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[행정조직론] 관료제 병리현상 극복방안

Ⅰ. 序論{▷ 官僚制의 槪念과 意義1. 槪念官僚制는(bureaucracy) 극히 多義的인 不確定개념이다. 일반적으로 官僚制란 계층제적 구조를 가진 대규모의 복잡한 합리적·능률적 관리조직을 의미한다.M. Weber가 官僚制 모형을 제시한 이후 官僚制를 구조적 측면에서 파악하여 많은 분량의 업무를 법령에 따라 非情誼的으로 처리하기 위하여 구성된 대규모의 분업체계로 정의하는 관점이 가장 보편적으로 사용되고 있다. 즉 官僚制는 계층제의 형태를 띤 대규모조직으로서 의사결정의 수직적 중심이 명확한 조직이며, 모든 대규모 사회집단에서 공통적인 관리업무를 담당하는 조직이라는 특징을 가지고 있다.한편 F.W. Riggs는 官僚制를 구조적 측면 외에 機能的 측면에서 보아 합리적 측면과 병리적 측면, 그리고 권력적 측면을 함께 지니고 있는 것을 파악한다. 合理的 측면에서 官僚制는 조직의 목표달성을 극대화하는 능률적·합리적 기능을 가진 조직으로서 전문화·계층제·분업화·비개인성·표준화된 규칙 등의 내용을 포함하고 있으며, 病理的 측면에서 官僚制는 비능률적 조직으로서 형식주의·무사안일·비밀주의 등의 병폐를 가지고 있다. 또한 權力的 측면에서 官僚制란 관료집단이 정치권력의 주요한 장악자로서의 지위에 있으며 광범한 권력을 행사하는 관료에 의한 지배를 의미한다. Clair도 이러한 관점에서 官僚制는 의회를 거치지 않고 법률의 효력을 가진 규칙이나 법규에 의하여 통치하며 시민의 자유가 상실될 위험성이 있는 行政統治(administocracy)라고 하였다.ㅇ 官僚制의 개념 : 극히 다의적이고 불확정개념(C. E. Merriam){) Fritz Morstein Marx, The Administrative State(University of Chicago Press, 1957), pp. 1 7∼33.{학 설내 용학 자특 징구조적 개념설계층제 형태를 지닌대규모 조직M. Weber, Merton,P. Blau官僚制의 보편성·순기능 강조기능적 개념설통치권력을 장악한 특권집단H. Laski, H. F를 특징짓는 것은 합법적 지배이며, 이것이 바로 官僚制적 지배라고 하였다. 즉 합법적 지배 아래서는 합법적으로 제도화된 몰인정적 질서에 대해서 명령과 복종의 계층제가 이루어지며, 이 합법적 지배를 전형적으로 표현하는 것이 官僚制라는 것이다.2) 이념형의 등장배경과 특징{) H. M. Gerth and C. W. Mills, From Max Weber: Essays in Sociology(New York: Oxford University Press, 1958), pp. 196-198.막스 Weber의 이념형은 화폐경제의 발달, 행정사무의 양적 증대와 질적 변화, 官僚制적 조직의 기술적 우위성(정확성, 신속성, 지속성, 통일성, 엄격한 복종, 물적·인적 비용의 절약), 물적 관리수단의 집중화(예산 편성), 사회적 차별의 상대적 평균화, 경쟁과 기회균등, 역할분할의 보편성을 띤 제2차집단의 발달등을 배경의로 등장하게 되었으며, 다음과 같은 특징을 지적하고 있으며, 이것은 모두가 합리적인 구조를 이루는데 도움이 되는 요인에 관한 기술이라고 하겠다.(1) 규칙에 얽매인 직무기능의 계속적인 조직즉, 규칙은 많은 사례를 처리하는데 있어서의 표준화와 평 등을 조장하는 것이다.(2) 명확한 관청적 권한관료의 직무,권리 및 권력의 한계가 명백히 법규에 규정되어 관청적 권한을 이룬다.(3) 계 층 제직무의 조직은 계층제의 원리에 따른다. 즉 각 하위직무는 상위직무의 통제와 감독하에 있게 된다.(4) 전문지식전문적인 직업활동은 특별한 교육과 훈련을 받은 전문지식이나 기술을 요구한다. 또 전문적인 지식과 기술은 관료에게 합법성을 제공해 주는 기초가 된다.(5) 직무에의 전념화관료의 직무시간이 명확히 제한되어 있다 하더라도 직무상의 활동은 관료의 전노동력을 요구하게 된다.(6) 문서주의행정해위,결정 및 규칙 등은 공식화되고 문서에 의하여 처리됨을 요한다.이상과 같은 Weber의 官僚制이론을 지배하는 주된 사상은 역사적으로 행정이 어떻게 합리화 되어 왔는가를 규명하고, 특히 형식적 합리 제약을 받는다. 급격한 사회변동에 대응할 수 있는 전문직업인의 역할이 중요시되는 오늘날 官僚制보다는 이들이 활동하는데 용이한 다원적인 전문직업조직의 필요성이 증가하고 있다.ㅇ M. Weber 官僚制 이론에 대한 비판·수정{년 대학 자내 용1930미국사회학자1) Merton : 동조과잉 목표전환 등 역기능의 무시2) Thompson, Blau : 조직내 개인의 불안정성(개인의 소외)3) Selznick : 환경 불고려, 권한위임과 전문화의 역기능(하위단위의 할 거주의 초래, 이해관계의 분립현상 발생)4) Gouldner : 비인간적 규칙 제정1960발전행정론자계층제의 완화·수정, 전문가의 편협한 시야 극복, 행정의 합목적성 강 조1970신행정론자비계층적·탈관료적 조직형태 모색, 官僚制의 종말 주장3) 1970년대이후 후기官僚制이론1960년대 중반 이후 W. Bennis, O. White, H.E. McCurdy 등의 조직론자들은 구조의 유연성, 환경변화에 대한 적응의 신속성, 인간적 가치의 존중 등을 강조하는 비官僚制적·비계층제적 협력체제로서의 새로운 조직방식인 탈官僚制 또는 후기官僚制(post-bureaucracy)를 제시하고 있다.(1) W. Bennis의 적응적·유기적 구조W. Bennis는 권위에 의한 지배가 아닌 능력에 의한 지배, 민주적인 감독, 창의성의 존중 등을 추구하면서 조직사회의 여건변화에 적합한 적응적·유기적 구조(adaptive-organic structure)를 제안하였는데, 오늘날 그의 모형을 ad-hocracy라는 개념으로 지칭한다. 그 주요 특징은 비계층제적 구조, 구조적 배열의 잠정성, 권한보다는 능력이 지배하는 구조, 민주적 방법에 의한 감독 등이다.이 구조하에서는 참여자들의 자율성이 충분히 인정되므로 창의력이 발휘되고 내재적 동기유발이 가능하며 개인목표와 조직목표를 조화시킬 수 있다. 그러나 일체감과 응집성이 약하고, 잠정적인 체제 속에서 이합집산하는 조직구성원들은 긴장과 갈등에 시달리게 되므로 역할의 모호성 극복, 자율적 행 다른 변화가 기능, 구조에 야기되어 조직목표를 수행하는 데 지장을 초래하는 것을 의미하며, 주로 머튼(R.K.Merton), 톰슨, 블라우, 등의 학자에 의하여 연구된다.(1) 머튼의 연구머튼은 官僚制의 병리문제에 관하여 최초로 체계적인 연구를 시도한 사람이다. 그는 1940년에 발표된 논문인 官僚制와 퍼스낼리티 에서 Weber가 경시한 官僚制구조에서 일어나는 역기능의 문제를 언급하였다.{) Robert K. Merton, "Bureaucratic Structure and personality," reprinted in Amitai Etzioni(ed.), Complex Organizations: A Sociological Reader(New York: Holt, 1961), pp. 48-61.머튼의 중심과제는 동조과잉에 의한 목표의 대치 현상으로서, 규칙의 엄수는 형식주의를 가져오므로 조직의 목표달성을 저해한다고 한다. 그는 官僚制의 형태를 훈련받은 무능력이라고 하며, 이를 훈련받은 병아리의 경우를 들어 설명하고 있다. 즉 훈련받지 않았으면 유능한 사람이 훈련을 받음으로써 오히려 무능력이 노출되는 것이라고 말하고, 공무원이 그런 예에 속한다고 하였다. 이같은 관료들의 행태는 목표달성에 큰 저해가 된다고 머튼은 주장한다.(2) 톰슨의 연구톰슨은 官僚制에 있어서 불안정감이라는 개념으로 官僚制의 역기능적 병리현상을 설명하고 있다. 그는 이러한 역기능적 현상을 가리켜 官僚制의 병리라고 명명한 바 있다.{) Victor A. Thompson, Modern Organization(New York: Alfred A. Knopf, 1961.)(3) 블라우의 硏究머튼의 제자인 블라우는 머튼의 역기능의 개념을 계승하여 동조과잉이나 의식주의 등의 병리는 조직 내 사회관계의 불안정성에서 유래한다고 보았다.(4) 크로지어의 硏究크로지어는 官僚制현상론 이란 저서 속에서 官僚制의 병리를 보다 잘 이해하려는 과학적 시도를 하고 있다. 크로지어가 말하는 官僚制의 병폐란 인간조직 내에서 적1 무사안일주의(변화에 대한 저항): 문제해결 방식 으로 선례를 중시하고, 자신의 신분보호에 몰두하 여 소극적 태도로 업무에 임한다.2 인간성 상실3 이기주의(官僚制적 이익추구)1 발전지향적행정행태 확립2 행정윤리의 확립3 적정한 신분보장4 행정관리의 민주화5 전문직업의식확립환경적1 서면주의, 형식주의(red tape): 문서화, 형식과 절차를 내세워 업무처리를 지연시킨다.2 목표와 수단의 전도현상, 동조과잉(overconformity): 조직 전체의 목표달성보다는 규칙과 절차에 지나 치게 집착한다.3 환경적응능력 부족1 사회환경의 정화2 국민의식수준 향상3 관료제에 대한민주적 통제 강화{特徵順機能逆機能계층제조직내의 수직적 분업체계, 질서 유지, 명령·복종체계 수립조직내 의사소통의 왜곡과 지연, 무 사안일주의, 의사결정의 교착, 상급 자의 권위에의 의존, 책임의 회피와 전가, 권력의 집중현상법·규칙의강 조조직구조의 공식성 제고, 조직활 동과 절차의 정확성 촉진, 공 평·공정·통일적인 업무수행, 조직활동의 객관성·예측가능 성·일관성 확보同調過剩, 목표전환, 획일성과 경직 성, 조직목표와 성과의 차질, 변화에 대한 저항, 반응성의 결여, 형식주 의, 무사안일주의비인간화객관적 사실과 법규에 근거한 행정발전 촉진, 공평무사한 업무 처리비인간적인 관료 양성, 조직성원의 기계화 소외 부적응에 따른 인격적 관계의 상실연공서열 중시직업공무원제 발전, 행정의 안정 과 재직자 보호Peter의 原理 의 작용에 따른 무능 력자의 승진과 무자격자의 보호 (Veblen)전문화전문행정가 양성, 행정능률 증진훈련된 무능에 따른 좁은 시야와 포괄적 통제력의 부족, 전문직업적 정신이상현상, 割據主義에 따른 조 정·협조의 곤란문서주의직무수행의 공식성과 객관성 확 립, 결과보존형식주의, 의식주의, 서면주의, 繁文縟禮(red-tape)현상업적강조행정의 쇄신, 능력있는 재직자 우대장기재직공무원의 사기저하4. 官僚制의 病理현상 克服방안1) 微視的次元의 방안{) Warren G. Benn를 요구

사회과학| 2002.05.04| 19페이지| 1,000원| 조회(874)

관료제, 병리현상, 병리, 극복, 극복방안

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