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제 8장 헤이안 초기의 정치와 문화
770년 쇼토쿠 천황의 사망으로 덴지 천화의 후손인 고닌 천황이 즉위하여 혼란한 정치개혁을 추진했다. 고닌의 개혁정치는 다음의 간무 천황에 의해 계승되었다. 간무 천황은 새로운 왕조의 건설을 위해 헤이조쿄에 대신할 신왕경을 조영하고, 귀족 세력을 결집시켜 왕권의 기초를 확립하려고 했다. 헤이조쿄는 덴무 천황의 피를 이은 천황들에 의해 정치가 뿌리를 내린 곳이기 때문에, 덴지계 천황인 간무는 정치의 일신을 꾀하기 위해서도 천도의 필요성을 느꼈던 것이다. 794년 새로운 왕경으로서 헤이안쿄로 천도하였다.
헤이안 천도와 함께 간무 천황이 직면하고 있던 것은 에미시의 평정이었다. 몇 차에 걸친 대규모의 원정으로 에미시는 크게 타격을 입었다. 그러나, 왕경의 조영과 에미시의 정토는 국가 재원의 심각한 부족을 가져왔다. 여기에 율령지배의 동요와 조.용의 미납화는 중대문제였다. 이에 재정 긴축을 위해 불필요한 관리.관청을 정리했다. 지방정치에 대해서는 지방관의 부정을 막기 위해 국시.군사에 대해 엄격히 통제를 가하고, 도호쿠와 규슈 재역을 제외하고는 군단과 병사를 폐지하고, 이에 대신해서 군사의 자제로서 건강하고 궁마에 뛰어난 자를 채용하여 군사력을 강화했다. 또, 율령관제의 미비를 보충하고 현실사회의 변화에 대응하기 위해 영(令)의 규정에 없는 이른바 영외관을 설치했다.

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