감사원 독립성의 규범적 의미와 기능에 대한 검토 (Study on the Normative Meaning and Function of Independence of The Board of Audit and Inspection)

서지정보

· 발행기관 : 한국공법학회
· 수록지 정보 : 공법연구 / 45권 / 4호 / 1 ~ 30페이지
· 저자명 : 최승필, 임현, 서승환

초록

독립성이 필요한 가장 큰 이유는 이해관계자들로부터의 중립적 영역의 확보이다. 감사업무는 업무의 속성상 상대방에게 침익적인 결과를 발생시킬 가능성이 크므로 이해관계자들로부터 포획적 시도가 발생하는 것이 필연적이다. 따라서 감사업무에서 독립성은 감사업무의 본질적 요청이다.
독립성은 크게 법적독립성, 인적독립성, 기능적독립성, 재정적독립성으로 나눌 수 있다. 독립성이 보장될 경우 이에 상응하는 민주적 정당성이 충족될 것을 요구한다. 민주적 정당성은 석명의무와 책임성으로 구성된다.
감사원의 독립성의 의미는 헌법적 측면에서 강조될 필요가 있다. 임명의 과정에서도 정치적 편향성을 극복하고 중립적 인사를 위원으로 선임하기 위한 절차가 필요하다. 감사원장과 감사위원의 임기는 4년이고 1차에 한하여 중임할 수 있으나 실제로 중임되는 사례가 많지 않다는 점에서 과소하다. 기능적 독립성을 요청하는 근거는 크게 두 가지로 나눌 수 있는 바, 하나는 전문성이고 또 다른 하나는 중립성이다. 기능적 독립성은 ‘지시로부터의 자유’를 의미한다.
감사원의 권한은 결산검사에만 미치는 것은 아니며, 성과감사와 직무감찰의 영역까지 담당하고 있으며, 이들은 상호 중첩된 구조를 가지고 있다. 독립성과 관련하여 감사원의 권한에 주목하는 것은 권한의 넓이가 독립성의 깊이와 관련성을 갖기 때문이다.
대통령에 대한 정기 감사결과의 보고는 독립성을 침해하지 않지만 수시보고는 독립성을 훼손할 수 있다. 개선안으로 감사원 스스로가 수시보고의 대상을 ‘중요하고 의미있는 경우’로 제한하여 선택하여 보고할 수 있도록 하는 방법이 있다. 국회에 대한 보고는 석명의무의 일환으로 민주적 정당성을 충족시키는 활동이다.
소속은 독립성과 밀접한 관련을 맺고 있다. 대통령 소속인 경우 정보 및 자료의 수집이 용이하고 감사결과의 처리에도 실효성을 거둘 수 있다. 그러나 대통령의 의지에 따라서 감사원의 독립성과 긴장관계를 형성할 수 있다. 해당 국가의 정치시스템에서 감사기구의 역할이 정부의 회계감사라는 점이 강조된다면 입법부 소속으로 감사기구를 둘 수 있다. 그러나 의회소속의 감사기구 역시 의회의 정치적 영향력에서 자유로울 수 없다는 점에서 독립성 확보방안으로서 의회로의 소속변경이 답이 될 수도 없다.
미국 GAO는 의회소속이지만, 여전히 의회와의 긴장관계를 가지고 있으며, 핵심은 ‘정치적 조종으로부터의 보호’이다. 독일 연방회계검사원의 경우 독립기구이지만 행정부나 입법부와의 단절으로 정보접근의 제한과 감사결과 반영의 어려움이라는 문제가 나타났다. 따라서 단절되지 않으면서 독립적 지위를 보장할 수 있는 방안의 모색이 필요하다.
감사원 독립성 강화의 개선안으로 먼저 헌법에 감사원의 독립성을 명기하는 것을 들 수 있다. 인적독립성 강화방안과 관련하여서는 임기의 장기화를 들 수 있다. 감사원장과 위원의 선임과정에서 추천을 인사추천위원회가 함으로써 대통령의 영향력을 제한할 필요가 있다. 석명의무와 민주적 정당성의 강화는 지속적으로 이루어져야 하고 이는 감사원의 신뢰확보와 감사결과에 대한 수용성 제고의 핵심이다. 정책일관성을 통한 신뢰확보 역시 독립성 유지에 중요한 요소이다.
독립성의 설계는 섬세하게 이루어져야 한다. 의회소속이든, 대통령 소속이든, 독립기관이든 모든 방안이 각각의 장점과 단점을 가지고 있다. 따라서 제도선택에는 반드시 보완이 수반되어야 한다.

영어초록

The biggest reason for needing independence is to secure a neutral domain from stakeholders. Since audit work, given its attributes, can incur profitable results to the other party, the occurrence of captive attempts from stakeholders is inevitable. As such, Independence in audit work is an essential demand of audit work.
Independence can be broadly classified into legal independence, personnel independence, functional independence and financial independence. When independence is guaranteed, there is demand that the corresponding democratic legitimacy will be satisfied. Democratic legitimacy is composed of explanation/inspection work and responsibility.
The meaning of independence for the Board of Audit and Inspection of Korea needs to be emphasized from a constitutional perspective. Even in the appointment process, there needs to be a process that overcomes political bias and appoints neutral personnel as members. The tenures of the Chairman and members of the Board of Audit and Inspection of Korea is for 4 years. Re-appointment is possible, limited to one time, but given that there are not many actual cases, it is underestimated. Evidence for demand of functional independence can be broadly classified into 2. One is expertise and the other is neutrality. Functional independence means ‘freedom from instructions(Weisungsfreiheit)’.
The authority of the Board of Audit and Inspection of Korea is not only for book-closing audit. The authority is responsible up to the domains of performance audit and inspection/supervision of duties, and these areas have a mutually overlapping structure. The reason for attention on the authority of the Board of Audit and Inspection of Korea relating to independence is that the breadth of authority is correlated with the depth of independence.
The regular audit result reporting to the president do not infringe on independence, but on-demand reports can damage independence. As an improvement plan, there is the method of the Board of Audit and Inspection of Korea limiting and selecting on-demand report targets as ‘an important and meaningful case’, and allowing reporting. National Assembly reporting as part of inspection/supervision of duties is an activity that satisfies democratic legitimacy.
Affiliation is closely related to independence. In the case of affiliation with the president, collection of information and documents is easy and processing of audit results can be effective. However, independence and tense relationship of the auditor can be formed according to the will of the President. If the role of the auditing body is emphasized as accounting audit of the government in the relevant political system of the relevant country, the auditing body can be affiliated with the assembly. However, given that the auditing body affiliated with the assembly cannot be free from political influence of the assembly, changing affiliation to the assembly cannot be the answer as a plan to secure independence.
US GAO is affiliated with the congress, but it still has a tense relationship with the congress. The key is ‘Protection from political manipulation’. In the case of the federal accounting auditor of Germany, it is an independent body, but there are problems of limitations to information access and difficulties in reflection of audit reports due to severance of ties to the government and the assembly(Bundestag). Hence, there is a need to search for a plan that guarantees independence status without severed ties.
An improvement plan to strengthen the independence of the Board of Audit and Inspection of Korea can be to first specify independence of the Board of Audit and Inspection of Korea in the constitution. Relating to a plan to strengthen personnel independence, it can make tenure long term. Given that recommendations for appointments of the Chairman and members of the Board of Audit and Inspection of Korea in the appointing process is made by the Personnel Recommendation Committee, there is a need to limit the influence of the president. Reinforcement of explanation/inspection duties and democratic legitimacy must continually be progressed and this is the key to securing trust of the Board of Audit and Inspection of Korea and considering acceptance of audit results. Securing trust through policy consistency as expected is an important element of maintaining independence.
Design of independence must be accomplished delicately. All plans have strengths and weaknesses, whether it is affiliated with the assembly, president or an independent institution. Therefore, selection of system must be accompanied with supplementation.

참고자료

· 없음