형과 유사한 제도로 몇 가지 발견될 수 있다. 옴부즈만제도와 유사한 제도로서는 감사원, 정부합동민원실당사자에게 송달하여야 하며, 위원회의 권고 또는 의견을 받은 관계행정기관의 장은 정당한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이를 존중하여야 하며, 당해 권고 또는 의견을 받은 날부터 30일 이내에 그 처리결과를 위원회에 통보하여야 한다. 신청인이나 관계행정기관이 위원회의 의결에 대하여 이의가 있는 경우에는 처리결과통지서를 받은 날부터 20일 이내에 사유서를 명시한 서면으로 위원회에 이의를 제기할 수 있다.한편, 각 분야별 고충민원처리현황을 보면, 1998. 1. 1부터 1998. 12. 31 까지 위원회가 처리종결한 민원은 16,214건으로 월 평균 1,351건을 처리하고 있는 것으로 나타나고 있다. 분야별로는 형사·법무분야가 3.575건(22.1%), 건축·도시 분야가 3,561건(21.7%), 재정·세무분야가 2,249(13.9%) 순으로 나타나고 있다.분 야건 수구성비(%)처리율(%)분 야건 수구성비(%)처리율(%)노동·임금7334.599.6형사·법무3,57522.199.4복지·환경1,85011.4102.2국방·보훈7884.996.8건축·도시3,51621.790.8교육·문화9315.7101.9재정·세무2,24913.996.7농림·해양7744.895.4통상·산업6043.795.4기 타5063.1100.0정보·교통6884.293.5합 계16,214100.0 분야 별 민원처리현황자료 : 1998년도 국민고충처리위원회 운영상황보고서, 1999.9위의 에서 보면, 분야별 처리율에 있어서는 복지·환경분야가 102.2%로 가장 높게 나타나는데 전체처리율이 100.1%로 전분야가 90%를 상회하는 높은 처리율을 보이고 있다. 이러한 높은 처리율은 그 동안 처리종결된 민원에 대한 경험과 선례가 축적되고 '98. 2 .28 「국민고충처리위원회규정」이 새로이 제정되어 위원회 민원조사처리 인력의 보강, 조직정비 및 소위원회제도도입 등 운영체계 개선으로 위원회의 모든 역량을 민원 조사·처리에 집중하였기 때문으로 보인다.동위원회의 민원처리결과유형은 다음과 같다.) 최창행, 전게논문, 있다.
Ⅰ. 서론2000년 10월부터 시행에 들어간 국민기초생활보장법은 우리 나라 공적부조제도의 근간을 바꾸는 획기적인 법으로 평가되고 있다. 기존의 생활보호법은 국가에 의한 공적부조를 시혜적 차원으로 규정하였음에 비해 국민기초생활보장법은 최소생활의 보장을 국가의 법적 의무이자 국민의 권리로 규정하고 있다. 국가가 제공하여야 하는 급여액을 최저생계비 이상이 되도록 명문화함에 따라 현대 복지국가의 가장 핵심적 요소인 기초보장제도의 터전을 제공한다. 국민기초생활보장법의 시행은 관련 분야의 다양한 정책수요를 유발하고 있어 이에 대한 적절한 대처가 요망된다. 여기서는 국민기초생활보장법과 관련하여, 우리 나라의 공적부조에 대한 고찰과 외국의 제도의 비교를 통해 향후 정책과제에 대하여 생각해보겠다.Ⅱ. 公的扶助의 意義1. 公的扶助의 槪念공적부조는 한마디로 도움을 필요로 하는 사람들에게 국가가 책임을 지고 도와주는 제도로서, 국가에 따라서 이를 상이하게 지칭하고 있다. 미국에서는 公的扶助(public assistance), 영국에서는 國民扶助(national assistance), 無寄與 給付(non-contributory benefit), 독일이나 프랑스에서는 社會扶助(sozial hilfe, aide sociale) 등으로 불려지고 있다.공적부조가 어떠한 명칭으로 불리고 있든 간에 그것이 의미하는 바는 Leyendecker가 정의한 대로, 도움을 필요로 하는 사람들을 위해서 그들의 가정에 또는 주거지에 부여하는 재정적 원조를 말하며, 이것은 또한 생활유지에 필요한 자원을 缺한 사람들의 욕구충족을 위한 사회적 책임을 인정하는 것이다 (1955 : 2). 또한 Shorttland에 의하면, 공적부조란 생활이 궁핍한 벗어나게 해주는 국가의 사회보장 이라는 것이다. 그는 공적부조사업의 주요 목표는 생활능력이 없거나 일반적인 국민생활 수준에 미달하는 저소득 국민을 경제·사회적으로 국가가 보호하는 데 있다 라고 했다(Shorttland, 1963 : 93~94).이와 같이 공적부조는 사으로 의료문제를 해결할 수 없는 경우 국가재정으로 의료혜택을 주는 공적부조제도이다. 생활유지능력이 없거나 생활이 어려운 자를 대상으로 그들이 자력으로 의료문제를 해결할 수 없는 경우, 또는 국가사회에 대한 공헌을 하였거나 희생한 유공자와 그 가족 및 유공자에 대하여 응분의 예우를 하기 위하여 중요무형문화재 보호, 북한이탈주민의 보호를 위해 국가재정으로 의료혜택을 제공함으로써 국민보건향상과 사회복지증진에 기여하는 공적부조제도이다. 이는 의료보험과 더불어 국민의 건강한 생활을 보장하기 위한 중요한 수단이 되는 사회보장제도이다.◇의료보호대상자- 국민기초생활보장법에 의한 생계급여 대상자- 재해구호법에 의한 이재자- 의사상자예우에 관한 법률에 의한 의상자 및 의사자의 유족- 독립유공자와 국가유공자, 그 가족 및 유족- 중요무형문화재 보유자 및 가족- 북한이탈주민- 광주민주화운동 관련자 등3)국가보훈사업1961년 군사원호보법을 제정하여 6·25 전후의 상이군경 미추 전몰 군경 유족들의 생활을 지원한다.- 이후 원호대상자는 그 호칭이 국가유공자로 바뀌고 보훈제도로 전환되었다. 국가보훈사업의 주요내 용은 보상금, 자녀교육보호, 양로, 양육보호, 취업, 의료보호, 대부 등이 있으며, 보상금은 균일하게 지급하는 기본연금과 공헌과 희생의 정도 및 부양여건을 고려하여 차등 지급하는 부가급여가 있다.- 자녀교육보호는 중·고등학교에 재학 중인 국가유공자 자녀에게 공납금을 면제하여 주고 학자금을 지원하며 일정한 성적 이상의 대학생에게는 국가보조금을 지급한다.- 부양보호는 국가유공자 또는 그 유족으로서 65세(여성은 60세) 이상으로 부양의무자가 없는 경우 양로시설에서 보호하고 있으며 미성년자의 경우에도 동일하다.- 또한 국가유공자와 유족의 자립과 생활안정을 도모하기 위하여 생업자금이나 주택자금을 장기저리 로 대부하여 준다.4)재해구호사업1962년 재해구호법에 의하여 재해, 수해, 기타 재해로 인하여 동일 지역 내에서 다수의 이재자가 발생했을 때 응급적인 구호를 한다. 구호의 내용은 사망실자 및 이들과 50세 이상의 부녀자만으로 구성된 가족을 뜻한다. 자활보호자는 대체로 노동능력을 갖고 있거나 낮은 소득으로 인하여 그 국가의 생활지원이 필요하다고 인정되어 생계보호를 제외한 생활보호급여를 받는 저소득층을 의미한다.결국 이러한 세 유형은 주거의 유무와 노동능력의 유무라는 두 기준에 의해 구분되는데 시설보호자는 주거와 노동능력이 없는 자이며 자활보호자는 주거와 노동능력 모두를 갖추고 있으나 가난한 자들이라고 말할 수 있다. 생활보호대상자의 책정기준은 저소득층의 신청을 받아 매년 4월 1일에 선정하고 이를 9월에 확인하며 책정기준으로는 경제성장률, 일반물가수준상승률, 가계비지출상승률, 관계연구기관의 연구조사결과 등을 고려하여 결정한다.【그림1】{{※ 자료:보건복지 주요행정 통계(1999년 12월말 현재)현재 생활보호대상자는 거택보호자·시설보호자 및 자활보호자 등 3가지 유형으로 구분되어 있다. 시설보호자란 주거가 없거나 있어도 그 곳에서는 보호의 목적을 달성할 수 없어 보호시설에 입소하여 생활보호급여를 받는 노인·아동·임산부·장애인·노동능력상실자 및 이들과 50세 이상의 부녀자만으로 구성된 가족을 뜻한다. 자활보호자는 대체로 노동능력을 갖고 있거나 낮은 소득으로 인하여 그 국가의 생활지원이 필요하다고 인정되어 생계보호를 제외한 생활보호급여를 받는 저소득층을 의미한다.결국 이러한 세 유형은 주거의 유무와 노동능력의 유무라는 두 기준에 의해 구분되는데 시설보호자는 주거와 노동능력이 없는 자이며 자활보호자는 주거와 노동능력 모두를 갖추고 있으나 가난한 자들이라고 말할 수 있다. 생활보호대상자의 책정기준은 저소득층의 신청을 받아 매년 4월 1일에 선정하고 이를 9월에 확인하며 책정기준으로는 경제성장률, 일반물가수준상승률, 가계비지출상승률, 관계연구기관의 연구조사결과 등을 고려하여 결정한다. 연도별 생활보호대상자선정기준을 살펴보면 다음과 같다. 생활보호대상자는 장기적으로 보아 1985년이래 계속 감소하여 전인구대비 5.6%(1985년 기준)에 서 1997년 ,5906,050460.의료급여41,63647,3075,671§ 시설보호자(단위:원){구 분99년2000년증(△)감합 계136,555146,69710,142.생계급여소 계주 식 비부 식 비연 료 비피 복 비월동대책비특별위로비89,32929,12646,0542,6008,976-2,57393,34030,00047,4352,6789,2441,3532,6504,0118741,381782681,33377.교육급여5,5906,050460.의료급여41,63647,3075,671(2) 의료보호의료보호는 생활보호대상자와 의료부조대상자가 자력으로 의료문제를 해결할 수 없는 경우 국가재정으로 이들의 의료기회를 보장해 주는 것으로 1977년부터 실시하고 있으며 대상자수는 1999년 현재 2,128,151명에 이르고 있다.(가) 의료보호대상자의 구분(의료보호법 제4조, 동법 시행령 제11조 및 동법 시행규칙 제3조)◇ 일반원칙의료보호대상자는 세대를 단위로 구분하되 1종 보호대상자 및 2종 보호대상자로 구분한다. 다만, 국민기초생활보장법 제5조제2항의 규정에 의한 수급권자(의료급여 특례 수급권자만 해당한다) 및 동법 시행령 제38조의 규정에 의한 보장시설에서 급여를 받고 있는 수급자의 경우에는 개인을 단위로 보호할 수 있다.◇ 1종 보호대상자1 국민기초생활보장법에 의한 수급자- 국민기초생활보장법시행령 제7조의 규정에 의한 근로능력이 있는 수급자에 해당되지 않는 자- 근로능력이 있는 수급자중 국민기초생활보장법시행령 제8조제1호가목에 해당하는 자- 국민기초생활보장법시행령 제38조의 규정에 의한 보장시설에서 급여를 받고 있는 자2 재해구호법에 의한 이재민3 의사상자 예우에 관한 법률에 의한 의상자 및 의사자의 유족4 독립유공자예우에관한법률 및 국가유공자등예우및지원에관한법률의 적용을 받고 있는 자와 그 가 족으로서 국가보훈처장이 의료보호가 필요하다고 요청한 자중 보건복지부장관이 의료보호가 필요하 다고 인정한 자5 문화재보호법에 의하여 지정된 중요무형문화재의 보유자 및 그 가족으로서 문화재청장나 잘 드러나고 있다.그렇기 때문에 빈민에 대한 복지급여는 법적으로 즉 형식논리적으로는 하나의 권리로 주어지는 것 같지만 실제로는 국가자비적 또는 은전적으로 주어지며 이에 대한 정부의 관심은 항상 부차적일 수밖에 없다.다음으로 실제적인 최대의 문제점이자 현안은 급여수준의 비현실성이다. 생활비뿐만 아니라 의료비, 교육비 게다가 직업훈련비와 생업자금까지 주고 있기 때문이다. 우선 대상자선정과정이 객관화·과학화되어 있지 않아 비전문가에 의해 관례적 또는 정의적으로 정해지는 경우가 많으며{) 김영모, 전게서, 제8장, 1990; 제55회임시국회 보사부 주요현안자료, 1991.7; 사회복지신문,1991.6.17, 박광덕, 현대사회복지정책론, 전영사, 1998 571면 재인용무조건 1인당 소득과 가구당 재산으로 결정되게 되어 있어 개별가족의 특수성이 사장되고 있고 일단 선정되고 나면 무차별적으로 동일한 급여가 나가게 되어 있어 역시 개별가족의 특수성이 사장되고 있고 일단 선정되고 나면 무차별적으로 동일한 급여가 나가게 되어 있어 역시 개별가족의 특수한 요구가 젼혀 고려되지 않고 있으며 여전히 비능률적인 현물급여가 혼재되어 있고 의료보호의 경우가 전혀 이치에 닫지 않게 본인부담이 있어 경우에 따라서는 의료보험보다 불리한 사례가 나타나고 있다.Ⅴ. 국민기초생활보장법{현행 생활보호법을 대처하여 국민기초생활보장법으로 변경하고, 18세 미만이거나 65세 이상의 저소득층을 대상으로 하는 인구학적 기준을 철폐, 대상을 모든 연령대의 저소득층으로 확대했으며, 현행 선정기준인 '월소득 23만원 이하, 재산 2,900만원이하'라는 소득 및 재산기준을 소득인정액으로 단일화하여 누구든지 일정소득 이하에 처해지면 근로능력의 유무와 상관없이 생계비를 지급한다.1. 국민기초생활보장법의 주요내용▶ 급여를 받는 사람들의 권리를 인정하여 '피보호자'대신 '수급자'라는 용어를 사용(제2조)▶ 현행 생활보호제도의 근로능력 유무에 따른 대상자 구분(자활보호대상자 및 거택보호자)을 폐지 (생활보호법 제6조)▶.
![[행정학] 옴부즈만제도의 한국적수용에 관한 연구](https://image4.happycampus.com/Production/thumbnail/2001/11/30/data1060091-0001.jpg)
