한·독 입법지원제도 비교 연구 (A Comparative Study of the Korean-German Legislative Support System)

서지정보

· 발행기관 : 사단법인 한국국가법학회
· 수록지 정보 : 국가법연구 / 18권 / 3호 / 189 ~ 207페이지
· 저자명 : 최용전, 김도협

초록

개별국가나 해당 국가의 헌법의 특성에 따라 차이는 있지만, 대부분 입헌주의 국가의 헌법에서 의회입법의 원칙은 가장 핵심적 요소이다. 그리고 입법권은 의회의 본질적이고도 고유한 권한이다. 그럼에도 불구하고 현대사회의 다원화, 전문화 그리고 입법 형식의 다양성은 국회의 입법기관으로서지위를 약하게 하고 있다. 즉 현 국회가 가지고 있는 입법에 관한 전문성은 한계에 이르렀다고 하겠다. 이 같은 현실적 문제는 지방의회의 경우 그 심각성이 더욱 크다고 할 수 있다.
이러한 현실에서, 우리나라와 독일의 입법지원제도를 분석·비교해 보 시사점을 얻고자 한다. 우리나라 입법지원기관의 정점인 국회와 광역지방자치단체 중의 가장 규모가 큰 경기도의회의 입법지원제도를 분석하고, 이와 대비하여 독일 연방 상·하원의 입법지원제도와 헤센주 의회(Hessischer Landtag)의 입법지원제도에 관해 중점적으로 살펴보며, 비교법적으로 고찰하는 것은 입헌주의의 가치를 고양하는데 학문적 기여를 하리라고 본다.
본 논문에서는 우선 우리나라의 입법지원조직으로 대표되는 국회입법조사처와 국회사무처법제실에 대해 개괄적으로 살펴보고 경기도의회의 의회사무처와 입법정책담단관 등을 분석할 것이다(Ⅱ). 그리고 이어서 독일의 상·하원의 입법지원조직과 헤센주 의회의 법지원제도로서 헤센주 의회의 구성과 의장단(Praesidium), 원로의원위원회(Ältestenrat) 및 실무준비반(Arbeitsgruppen) 등에 관해 살펴보고자 한다(Ⅲ). 특히 이 중 실무준비반에 관해서는 재생에너지와 관련한 헤센주 정상회의의 준비에 따른 그 구성과 역할 및 유효성 등을 살펴봄으로써 우리나라의 국회와 지방자치단체 모두에게 보다 더 효율적이고 유의미한 입법지원시스템에 대한 고민을 하고자 한다.
본 글에서 헤센주 의회를 선택한 이유로는 첫째, 헤센주는 인구 600만 이상으로 독일 내 금융의 수도라고 지칭되는 지방(州)정부로서 연방 내에서 차지하는 경제적·정치적 위치를 고려해 볼 경우에 우리나라에서의 대표적인 지방자치단체인 경기도와 비견할 수 있기 때문이다. 그리고 둘째, 국가 권력구조체제라는 측면에서 하부 지방자치단체라는 조직적 성격에 주목한다면 독일의 단위는 지방(州)정부, 즉 란트(Land)라고 할 수 있으며 이 같은 기준으로 본다면 헤센주가 적절하다고 보여지기 때문이다. 그리고 셋째, 헤센주의 경우에 헤센주 의회는 ‘헤센 주의회 의사운영규칙’에 근거하여 상임위원회의 활동을 지원하기 위한 실무준비반(Arbeitsgruppen)을 구성하여 운영하고 있으며, 이에 대한 비교법적 고찰은 매우 유의미하다고 볼 수 있기 때문이다.
한국과 독일의 입법지원제도에 관하여 비교해 보니, 우리나라의 경우에는 국회중심의 입법지원제도가 정비되어 있음을 알 수 있다. 구체적 내용을 보면 첫째, 국회입법조사처는 국회의 위원회 또는 국회의원이 요구하는 사항의 조사·분석 및 회답, 입법 및 정책 관련 조사·연구 및 정보의 제공, 입법 및 정책 관련 자료의 수집·관리 및 보급, 국회의원연구단체에 대한 정보의 제공 및 외국의 입법동향의 분석 및 정보의 제공 등의 직무를 수행하고 있다. 둘째 국회사무처법제실은 기본적으로 국회의원 또는 위원회가 요청한 법률안의 입안 및 검토, 대통령령·총리령 및 부령에 대한 분석·평가, 국내외의 법제에 관한 연구 및 그 밖에 국회의원의 법제활동에 관한 지원을 중심으로 한다. 따라서 상설한 바와 같이 우리의 주요 입법지원기관은 입법지원이라는 공통분모위에 비록 필요충분은 아닐지라도 나름의 차별성을 가지고 국회의 입법관련 제반 활동을 지원하고 있다.
그러나 우리나라에서 시행되고 있는 입법지원제도의 혜택은 어디까지나 국회와 정부에 한정된 것임을 파악할 수 있었으며, 또 하나의 입법주체라고 할 수 있는 지방의회(자치단체)의 경우에는 현실적으로 입법지원시스템이 매우 열악함을 알 수 있었다. 예를 들어 경기도의 경우 의원발의 입법지원제도를 통해 조례안의 성안단계에서 의원이나 상임위원회가 일정부분 도움을 받는 정도이며, 조례안의 심사과정에 있어서도 의원 개인을 보좌하는 전문인력의 도움대신 상임위원회의 정책지원과, 전문위원실의 전문위원과 입법조사관이나 입법정책담당관실에 의존하고 있어서 심도 있고 다양한 검토가 어렵다.
따라서 이와 같은 측면에서 우리의 경기도에 비견할 수 있는 독일 헤센주 의회의 입법지원시스템을 고찰해 보는 것은 매우 의미가 크다고 할 수 있다. 독일의 경우에는 상·하원의 입법지원제도는 우리나라 국회와 비교하여 대동소이하지만, 헤센주의 경우 의장단, 원로의원위원회 및 실무준비반 등을 포괄적인 측면에서의 입법지원조직으로 볼 수 있으며, 다음과 같은 시사점을 확인할 수 있었다. 첫째, 헤센주의회의 의장단은 헤센주 의회의 활동을 지원하는 다양한 역할을 하게 되는데, 즉 주의회 의장을 지원하고, 특히 예산안 작성과 주의회 사무영역에 관한 재정계획의 수립 등을 포함한 주의회 내부사항에 관해 결정을 한다. 무엇보다도 2명인 우리의 부의장보다 많은 5명의 부의장을 둠으로써 오늘날 전문화와 함께 다양성과 다원성이 확대된 현실에 대해 의장단의 전문성 강화와 운영의 효율성이 제고되어질 수 있다고 보여 진다. 둘째, 헤센주 의회의 원로의원위원회는 주의회 의장과 부의장 및 교섭단체의 대표 등으로 구성되며, 총 24명으로서 단순한 자문이라기보다는 의결기관의 성격을 가지며, 주의회 총회의 운영일정이 각 원내교섭단체의 동의를 받아 원로의원위원회에서 확정되며, 또한 주의회운영규칙(Geschäftsordung)의 적용과 해석에 대해 본회의 등에서 교섭단체 간 다툼이 발생할 경우에도 원로의원위원회가 중재한다. 이 같은 제도는 우리의 의회운영의 합리성과 효율성을 제고하기 위해 도입할 필요가 있어 보인다. 셋째로, 독일의 경우 헷센 주 의회는 ‘헤센 주의회 의사운영규칙’에 상임위원회의 활동을 지원하기 위해 실무준비반(Arbeitsgruppen)에 대해 규정하고 있다. 즉, 상임위원회는 의회가 할당한 주제에 관하여 심의하여 최종적으로 결정하는 본회의를 위한 준비작업을 수행하게 된다. 그리고 필요할 경우 상임위원회에서는 특별한 문제를 다루기 위하여 실무준비반(Arbeitsgruppen)을 구성하고 전문가의 초청과 공청회를 개최하는 등 사실상 소위원회의 역할을 수행한다. 따라서 이 같이 독일 주 정부와 주 의회가 협력하여 조직한 실무준비반제도는 특히 지방자치에 있어서 지방이 자신들의 중요한 현안에 대해 다양한 전문가 등의 참여를 가능하게 함으로써, 결과적으로 지방정부와 의회의 협력을 강화하여 지방정부의 발전을 견인하는 중요한 조직으로 우리 역시 참조할 필요가 있어 보인다.

영어초록

Although there are differences according to the characteristics of each country or the constitution of each country, the principle of parliamentary legislation is the most important element in most constitutionalist countries' constitutions. And legislative power is an essential and inherent power of Parliament. Nevertheless, the diversification, specialization, and diversity of legislative forms in modern society are weakening the position of the National Assembly as a legislative body. In other words, the legislative expertise of the current National Assembly has reached its limit. In the case of local councils, such a realistic problem can be said to be more serious.
In this reality, we analyze and compare the legislative support systems of Korea and Germany to obtain implications. Analyzing the legislative support system of the German Bundestag and the House of Representatives and the Hessischer Landtag in comparison with the Korean National Assembly and the Gyeonggi Provincial Assembly, and comparatively examining the results, I think that it will make an academic contribution to enhancing the value of constitutionalism.
This paper examines the National Assembly Research Service and the Legislative Counsel Office in the National Assembly Secretariat, which are representative legislative support organizations in Korea, and analyzed the Secretariat and the Legislation Policy Division of the Gyeonggido Assembly. In addition, the legislative support organization of the German Senate and House of Representatives, the composition of the Hesse State Parliament, the Presidium (Praesidium), the Council of Elders of the Hesse State (Ältestenrat), and the Workin0g Group (Arbeitsgruppen) were examined. In particular, regarding the Working Group in Hesse, the Hesse Renewable Energy Summit and the composition, role and effectiveness of the working-level preparation group moving together according to the preparations for the Hesse summit were examined. By comparing the systems of the two countries, I was concerned about a more efficient and meaningful legislative support system for the National Assembly and local governments in Korea.

참고자료

· 없음