정부예산론우리나라 정부의 예산 편성 과정1. 예산과정의 의의와 법적 기초형식적 의미에서 예산과정이란 정부의 활동에 쓰일 경비를 구체적으로 책정하고 이를 의회로부터 승인을 받고 집행하며 회계검사를 받는 일련의 절차를 의미한다. 예산과정은 납세자인 국민을 비롯하여 행정부·입법부 및 정당이나 이익단체 등의 요구를 반영하는 과정일 뿐 아니라, 국가의 재정정책에 연관되어 있는 중요한 과정이다.우리나라 정부의 예산과정은 헌법을 비롯해 국가재정법 · 정부기업예산법 · 공공기관의운영에관한법률에 규정되어 있다. 국가재정법은 종래의 예산회계법과 기금관리기본법을 통합해 제정한 국가의 예산·기금·결산 등 재정에 관한 사항을 정한 법률이고, 정부기업예산법은 정부기업별로 특별회계를 설치하고, 그 예산 등의 운용에 관한 사항을 규정한 법률로, 정부기업의 경영을 합리화하고 운영의 투명성을 제고함을 목적으로 제정된 것이다. 또 공공기관의 운영에 관한 법률은 공공기관의 운영에 관한 기본적인 사항과 자율경영 및 책임경영체제의 확립에 관하여 필요한 사항을 정하고 있는 법률이다.2. 예산과정의 단계예산과정은 크게 4단계로 나누어지는데, 1)예산의 편성, 2)예산의 심의, 3)예산의 집행, 4)회계검사 및 결산이 그것이다. 그 내용을 각 단계별로 나누어 살펴보도록 한다.1) 예산편성국가재정법 제 32조(예산안의 편성)에 의하면 기획제정부장관은 제32조제1항의 규정에 다른 예산요구서에 따라 예산안을 편성하여 국무회의의 심의를 거친 후 대통령의 승인을 얻어야 한다. 예산편성은 크게 예산총칙, 계속비, 명시이월비, 국고채무부담행위의 4가지로 분류된다.예산총칙: 세입·세출예산·명시이월비, 계속비와 국고채무부담행위에 관한 총괄적 규정과 국채 또는 차입금의 하도액 등의 필요한 사항을 규정하는 것을 의미한다.계속비: 여러 해에 걸친 사업의 경비를 미리 일괄하여 국회의 의결을 얻고, 이를 변경할 경우 외에는 다시 의결을 얻을 필요가 없는 경비를 의미한다.명시이월비: 세출예산 중에서 해당 연도 내에 그 지출을 완료행위: 국가가 예산확보 없이 미리 채무를 부담하는 행위로 국회의 의결이 필요하다.2) 예산의결[심의]예산심의는 의회가 행정부가 수행할 사업의 타당성을 사전에 검토하여 예산총액을 확정 하는 것을 의미한다. 이 때 정부의 동의 없이 예산을 증액할 수 없으며 거부권이 인정되지 않는 의결형식을 띤다. 예산심의 과정은 국정감사→시정연설→상임위원회 예비심사→예산결산특별위원회의 종합심사→본회의 의결 순으로 구성된다. 법정심의기간은 60일로 정부는 회계연도 개시 90일 전까지 제출하고, 국회는 30일 전까지 이를 심의·의결해야 한다.2-1) 예산안 심의 절차현행 국가재정법 및 국회법에 의거한 국회의 예산 심의 절차는 다음과 같다.? 국정감사국회(본회의와 상임위원회를 모두 포함)는 예산안 심의에 앞서 국정감사를 한다. 일반적 사안 및 특정한 국정사안에 대하여 조사할 수 있다(헌법 제61조 1항). 국회는 9월초 개회 직후에 20일 간 국정감사에 들어가며 정부 예산안의 국회 제출 시한은 이보다 늦은 10월 초이므로, 실제로 국회는 심의할 예산안이 국회에 회부되기 전에 미리 국정감사를 통해 정부운영에 대한 현황을 파악하고 예산안 심의를 위한 국정전반에 걸친 자료를 수집할 수 있다.? 정부의 예산안 제출국회는 예산안 심의 및 확정권을 가지며(헌법 제54조 1항), 정부는 회계연도 개시 90일 전까지 예산안을 편성하여 국회에 제출한다. 이는 부실한 심의 및 준예산의 시행을 막기 위한 것이다. 제출된 예산안을 국회는 다음 회계연도 개시 30일 전까지 의결해야 한다(헌법 제54조 2항). 이는 국회의 정기회기 동안에 예산안을 심의토록 하기 위해서이다. 그러나 추가경정예산안의 제출 시기에는 제한이 없다.? 본회의 보고정부 예산안이 제출되면 의장은 안건으로서 의원에게 배부하고 본회의에 보고한다. 국회의 예산심의에 있어서 국회가 예산안을 전부 거부할 수 있는가? 예산안이 부결되면 다음 해의 국정운영이 불가능하기 때문에 예산안에 대한 전부 거부는 인정될 수 없으며, 일부의 수정만이 가능하다고 의원의 예산안 수정 동의는 일반 법안의 경우(30인) 보다 어렵게 하여 50인 이상의 찬성이 있어야한다(국회법 제95조 1항).?시정연설예산안이나 추가경정예산안이 국회에 제출되면 국정의 각 부분별 역점사업의 운용방향 및 국정이념 등에 관한 대통령의 시정연설(보통 국무총리가 대독)이 본회의에서 행해진다. 이는 예산안 심의의 필수적인 요건이다(국회법 제84조). 그 시기는 본예산안의 경우 예산안의 국회제출 법정기한인 10월 2일 이후 즉시 행하여야 하고, 추가경정예산은 안건이 국회에 제출된 후 본회의가 개의된 즉시 행한다.?상임위원회 예비심사상임위원회 예비심사는 안건 회부, 제안설명, 전문위원의 검토보고, 정책질의, 부별 심의, 토론 및 표결, 심사보고로 이루어진다. 첫 번째 단계는 안건 회부이다. 상임위원회에는 각 회계별로 세입세출예산, 계속비, 명시이월비, 국고채무부담행위에 대한 당해 위원회의 소관사항만이 회부된다. 예산총칙은 공통사항이기 때문에 상임위원회별로 회부하지 않는 것이 관례이다. 의장이 상임위원회에 예산안을 회부할 때에 심사기간을 지정하며 기간 내 종결되기 전까지 심사기간을 연장할 수 있다. 두 번째 단계는 제안 설명 단계이다. 예산안이나 추가경정예산안 등의 안건이 상정되면 소관부처의 장이 해당 안건의 개요와 사업계획, 집행실적 등을 설명한다. 예산에 관련된 안건은 일괄해서 상정하고 제안 설명도 동시에 하는 것이 일반적이다. 세 번째 단계는 전문위원의 검토보고 단계이다. 전문위원이 예산안의 개요와 배경, 문제점 및 대안 등을 제시한 검토보고서를 작성하여 보고한다. 대체로 검토의견만 보고하고 나머지 부분은 회의록에 기재하고 있다. 네 번째 단계는 정책 질의 단계이다. 상정된 부처의 예산안 전체에 관한 사항 및 부처의 시책 등에 대하여 질의를 하고, 부처의 장 또는 차관이 답변한다. 다섯 번째 단계는 부별 심의 단계이다. 정책 질의가 끝나면 예산안의 구체적이고 효율적인 심사를 위하여 5~7인의 소위원회를 구성하여 부문별 실질적인 심사를 행한다. 여섯 번의견을 조정하여 소위원회 안을 채택하기 때문에 전체위원회에서 토론·표결하는 예는 적지만 경우에 따라서는 소수의견을 첨부하는 조건부로 통과될 수도 있다. 일곱 번째 단계는 심사 보고 단계이다. 예비심사가 종결되면 소관부처별·안건별로 보고서를 작성하여 의장에게 보고함으로써 상임위원회의 예비심사는 종결된다.?예산결산특별위원회 종합 심사예산결산특별위원회 종합 심사는 안건회부, 제안설명, 전문위원의 검토보고, 종합정책 질의, 기금 및 기금 및 예산안조정소위원회 심사, 토론 및 표결 단계로 구분된다. 첫번째 단계는 안건 회부이다. 상임위원회 예비심사가 종료되면 의장은 소관 상임위의 예비심사보고서를 첨부하여 안건을 예산결산특별위원회에 회부한다. 상임위가 이유 없이 그 예비심사 기간 내에 심사를 완료하지 않을 시에는 의장은 바로 예결위에 회부할 수 있다(국회법 제84조 6항). 두번째 단계는 제안 설명 단계이다. 기획재정부 장관이 예산안의 제안 설명을 행하는 데 그 내용은 전년도 경제운용시책, 재정운용의 방향 및 예산안의 중점 사항 등으로 대통령의 시정 연설보다 더 구체적이다. 세번째 단계는 전문위원의 검토보고 단계이다. 전문위원은 정부의 제안 설명 직후에 안건별로 안건 개요, 배경, 문제점, 개선방향 등을 검토 후 보고한다. 이는 예결위 위원들의 심사에 있어서 1차적인 판단자료가 된다. 네번째 단계는 종합 정책 질의 단계이다. 예산결산특별위원회에서의 종합 정책 질의는 모든 장관이 참석한 가운데 이루어지는데 상임위원회 때와는 달리 정부의 시책방향, 재정, 경제정책, 외교, 안보, 사회 등 국정 전반을 대상으로 하여 본회의와 대정부 질문과 유사하게 운용한다. 다섯번째 단계는 기금 및 예산안조정소위원회 심사단계이다. 예산안을 종합·조정하기 위하여 ‘기금 및 예산안조정소위원회’(속칭 ‘계수조정위원회’)를 구성하고 구체적으로 심사한다. 계수조정소위원회는 종합 심사에 있어서 예산안의 조정원칙을 작성하여 각 상임위원회와 분과위원회의 심사 결과, 정책 질의, 부별 심사 시 수정의견 등을로 채택된다. 여섯번째 단계는 토론 및 표결 단계이다. 예산안조정소위원회가 작성한 단일 수정안에 대하여 이견이 있을 경우 예산결산특별위원회 전체회의에서 토론 및 표결로 위원회 안을 확정한다. 소위원회에서 만장일치로 의결하였을 경우에는 예산결산특별위원회 전체회의에서도 토론 없이 만장일치로 채택하는 것이 관례이나, 경우에 따라서는 기금 및 예산안조정소위원회 안에 반대하여 전체회의에서 토론과 표결을 할 수도 있다. 일곱번째 단계는 심사 보고 단계이다. 안건에 대한 위원회의 심사가 종료되면 위원장은 이를 확정하고 의장에게 보고한다.?본회의 심의·확정본회의 심의·확정단계는 본회의 부의, 예산결산특별위원회위원장 심사 보고, 토론 및 확정, 정부 이송 단계로 구분된다. 첫째 단계는 본회의 부의 단계이다. 여기에서 예산결산특별위원회의 심사 보고에 의하여 안건을 본회의에 부의한다. 둘째 단계는 예산결산특별위원회위원장 심사 보고 단계이다. 예산안에 대한 심사경과 및 결과를 본회의에 보고한다. 예산안의 경우는 예산결산특별위원회위원장이, 결산 및 예비비 지출 승인 건은 여당 소속 간사가 행하는 것이 관례이다. 셋째 단계는 토론 및 확정 단계이다. 예산결산특별위원회 안에 이견이 있는 경우 토론을 할 수 있도록 되어 있으나, 여야 합의에 의하여 만들어진 예산결산특별위원회의 제안을 그대로 확정함이 관례이다. 예산결산특별위원회의 예산안 심의는 정책질의, 부처별 심사과정에서 제기된 수정의견 등을 참작하여 거시적 안목에서 사업의 우선순위, 투자효과, 경제전망, 정치적·경제적 상황 등을 감안하여 예산안을 조정한다. 예산은 본회의 의결로 확정된다. 넷째 단계는 정부 이송 단계이다. 안건이 본회의에서 의결되면 지체 없이 정부로 이송한다. 국회로부터 예산이 이송되면 대통령이 이를 공고한다. 예산의 공고에는 전문을 붙여 대통령이 서명하고 국무총리 및 관계 국무위원이 부서하며, 관보에 게재한다. 정리하자면 예산심의는 행정부가 작성한 예산안을 의회가 심사하는 것을 말한다. 의회는 예산 심의 과정을 통해 한다.
