행정학 개론*서론*21세기를 맞이한 시점에서 한국의 대내외적 상황과 여건은 하루가 다르게 변화하고 있다. 대외적으로는 국경없는 무한경쟁의 시대로 돌입하였고, 대내적으로는 국민소득이 증대함에 따라 보다 높은 생활의 질을 향유하려는 국민들의 욕구가 커지고 있으며 탈산업사회 내지 정보화사회가 빠르게 진척되고 있다. 따라서 21세기의 행정부는 보다 저렴한 비용으로 이러한 대내외적인 변화에 대처해 나가지 않으면 안 될 상황이 되었다.「작고 효율적인 정부」야 말로 한국의 행정부가 추구해야 할 21세기의 정부상이 되고 있다.이러한 정부상을 구현하기 위해 공공부문이 민간부문보다 더 경쟁력있는 행정체제를 구축해야 하며, 정부가 민간부문의 국제경쟁력 향상을 촉진시켜 한국기업들이 지구상의 어느 나라 시장에라도 뛰어들어 우월한 경쟁력을 바탕으로 기업활동을 할 수 있고, 한국상품들이 우수한 품질과 저렴한 가격으로 지구상의 시장에 수출할 수 있는 체제를 구축해야 한다.「작고 효율적인 정부」를 창조(reinventing)하기 위하여 정부는 그 동안 확대되어온 정부의 역할과 기능을 재조정하여 필요한 최소한의 역할만을 담당하도록 하고, 조정된 최소의 정부역할모형을 그 분석의 틀로 하여 정부조직과 인력을 과감하게 축소해야 한다. 지금까지 아무런 통제를 받지 않고 비대해질대로 비대해진 정부조직을 축소·정리하고 불필요한 정부인력을 정리해고 해야 한다. 정부조직과 인력의 비효율적인 부문을 도려내어 정부가 군살빼기의 모범을 보여야 한다.`80년대 이후 선진국의 정부들이 시장경제의 원리에 입각하여 정부기구축소와 인력감축(downsizing the civil service)등 정부혁신을 과단성있게 추진하여 작고 효율적인 정부를 창조하고 있는 사실에 주목해야 한다. 영국·뉴질랜드(Matheson, 1998: 349∼364)·이스라엘(Galnoor, Rosenbloom & Yaroni, 1998: 393∼420)의 정부개혁이 그 예이다.이러한 정부의 역할재조정과 정부 및 기업의 경쟁력을 제고하기 위하여 현재 정부가 담당하고 있는 역할과 기능, 그에 따르는 정부조직체계와 인력 등의 실태와 문제점을 분석하여 그 해결방안을 모색하는데 그치지 않고 21세기를 지향하는「작고 효율적인 정부」를 창조하기 위한 방안을 제시하려는데 그 목적을 두고 있다. 현재 드러나고 있는 정부행정의 문제점을 해결하려는 것이 아니라 미래지향적 안목에서 경쟁력있는 정부, 민간기업이 경쟁력을 마음껏 발휘할 수 있도록 여건을 조성해주는 정부를 창조하는 방안을 제시하려는 것이다. 따라서 구체적으로 경제규제를 철폐하거나 대폭 완화하고, 민영화를 촉진시키며, 정부조직내에 시장원리를 도입하여 민간 및 행정기관 상호간의 경쟁체제를 도입해야한다.Ⅰ. 과제의 주안점○ 정부가 원하든 원치 않든 개방화·자율화는 이제 피할 수 없는 선택이 되 어가고 있다.- 국가가 방대한 행정기구를 기반으로 민간의 경제활동 곳곳에 침투하여 간섭하는 체제는 그 자체의 무게로 인해 무너져 내릴 수밖에 없다는 사실이 분명해 졌기 때문이다. 더욱이 최근에는 정보통신기술의 급속한 발전과 경제구조의 복잡다기화에 따라 정부의 통제능력 이 급속히 약화되고 있다.○ 이러한 환경변화에도 불구하고 우리나라에서는 아직까지도 민간부문에 대한 정부의 통제 가 과도한 수준에 있는 것으로 평가된다.- 정부가 민간을 이끌고 보호해야 하며 할 수 있다는 수직적 관념이 정치인, 언론인,공무 원, 기업인, 근로자 등 국민 모든 계층에 광범위하게 퍼져 있어야한다.○ 우리 경제의 선진화와 지속적인 성장을 보장하기 위해서는 정부의 역할과 기능을 시급히 재정립하고 새로운 경제정책 운영방식을 모색할 필요가 있다.- 현재 각 경제부처가 수행하고 있는 기능을 서비스 개념에 충실하도록 수요자 중심으로 개편해야한다.Ⅱ. 정부의 경제적 역할에 대한 인식의 변화○ 전통적으로 정부의 경제적 역할은 기본적인 법과 제도의 구축, 미시적인 자원배분의 조정, 거시경제의 안정화, 그리고 소득의 재분배로 대별되어 왔다. 그러나 80년대를 거치면서 정부의 제반 역할과 능력에 대해 의문이 제기되고 있다. 특히 미시적 자원배분 조정에 대해서는, 시장이 실패한다고 하여 정부가 개입해서 더 나은 결과를 낳을 것이라고 말할 수 없다는 사실이 알려지게 되었다.이는 무엇보다도 정부개입이 시장실패보다 더 큰 정부실패(government failure)를 초래할 수 있기 때문인데, 정부실패를 초래하는 요인은 공공부문의 책임 성 결여, 내재적 비효율성, 정보부족 등 세가지이다. 또한 사유재산권이 확립되어 있는 경우 시장은 외부경제효과의 내부화를 통해 종종 스스로 자신의 실패를 교정하는 방법을 고안해 내므로 굳이 정부가 개입 하지 않아도 된다. 기술진보 및 시장확대의 결과 자연독점이 사라지고 있으며 많은 공공재가 비공공재로 전환되고 있다. 또 공공재라 하더라도 그 공급을 민간이 담당하는 경우가 증가하고 있다.이러한 인식변화에 따라 선진 각국은 80년대 이후 금융 등 서비스산업을 중심으로 경제자유화와 규제완화를 꾸준히 추진해 오고 있으며, 이를 뒷받침하기 위해 정부조직 및 기능도 재조정 하고있다. 그러나 이처럼 경제자유화가 진행되는 가운데에서도 정부가 반드시 수행 해야 할 기능은 강화시켜야 한다는 인식이 확산 되어야한다. 그예로서,사유재산권의 확립, 사법제도의 신뢰성 제고, 부패척결 등 기본적인 법·제도적 틀의 완비는 투자유인을 증대하고 경제성장을 가속화하기 위한 필수요소로 꼽힌다.Ⅲ. 주요 선진국의 정부개혁 사례○ 미국은 전통적으로 시장가격기구에 대한 신뢰와 경쟁원리의 철저한 적용 을 바탕으로 세계 최강의 경제력을 유지해 왔다.- 미국 정부는 80년대 이후 규제완화에 많은 노력을 기울여 왔으며 93년 에 취임한 클린턴 행정부는 연방정부의 생산성제고를 위한 노력을 가시화.- 지방정부 차원에서는 이미 70년대부터 민간위탁 등 대체적 서비스공급 (Alternative Service Delivery: ASD)이 도입되기 시작.○ 영국에서는 79년에 집권한 보수당이 강경한 대노조 정책을 실시하는 한편 공기업 민영화, 규제완화, 재정지출 삭감, 조직개편 등을 추진.- 80～94년간 중앙부처 공무원의 25%를 감축.- 정책조정기능과 구분되는 행정집행기능을 사업소 형태의 부처내 별도조직으로 개편하여 사업소장에게는 인력, 보수, 예산 등 경영상 의 자율권을 보장하는 대신 엄격한 경영책임 을 부과. 보다 고객지향적인 공공서비스의 제공을 위해 시민헌장제도를 실시하는 한편 교육, 의료, 공공주택 등 사회복지분야에는 시장경제 원리를 도입하여 예산절감과 공공서 비스의 질적 향상을 도모.○ 뉴질랜드는 80년대 중반 이후 대폭적인 규제완화와 정부개혁을 추진.- 규제완화의 결과 뉴질랜드는 80년대 초반 선진국 가운데 가장 규제가 심했던 나라에서 80년대 후반에는 가장 규제가 적은 나라로 탈바꿈.- 정부부문에 있어서는 정부조직을 정책입안부서와 정책집행부서로 분리개편하고 후자를 사업부서화, 공기업화, 또는 민영화.- 85～94년 기간중 중앙부처 공무원의 53%를 감축.- 공개채용, 3～5년 계약, 성과급 등을 내용으로 하는 사무차관제도를 도입.- 예산운용의 효율성과 투명성을 제고하기 위해 산출예산제도 및 발생주의 회계제도를채택.▷경제부처의 역할과 기능 재정립○ 각 부처가 수행하고 있는 기능에 대한 전면적 재검토와 함께 집행기능의 지방자치단체로의 이양, 민영화, 민간위탁, 공공/민간 경쟁입찰제도, 공기업화, 사업부서화 등을 적극적으로 추진하고있다.
정책 형성론코브와 엘더의정책 의제설정모형*들어가면서코브와 엘더는 정책의제 설정에서 권력의 과점(寡占)현상에 초점을 맞추고 있다. 그들의 주장은 정책의제 설정에서 대중의 참여를 확대하는 것이다. 따라서 그들은 사회 내에서 소외되고 박탈된 집단의 불만이 외부로 표명되고 그에 대한 대책을 정부로부터 얻어 낼 수 있도록 이슈를 확장시키는 전략을 제시하고 있다.1) 정치체제에 대한 기본 전제첫째, 정치체제에 대한 영향력과 접근 기회는 사회의 각 계층에 균등하게 배분되어 있지 못하다. 따라서 정치체제는 특정계층에 편향되게 작동된다.둘째, 정치체제가 고려하는 이슈와 정책결정 대안의 범위는 제한되어 있다. 그 이유는 정치체제가 하나의 체제로서 업무수행능력과 주의력에 한계를 지니고 있을 뿐만 아니라 그 나름대로 일정한 편견을 지니고 있기 때문이다.셋째, 정치체제가 지니고 있는 타성으로 인하여 기존의 지배적 이슈와 선택을 바꾸는 것은 어렵다.넷째, 이와 같은 정책결정 이전의 상황과 과정은 정치체제의 이슈채택과 대안선택에 결정적 영향을 미친다.2) 주도집단(1) 규모- 사회문제는 그것이 방치될 경우 피해를 입는 사람들이 생기게 되며, 이 피해를 입는 사람들이 많을 수도 있고 적을 수도 있다. 피해 집단의 크기가 정책의제 채택의 여부를 좌우하는 중요한 요인이 된다.그러나 문제에 따라서 피해를 입고 있는 사람들을 정확히 파악한다는 것은 쉬운일이 아니다. 이러한 문제를 명백히 밝히기 위해 코브와 엘더는 이슈의 확장과 관련하여 당초의 문제제기 집단 이외에도 다음과 같은 네 가지 관련 공중(relevant publics)을 들고있다.① 동일시 집단동일시 집단은 집단행동이 가져올 수 있는 여러 가지 결과를 알고 있거나, 알도록 만들 수 있는 개인들의 집합이다. 동일시 집단내의 개인들은 이슈 제기 집단에 강한 유대감을 느끼고, 자신들의 이해가 이슈 제기 집단의 이해와 일치하는 것으로 본다.동일시 집단간의 결속은 비교적 안정적이고 지속적이다. 이러한 동일시 집단은 규모가 적으므로 체제적 의제에역 내로 들어오게 되면 쉽게 갈등을 알아차리고 비교적 빠르게 동원이 된다. 즉 어떤 사회문제가 자신들의 이해와 밀접히 관련되어 있다는 것을 주지시켜 주면 이들은 쉽게 동원될 수 있다. 또 주목집단은 특정한 이슈가 자신들과 관련이 있기 때문에 개입을 한다.③ 주목대중주목대중은 공공문제에 대해서 잘 알고 있고, 관심도 높은 계층의 사람들이다. 이들은 구성면에서 동질적은 아니지만 비교적 안정적이고, 주로 고등교육을 받은 지식층이거나 고소득층에서 많이 나온다.이슈가 확정되어 그들이 개입을 할 때 양편으로 분리되는 경우도 있다. 또한 이슈가 일정한 형태로 규정이 되면 초기의 이슈 제기자들이 아무리 노력을 해도 변경이 곤란해진다.④ 일반대중일반대중이란 비활동적이며, 관심도 적고, 문제를 잘 알고 있지도 못하는 대중을 의미한다. 이들의 이슈에 대한 관심은 지속적이지 못하며 최후로 분쟁에 개입을 한다.(2) 확장 전략- 사회문제가 반드시 일반대중에게까지 확장되는 것은 아니며, 다음과 같이 몇가지 경우로 나누어 볼 수 있다.① 사회문제가 일반대중에게까지 확장되었을 때는 정치체제가 신속히 반응하여 정책문제로 채택하게 된다.② 사회문제가 일반대중에까지 확장되지 못하고, 주목 대중에게까지만 확장되었을 경우, 사회문제 때문에 피해를 입고 있는 동일시 집단은 정당들의 중간 매개체를 이용하는 브로커 경로를 통하여 사회문제가 정책의제화되게끔 노력을 한다.③ 사회문제가 동일시 집단의 노력에 의해서 주목 집단에까지는 확장이 되었지만 주목 대중에까지는 확장되지 못하는 경우에 체제의 문지기에 대하여 제재를 가하겠다는 협박을 통하여 정책의제화되게끔 한다. 문지기를 주로 의회의 의원이다.④ 사회문제가 전혀 다른 집단에게 대두되지 못하고, 오로지 동일시 집단의 구성원만이 정책의제화되게끔 노력하는 경우에는 사회문제가 정책의제화되기는 매우 어렵게 된다.(3) 유형과 정치적 자원-코브 등은 정책의제 설정에서 주도 집단의 유형을 주체에 따라 구분하였다.* 외부 주도 모형 : 정부가 정치체제 외부의 사회집단이선순위 설정에 비교적 수동적 역할을 하는 경우를 설명.* 동원모형 : 정부가 스스로 문제를 인식하여 이를 의제로서 설정.- 정부가 대중의 요구를 기다리지 않고 능동적으로 나서서 문제를 인식하고, 우선순위를 설정하고, 목표를 수립하는 개발도상국의 경우를 설명.① 외부 주도 모형(i) 의의사회 내 대립하는 집단 사이의 갈등으로 이슈가 발생하고, 이 이슈가 널리 공중에 확장되어 체제의제의 지위에 오르게 되면 이는 정책결정자의 관심을 끌게 되어 제도의제에 도달하게 된다.(ii) 과정ⓐ 이슈제기(initiation)이모형의 첫 단계인데 공식적 정부구조 외부에 있는 한 집단에 의해 매우 일반적인 용어로 고충이 표명되는 단계이다.ⓑ 구체화(specification)이슈 제기 단계에서 표명된 일반적인 고충은 특정한 요구로 변한다.ⓒ 확장(expansion)정부 외부집단이 이슈로 제도(정부)구조에 올리려면 정책결정자가 압력을 느끼거나 관심을 갖도록 하여야 한다.ⓓ 진입(entrance)이슈 확장에 성공하면 이슈는 체제(공중)의제가 되고 많은 사람의 관심을 끌게 되는데, 이 때 사람들은 정부의 응답이 필요하다고 보게 된다. 진입이란 이와 같이 체제(공중)의제에 오른 이슈가 제도(정부)의제로 이동하는 것을 말한다.이슈에 관한 어떤 결정이 심각한 반대에 직면할 것 같으면 정부측은 거의 그 이슈를 공식적으로 신중하게 고려하지 않으려든다. 즉 공식적으로 결정하지 않겠다는 결정, 무의사 결정이 있게 된다.(iii) 전략(strategy)ⓐ 확장전략이 이슈 확산전략(모델)의 중심변수는 이슈의 정의, 이슈의 상징, 대중매체의 기능 등 세 가지이다.첫째, 하나의 이슈가 체제의제가 될 수 있는지의 여부는 그것이 정의되는 방식에 의해 크게 좌우된다. 즉 범위, 강도, 가시성에서 확산되는 과정을 통해서이다.범위란 갈등에 실제로 관련된 사람들과 집단들의 수를 말하며, 강도는 경쟁 관계에 있는 측들이 상호 대립되는 위치를 고수하고 하는 의지의 정도를 뜻한다. 그리고 갈등의 가시성이란 갈등을 공중에 연다.사회문제나 이슈란 단순히 주어지는 것도, 또한 상황에 의해 자연적으로 도출되는 사실도 아니다. 그것은 해석과 사회적 규정의 사항이다. ①내용이 모호한 것으로, ②사회적으로 심각한 것으로, ③장기적인 여파를 지닌 것으로, ④비기술적인 것으로, ⑤명백한 선례를 결하고 있는 것으로 특징짓고 정의내리도록 힘쓰는 것에 의존한다.둘째, 하나의 이슈가 체제의제가 될 수 있는지의 여부는 그 이슈에 어떠한 언어와 상징이 활용되느냐에 달려 있다고 말할 수 있다. 하나의 이슈는 상징을 통해 감정적인 이슈로 전환되는 속도가 빠를수록 그것의 공중에 대한 가시도는 높아진다. 상징의 조작은 자유, 경찰국가, 흑인 가족, 인권, 국익 등과 같이 다양한 형태로 이루어질 수 있다. 새로운 이슈에 비교적 낯익고 적극적인 상징을 사용함으로써 소극적이고 회의적인 대중으로부터 호의적인 반응을 얻을 수 있다.셋째, 대중매체는 주어진 이슈의 현시성을 높이고, 그에 대해 대중의 관심을 불러일으킬 수 있다. 대중매체에 많은 자원을 투자하여 광범위한 공중의 관심을 끌 수도 있고, 사적으로 활동하여 현전 주목 집단의 지지를 얻도록 할 수도 있다. 코브 등은 재정 자원은 별로 없으나 많은 추종자가 있다면 외부 주도 전략이 사용되는 경향이 있다고 한다.이상의 논의를 살펴볼 때 코브와 엘더가 제시하는 이슈 확산 전략이란 결국 적절한 이슈의 정의를 바탕으로 상징과 대중매체라는 두 가지의 핵심적인 장치를 최대한 활용하는 것이라고 하겠다.ⓑ 진입전략제도의제는 언제나 구항목들로 가득 차 있다. 구항목들이란 그것에 관한 정의가 이미 내려져 있고, 해결 대안들 또한 미리 윤곽이 지어져 있는 항목들을 가리키며 이들은 주로 기존 정치세력들의 선호를 반영하는 것들이다.새 항목이란 미리 결정된 정의가 없는 요소들로 구성된, 따라서 그 해석과 발전에 융통성이 많은 항목들을 말한다. 일반인들이나 소외된 계층의 문제는 대부분 이 새 항목에 해당된다. 새로운 항목이 이러한 장애를 극복할 수 있는 길을 오로지 대중의 관심을 동원함으로써 노동의 거부 등과 같은 제도적 제재셋째, 정당이나 이익집단과 같은 중개인의 이용,넷째, 직접적인 접근 등으로 나눌 수 있는데, 이들은 확장전략에도 동일하게 사용 될 수 있다.② 동원모형(i) 의의동원모형은 정책결정자가 정책과 프로그램에 내포되어 있는 이슈를 제도의제에서 공중의제로 이동시키고자 하는 경우를 잘 설명해 준다. 이러한 이슈는 정책결정자나 그의 측근에 의해 정부의제에 올려진 것이고, 사전에 공중에게까지 확장된 적은 없다. 또 동원모형에서는 주로 정책집행을 위해 필요한 관심과 지지를 얻으려고 노력하는 과정을 설명해 준다.(ii) 과정아래에서는 외부 주도형과 마찬가지로 이슈 제기, 구체화, 확장 진입이라는 이슈경로에 따라 동원모형의 특징을 살펴보고자 한다.ⓐ 문제제기(initiation)하나의 새로운 정책 혹은 프로그램이 정치지도자에 의해 공포될 때 그것은 자동적으로 제도적 의제에 오르게 된다. 공중의 관심이나 지지는 없는 것이 보통이고, 주도권의 근원은 정치지도자이다.ⓑ 구체화(specification)새로운 정책이 공포될 때 세목까지 공포되는 일은 거의 없고, 공포를 한 후 정치지도자들과 관료들은 공중에게서 기대되는 것, 협조 또는 지지, 물질적 자원, 노동, 행동, 양식의 변화 등을 구체적으로 정하기 시작한다.ⓒ 확장(expansion)공중이 잘 받아들이고, 태도 변화를 보이게 하기 위해서는 최초의 이슈를 제기한 지도자는 외부 주도형에서 외부 고충집단이 이슈를 확장하듯이 새로운 집단에 이슈를 확장하려고 노력한다.코브 등은 동원형에서 이슈가 공중에게로 확장되는 과정을 관련 대중의 개념을 이용하여 설명하고 있다.ⓓ 진입(entrance)진입이란 상당한 부분의 공중이 정부 프로그램을 중요한 문제를 취급하는 것으로 인식하게 됨에 따라 제도의제에서 체제의제로 이동하는 것을 말한다.(iii) 전략(strategy)동원모형에서 이슈를 체제의제로 확장하려면 외부 주도형과 마찬가지로 이슈의 특성과 물질적 자원이 중요하다. 코브 등은 전략의 성패를 좌우하는 요인으로서있다.
