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총액인건비제

Ⅰ. 개요1. 총액인건비제도의 개념총액인건비제도란 지방자치단체가 기구, 정원운영에 수반되는 인건비성 경비의 총액을 기준으로 기구와 정원을 자율적으로 관리하고 그 결과에 대해서 스스로 책임을 지는 제도로써 법률상 용어는 총액인건비정원제, 행정상 용어는 총액인건비제이다. 즉, 행정자치부장관이 산정한 총액인건비를 기준으로 조직을 관리하고 과거 행정자치부장관이 기구정원에 관해 승인했던 권한들을 지방자치단체장에게 이양하여 자치단체가 자율적으로 필요한 기구정원을 책정 ?운영하는 제도라 할 수 있다).구 분이양 대상 사항근 거행정기구설치- 본청기구 설치기준- 한시기구 설치승인권- 합의제기관 설치승인권- 자문기관 설치승인권- 직속기관 설치승인권- 출장소 설치승인권- 사업소의 설치승인권지방자치법시행령기구정원규정정원책정- 기술직렬의 조정승인권- 별정직공무원 정원책정 승인권- 4급 이상 공무원 정원책정 승인권- 시군구 5급 이상 공무원 정원책정 승인권- 보정정원초과 정원책정 승인권- 교육공무원의 정원책정 승인권- 직급별 ? 직종별 정원책정 기준 및기준초과 책정 협의권기구정원규정기구정원시행규칙 행정기구정원관리 권한 이양사항2. 총액인건비제가 도입된 배경과 목적(1) 총액인건비제의 도입 배경참여정부는 지식정보화사회를 추구하고, 시민사회의 성장을 도모하며, 세계화를 수용하기 위하여 “분권형 국가행정체제 구현”이라는 국가적 정책과제를 추진하였다. 이를 위해서 여러 가지 정책과제들이 연구되었는데 그중에서“자치조직권의 강화”라는 과제가 부각되었다. 자치조직권의 강화는 지방자치단체의 행정 자율성과 책임성의 보장을 위해 선행 되어야 할 과제이며, 지방자치단체 조직관리체제의 새로운 패러다임 구축을 촉진시키는 중요한 분권과제로 인식되었기 때문이다. 따라서 지방자치단체의 자치조직권 강화는 지방행정조직에 대한 자율적 관리체제를 강화시키고 동시에 이에 대한 평가관리체제를 새롭게 구축하도록 하는 변화로 이어질 것이다. 결국 지방의회의 역할이 매우 강화되는 동시에 지역주민의 통제가 확대될 것으로 기대된다.하고 있기 때문에 지방행정여건이나 지역적 특성을 감안하는 정원관리 불가하고 기초자치단체의 경우 행정자치부장관의 승인 이외에도 광역자치단체장의 승인 또는 협의를 거치도록 되어 있어서 이중적인 규제로 인식된다는 점이 있다. 또한, 정원산정방식의 경우 당해 지방자치단체의 특수한 행정수요 반영 미흡하다는 것이다.구 분내 용총론적문제점- “지방자치단체의행정기구와정원관리등에관한규정”이 너무 세세한부문까지 규정하고 있어 자율적인 조직운영 제약- 인구규모별로 실국 규모를 일률적으로 규정하고 있고, 지방공무원의 정원도직급별, 직종별로 그 비율을 획일적으로 정하고 있기 때문에 지방행정여건이나 지역적 특성을 감안하는 정원관리 불가- 기초자치단체의 경우 행정자치부장관의 승인 이외에도 광역자치단체장의승인 또는 협의를 거치도록 되어 있어서 이중적인 규제로 인식- 정원산정방식의 경우 당해 지방자치단체의 특수한 행정수요 반영 미흡각론적문제점행정기구설치측면- 본청 행정기구수의 제한으로 사업소 등의 증설- 행정기구수를 제한하는 산정기준변수로 인구변수만을 의존함으로써자치단체 역량 고려 미흡- 인구규모별 세분화의 경우도 통계적 방법에 의존하지 않고 경험적으로규정하여 객관성 논란 야기정원관리측면- 표준정원을 초과한 자치단체가 대부분으로 증원 필요시 반드시 행정자치부승인 필요- 직종별, 직급별, 시도와 시군구간 정원을 제한하고 있는 비율기준설정의객관성 부족- 유사인구규모의 자치단체간 표준정원의 격차 발생- 동일행정수요라고 주장되는 특별시 자치구와 광역시 자치구를 분리, 산정함으로 정원 격차 심화- 급격한 인구증가지역의 행정수요와 지역특성을 나타내는 행정수요의 반영이미흡- 주간인구가 많은 자치단체의 특성반영 미흡- 읍면수가 군의 정원에 결정적 영향 표준정원제의 문제점※ 자료 : 김병국, “지방자치단체의 자치조직권 확대”, 지방분권 대토론회 발표논문, 정부혁신지방분권위원회?행정자치부?지방4단체협의회(서울 : 한국지방행정연구워, 2004) 참조작성(2) 표준정원제와 총액인건비제도의 비교총액인건비제도는 기 작성함으로써 분야별ㆍ부처별로 중기 정부 인력규모를 산정해야 한다. 중앙인사위원회는 민간임금상승률, 경제성장률 등을 감안한 ‘공무원 처우개선계획’을 수립함으로써 매년도 인건비 산정의 보조수단으로 삼을 수 있어야 한다.둘째, ‘국가재정운용계획’에 대한 국무위원 토론 시 ’정부 인력 운영 계획‘ 및 ’공무원 처우개선계획‘을 함께 논의함으로써 다음 연도 총액인건비 규모를 종합적 시각에서 결정할 수 있도록 해야 한다.(3) 부처의 자율성 범위 설정1) 자율성의 의미총액인건비제도에서 강조하는 자율성이란 각 부처가 배정된 인건비 총액의 한도 내에서 개인 간, 부처간 인건비 배분의 수준과 방식을 자율적으로 결정 하는 것(보수체계 및 보수수준 결정의 자율성)과 활용할 수 있는 인력의 규모와 종류, 기구의 설치를 자율적으로 결정하는 것(조직ㆍ정원관리 및 충원관리의 자율성) 을 의미한다.따라서 각 부처는 총액인건비 결정시 행정자치부, 기획예산처, 중앙인사위원회와의 협의과정을 거치되, 인건비 총액 범위 내에서 제도 운영의 자율권을 가진다. 그러나 이러한 자율성의 보장은 인건비 예산 운용의 효율성을 제고할 수 있는 가능성을 열어주는 것(필요조건)이지 효율성을 보장하는 것(충분조건)은 아니라는 점에 유의할 필요가 있다. 그러므로 예산운용의 자율성 보장이 효율성으로 이어질 수 있도록 하는 최소한의 규제와 평가 및 환류장치가 필요하게 된다.2) 자율성의 구체적 범위자율성의 구체적 범위에 대해서 조직?정원관리 측면, 보수관리 측면에서 알아보고, 더 나아가 장기적 발전방향까지 생각해 보자.첫째, 조직ㆍ정원관리 측면에 대해서 알아보자. 여기서 말하는 자율성이란 인력규모결정과 기구설치의 자율성을 의미한다. 총액인건비 제도 하에서 각 부처에게 부여되는 자율성의 범위 중에서 가장 의미 있는 것은 바로 조직 및 정원관리의 자율성이라 할 수 있다.이와 같이 조직 및 정원관리의 자율성을 부여하되 각 부처별 기구 및 정원 조정은 매년 1회 시행하는 소요정원으로 대체하고, 수시 직제 개정은 법 개정에 따른구정원을 심사하여 직제(대통령령)를 개정해야 하는데, 총액인건비제하에서는 정원을 부처 자율적으로 운영할 수 있는 것이다. 즉, 행정자치부는 부처별 총정원의 상한만을 관리하고 실제 운영하는 정원규모나 계급별?직급별 정원은 총정원의 3%이내에서 직제시행규칙(부령)을 통해 자율적으로 운영하도록 한 것이다. 예컨대 한 기관의 직제 상 정원이 100명이라고 했을 경우 정원의 3%인 3명까지 총액인건비 한도 내에서 탄력적으로 늘릴 수 있는 것이다. 때문에 각 부처에서는 긴급한 인력수요가 발생할 경우 인건비 내에서 자율적으로 인력을 증원?배치 할 수 있어서 행정의 탄력성과 신속성은 그만큼 증대되었다고 할 수 있겠다.직제상의 각 계급별 정원에 변동이 생길 경우 행정자치부와 기획예산처의 심의 및 국무회를 거쳐 대통령의 재가를 받아야 하는데 이는 인력증원을 신중하게 하기 위한 부득이한 조치이다. 때문에 갑작스런 행정수요가 있을 경우, 탄력적으로 대응하는 데는 다소 미흡한 측면이 있으므로 이에 대한 보완 역할을 하는 것이 총액인건비제도라 할 수 있겠다.총액인건비제를 시행하고 있는 기관의 정원표는 훨씬 간단하고 개략적으로 정해 놓아서 기관운영의 탄력성을 부여한 반면, 미도입기관의 정원표는 각 계급에 대한 정원을 세부적으로 정해 놓았기 때문에 기관운영의 탄력성이라는 측면에서는 비효율적인 면이 있었다. 가령 각 기관에서 총정원의 변동 없이 계급 간 인력을 재배치하려고 할 경우, 예컨대, 5급 정원을 한명 줄이고 6급 정원을 한명 늘리려고 하더라도 직제개정절차를 거쳐야 하는 반면, 총액인건비제를 시행하는 기관에서는 3?4급 이하 정원은 일반직과 기능직을 통합하여 운영하기 때문에 계급 간 정원배분을 자유로이 할 수 있도록 한 것이다. 다만, 3급 국장급 이상의 고위직의 경우 업무의 책임성이나 난이도, 전문성 등 여러 요인을 고려해야 하므로 3급 이상에 대해서는 별도로 분리하여 관리하고 있는 것이다.조직 관리면에서 총액인건비제의 시행 전후의 주요 차이점을 정리해 보면, 종래에는 정원 1명만하겠다.행자부에서는 부단체장의 정수?직급기준, 본청 보조?보좌기관의 직급기준 등 최소한의 기준만을 가지고 관리하도록 하고, 나머지 출장소?사업소?직속기관 설치 승인권 등 15개 기구?정원에 대한 관리권을 금년도 말까지 모두 지방으로 이양할 계획이다. 현재 ‘07년 전면시행을 목표로 ‘05년도 1단계(10개 지역) 시범사업에 이어 올해는 9개 지역을 추가로 지정, 총19개 지역에서 도입?운영 중에 있다.② 자율에 따른 책임성의 확보매년 행정자치부에서 자치단체의 행정수요를 적정하게 반영한 총액인건비를 산정하여 통보하면, 자치단체는 행자부가 제시한 총액인건비를 기준으로 인건비 예산을 편성?의결하게 된다. 총액인건비는 자치단체의 특성을 고려하여 산정된 적정수준의 인건비이므로 실제 인건비와 반드시 일치하는 것이 아니며, 다만 자치단체 스스로가 총액인건비 범위 내에서 예산을 편성?운영하도록 되어 있다.자치단체에 조직자율권을 준만큼 그에 따른 책임성 확보방안도 중요하다고 할 수 있는데, 자치단체의 경우 지방의회와 투표권을 가진 주민들이 총액인건비가 준수되도록 감시?견제의 기능을 발휘하여 자치단체의 무분별한 조직팽창을 예방하는 것이 필요하다. 때문에 종래 규칙으로 정하던 지방공무원의 직급별 정원을 조례로 규정토록 하였고 중기기본인력운영계획을 매년 지방의회에 보고하고 기구?정원관련 조례?규칙 제?개정시 추가비용이 소요될 경우 입법예고를 의무화하여 외부통제기능을 강화하도록 하였다.또한, 매년 자치단체의 조직운영상황을 비교?평가하여 그 결과를 공시하고, 하위수준의 평가를 받은 자치단체에 대해서는 정밀조직진단을 실시하며, 아울러 총액인건비를 기준으로 보통교부세 인건비분을 산정, 총액인건비 보다 예산을 적게 편성한 경우 차액만큼의 가용재원확보가 가능하나 총액인건비보다 인건비 예산을 많이 편성할 경우 가용재원이 감소하도록 하였다. 그리고 조직평가 결과가 우수한 자치단체에는 보통교부세를 추가로 지원토록 하는 등 자치단체 스스로가 조직의 생산성을 도모하도록 유도하고 있다.이렇듯 중앙과 지.

사회과학| 2007.09.05| 9페이지| 1,000원| 조회(449)

정원, 부천시, 총액인건비, 총액인건비제

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미국 쇠고기 수입 정책 분석을 통한 현 정부의 향후 정책 방향 논의 : Lasswell 정책학 관점을 중심으로

목 차Ⅰ. 서론Ⅱ. 이론적 배경 및 분석의 틀1. Lasswell 정책이론2. 현대 정책이론3. 이론적 분석의 틀Ⅲ. 미국 쇠고기 수입 정책 분석1. 미국 쇠고기 수입 정책의 과정2. 미국 쇠고기 수입 정책분석Ⅳ. 정부 정책의 향후 방향성 제시1. Lasswell 3가지 정책 패러다임과 Post-Lasswell의 민주지향성 패러다임의 고려2. 수단으로써의 현대 정책이론Ⅴ. 결론참고문헌부록 : 미국 쇠고기 수입 정책 관련 일지미국 쇠고기 수입 정책 분석을 통한 현 정부의 향후정책 방향 논의 : Lasswell 정책학 관점을 중심으로미국과의 쇠고기 수입 협상이 타결되어 미국 쇠고기가 수입되어 시판된 지 5개월이 지났다. 미국 쇠고기 수입 정책은 사회적 비용의 발생이라는 측면에서 보면 우리 사회에 엄청난 손실을 가져왔다고 할 수 있다. 또한 이러한 미국 쇠고기 수입 정책의 주요한 피해 중의 하나는 이로 인해서 정부 및 정책에 대한 국민의 불신뢰가 커졌다는 것이다. 이에 본 연구는 향후 정부정책에서 다시는 이러한 정책 실패가 나타나지 않도록 하기 위해 ‘미국 쇠고기 수입’ 정책사례의 문제점을 분석하고 더 나아가 정부가 앞으로 어떤 방향으로 국정운영을 해야 하는지 모색하고 제시하고자 하는 것이 목적이다.이에 정책분석의 틀로 ‘미국 쇠고기 수입 정책’을 분석한 결과 정부는 효율성과 생산성을 크게 강조하였지만, 가장 중요한 당위성 뿐만 아니라 민주성 등에서 문제가 있는 것을 확인할 수 있었다. 즉, 이명박 정부는 정책을 추진함에 있어서 Maslow가 제시한 최하위욕구의 충족이라는 측면을 간과하고 있었고, 또한 민주성에 있어 국민의 참여나 소통과 같은 측면이 많이 부족한 것으로 나타났다. 이에 정부는 정책의 근본적 목적을 주장한 Lasswell의 3대 패러다임과 Post-Lasswell 학자들이 주장한 민주 패러다임을 고려하고 다양한 현대 정책이론들을 수단으로 하여 정책 근본목적을 추진하도록 해야할 것이다.[주제어: 이명박 정부정책, 미국 쇠고기 수입 정책, 정책분석, La을 것이다.근대 이후에 전 세계적으로 모든 국가들이 눈부신 성장을 거듭했고, 대한민국도 ‘한강의 기적’이라고 일컬어질 정도로 고속 성장을 해왔다. 또한 학문적으로도 사회과학에서 행태주의가 지배적인 위치를 차지해왔다. 이렇다 보니 정책의 방향에 있어 효율성과 능률성을 지나치게강조하게 되었으며, 이러한 경향은 Lasswell이 강조한 정책의 목적에 역행하는 결과로 이어지게 되었다. 이에 많은 정책학자들이 정책의 방향이 Lasswell이 주장했던 목적구조들을 달성할 수 있도록 이론들을 제시하였으며, 이러한 이론을 살펴보고 적용할 때에도 정책의 근본적 목적을 잊어선 안 될 것이다. 물론, 이러한 성장 위주의 정책이나 효율성과 능률성을 강조하는 경향들이 기여한 바가 전혀 없는 것은 아니며, 현대는 Lasswell이 정책학을 주장했던 시대보다 현대는 더 복잡하고, 다양해졌지만, 그렇다고 정책의 본래 목적구조가 왜곡되고 변형되어서는 안 될 것이다. 이러한 근거에 입각해 정책학자들이 현대에 내세운 대표적 이론들을 간략히 정리하면 다음과 같다.대표적으로 허범(2002)은 Lasswell이 주장했던 정책학을 이루기 위해 민주주의 정책학과 탈실증주의를 접목해야 한다고 주장했다. 또한 Deleon(1994) 등 많은 정책학자들은 정책의 과정에서 ‘참여와 숙의’, ‘토론과 논증’ 등 실천적 참여정책분석과 토의민주주의를 통해 Lasswell이 주장했던 정책학의 이상을 실현해야 한다고 하였다. 또한 권기헌(2008)은 요즘 많이 거론되고 있는 협치를 강조하는 Governance와 정책의 관계에 대해 논했다. 이는 복잡하고 다양한 사회 속에서 정책 이상의 실현을 위해 필요한 절차적 민주주의와 신뢰 ? 네트워크를 위해 Governance식의 해결방식이 중요한 요소로 작용하게 될 것이라는 주장이다. 이와 함께 정책의 당위적 측면인 신뢰를 바탕으로 운영되는 국가혁신이론, 민주성을 보장할 수 있는 전자정부이론, 정책 결정에 필요한 미래예측이론이 복잡한 현대에서 정책을 펼쳐감에 있어 필요한 메커니법했는가를 판단하는 기준- 최소한의 민주성을 측정하는 기준2. 절차적 타당성- 실체적 민주성을 실현하는 과정에서 절차가 타당성이 있었는가를 판단하는 기준실체적 민주성1. 참여의 정도- 정책과 관련된 모든 관계자들이 정책 과정에 얼마나 참여했는가를 의미2. 숙의의 정도- 정책이 결정되기 전 충분한 토론을 거쳐 나중에 정책을 수정함에 있어서 비용을 서로 최소화 하도록 서로 입장을 고려하는 정도를 의미3. 합의의 정도- 정책에 대해 반대 입장에 있던 사람들도 정책이 결정이 된 후 충분한 토론을 거쳐 정책에 동의하는 정도를 의미실현성정책이 채택될 가능성과 그것이 집행될 가능성을 뜻함1. 정치적 실현성- 정책결정과정에서 정치적으로 채택 · 집행 될 가능성2. 경제적 실현성- 정책집행을 위한 재원 및 예산확보의 가능성3. 사회적 실현성- 결정과 집행이 사회적으로 인정되고 수용될 가능성4. 행정적 실현성- 행정 집행조직 및 집행인력 이용 가능성5. 법적 실현성- 법률 내용과 어긋나지 않아 법적 제약이 없는 정도6. 기술적 실현성- 현재의 기술로 정책을 실현할 수 있는지의 여부생산성(효율성)1. 효과성- 목표달성도2. 능률성- 투입에 대한 산출이 얼마나 큰가를 평가하는 기준자료 : 권기헌(2008)여기서 중요한 점은 정책이 생산성이나 실현성 측면에서 타당성을 가지고 있다고 하더라도 당위성 측면에서 어긋난다면 그 정책을 추진해서는 안 된다는 것이다. 이는 당위성이 정책의 궁극적 목적과 직결되는 문제이기 때문이다. 정책은 당위성을 충족시키고 나서, 다음으로 민주성과 실현성 및 생산성을 고려해 평가?분석?결정?집행 되어야하는 법칙에 따라야 한다.이에 기존의 미국 쇠고기 수입 정책을 본 연구의 분석틀인 에 대입하여 어떠한 점이 잘못되었는지 파악해보고자 하며, 이를 통해 앞으로의 현 정부의 정책이 나아갈 방향을 제시하고자 한다.Ⅲ. 미국 쇠고기 수입 정책분석1. 미국 쇠고기 수입 정책의 과정미국산 쇠고기는 광우병 발생 이전에 활발하게 수입되다가 광우병 발생을 기점으로 하여, 검역상의였는데, 이번 협상에서는 이러한 과정을 생략하였다. 이러한 점들이 정부와 정부정책에 대한 국민들의 신뢰를 무너뜨리는 것이었다.(2) 민주성 차원협상 과정에서 정부관료들은 절차적 적법성을 준수하였다. 하지만 절차적 적법성 만을 준수하였다고 해서, 민주성을 충족시켰다고는 보기 어렵다. 특히 정책과정에서 있어서 전문가 토의 과정, 시민의 참여 등의 배제는 실체적 민주성에 대한 절차적 타당성의 심각한 결여가 있다고 판단된다.또한 정책 결정이 전문가, 시민 등의 여러 참여자를 배제한 채, 정부 관료에 의한 Top-Down 방식으로 이뤄진 것, 특히 정책의 이행되면 영향을 받는 집단은 쇠고기를 소비하는 전 국민인데, 실제적으로 전 국민의 의사를 반영하거나 하는 것이 전혀 없었다는 것은 참여와 숙의에 있어서 큰 문제이다. 또한 정책 결정 후, 수많은 반대의견들을 묵살하고, 더군다나 시위대를 강경진압함으로써, 민주주의 역행 논란까지 불러일으킨 점은 이번 미국 쇠고기정책이 민주성을 심하게 결여하고 있다는 증거일 것이다.(3) 효과성 차원정부가 미국 쇠고기 수입 정책을 추진하면서 내세웠던 가장 주요 요인은 바로 효과성이었다. 즉, 미국 쇠고기가 수입됨으로써 쇠고기 값이 내려가고 이로 인해 많은 국민들이 쇠고기를 접할 수 있게 된다는 것이었다. 또한 한편으로는 미국의 의회로 하여금 FTA협상 비준을 서두르게 압박한다는 의도도 있었다.결과적으로 미국 쇠고기가 시중에 유통됨으로 인해서 소비자들은 저가의 미국 쇠고기를 구입할 수 있게 되었지만, 먹거리에 대한 불안으로 인해 일반 유통업계에서는 거의 소비되고 있지 않으며 많은언론에서 우려한 바대로 공공식당 등지에서 대다수가 소비되고 있는 실정이다. 또한 미국 쇠고기 수입으로 인하여 국내의 많은 목축업자들이 피해를 입게 되는 결과를 가져왔다. 한편으로 미국 FTA협상 비준은 오바마의 당선으로 인해 그 비준여부가 불투명한 상태이다.(4) 분석결과의 종합여러 자료들과 사실에 근거해 지금까지 정부가 추진해 온 미국 쇠고기 수입 정책을 보면 정부틀을 이용한 분석을 통하여 미국 쇠고기 수입 정책의 문제점을 파악할 수 있었다. 이에 마지막으로 앞으로 이명박 정부가 문제점을 해결하기 위한 정책을 행함에 있어 향후 나가야 할 방향에 대해 논의해보고자 한다. 구체적으로 Lasswell과 Post-Lasswell 학자들이 제창한 3+1가지 패러다임과 궁극적 정책목표를 달성하기 위한 수단으로써의 현대 정책이론들을 중심으로 살펴보고자 한다.1. Lasswell 3가지 정책 패러다임과 Post-Lasswell의 민주지향성 패러다임의 고려Lasswell은 정책의 궁극적 정책목표를 달성하기 위해 문제지향성, 맥락지향성, 연합학문지향성 등의 3가지 정책 패러다임을 제시하였는데, 이들은 정책을 추진함에 있어서 모두 고려되어야 한다고 하였다. 또한 세 패러다임은 분리될 수 없으며, 정책학의 개념적 전제의 관점이 되어야 한다(허범, 1999).첫째, 문제지향성(problem orientation)은 정책이 근본적 문제를 해결하는 데 초점을 맞춰 나가야 한다는 것으로, 즉, 정부는 좀 더 본질적인 문제를 정책으로 대상으로 삼아야 함을 의미한다. 이러한 본질적인 문제로는 시대사적 사회변동, 정책의 목적인 인간 존엄성과 직관된 것들이다(권기헌, 2007a). 앞서도 언급하였지만, 미국 쇠고기 수입정책에 대해 국민들이 분노하는 이유는 정부가 이러한 본질적인 문제와 가치를 도외시하고 단지 소고기값 하락이나 FTA 체결에 도움이 되는 등의 이유로 협상을 타결시켰기 때문이다. 또한 정부가 너무 성장에만 집중하다보니 이러한 경향이 오히려 물가상승을 부추기는 측면이 강해졌는데, 이는 국민들이 요구하는 바와 거리가 멀다.둘째, 맥락지향성(contextuality)은 정책 과정 속에서 문제에 접근할 때 시간적, 공간적, 상호작용적 맥락을 고려해야 한다는 것으로, Lasswell은 이는 행태주의에서 강조하는 계량화와 모형화를 통한 좁은 의미의 학문적 발견에 대칭되는 개념이며, 정책과학은 좁은 의미의 행태주의를 넘어 사회과정속에 존재하는 가치와 제도이다.

사회과학| 2008.12.29| 19페이지| 2,500원| 조회(236)

정책학, 이명박 정부, 미국 쇠고기, Lasswell

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환경 네트워크 거버넌스 분석: 대청호 살리기 운동을 중심으로

환경 네트워크 거버넌스 분석: 대청호 살리기 운동을 중심으로Ⅰ. 서론전통적으로 사회문제가 발생하면 해결을 담당하는 것으로 여겨졌던 것은 관료제를 특징으로 하는 정부였다. 이는 환경문제도 마찬가지였으며, 환경문제가 발생하면 정부는 의례적으로 새로운 제도와 조직을 만드는 등의 계층제적인 문제 해결방식을 취하였고, 이러한 계층제적 문제해결 방식은 과거에는 문제해결을 위한 효율적인 역할을 담당하였다. 하지만 과거에 비해 단순히 단일 계층제적 정부 조직만 가지고 해결하기에는 오늘날의 사회문제는 너무나 복잡하고 다양해지고 있으며 환경문제는 너무 광범위해지고 있다. 그리하여 최근에 환경 문제를 비롯한 공공 문제를 해결하기 위한 기제로 새롭게 주목 받기 시작한 것은 네트워크 거버넌스(Network Governance)이다. 네트워크 거버넌스는 시장이나 계층제를 통해 내려진 결론보다 많은 사람들의 숙고와 토론을 통해 내려진 결론이 훨씬 우월하다는 가정(Elster, 1998)에 근거하여 자율적인 개인 · 조직 간의 자발적인 협동에 의한 사회적 조정을 강조하는 특정한 형태의 거버넌스라 할 수 있다(Lynn et al., 2001; 이명석, 2002).허나 이러한 주장은 계층제적인 정부가 무조건 비효율적이란 의미는 아니며, 다만, 기존에는 문제 해결 기제를 전통적인 시장과 계층제로 양분해서 바라봤다면, 이러한 네트워크 거버넌스는 문제해결을 위한 새로운 선택 기제로 이해함이 적절할 것이다.이러한 네트워크 거버넌스의 대두는 실제적으로도 나타나고 있는데, 정부의 단일 계층제 조직에 의해 제공되는 공공서비스의 비중이 점차 줄어들고 있는 반면에 정부 및 민간부분의 다양한 조직으로 이뤄진 네트워크를 통하여 제공되는 공공서비스의 비중은 크게 늘고 있다.한편, 다른 사회문제처럼 환경문제에 있어서도 정부주도의 계층제적 문제해결방식에 대한 여러 가지 비판이 제기되었고, 이에 대한 대처방안으로 1990년대부터 조직 간의 네트워크와 참여에 관한 논의가 대두되었다(이태종 외, 2002). 특히 환경 분를 통한 문제해결 방식은 계층제적 통제나 시장적 기제에 의존하지 않고 다양한 구성원이나 참여 조직 간의 자발적인 협력으로써 이뤄진다. 즉, 네트워크 거버넌스는 상호의존적인 관계를 가지나, 어느 조직도 다른 조직의 공식적인 하부조직이 아닌 중앙정부, 지방정부, 그리고 민간 부분의 조직들로 이루어지는 연결망을 통한 공공서비스 공급이나 사회문제 해결을 의미한다(이명석 외, 2008).실제적으로 이러한 네트워크 거버넌스의 증가는 정부의 단일 계층제 조직에 의해 제공되는 공공서비스의 비중이 점차 줄어들고 있는 반면에 정부 및 민간부분의 다양한 조직으로 이뤄진 네트워크를 통하여 제공되는 공공서비스의 비중이 크게 증가하고 있다는 사실에서 확인된다.한편, 이러한 네트워크 거버넌스에서 정부의 역할과 관련하여, 네트워크 상에서 정부의 역할은 과거의 계층제 하에서 정부 역할에 비해 줄어들고 있다. 이러한 상황은 현대의 복잡한 문제를 정부가 단독으로 해결하기에는 능력이 부족하고, 정부가 가진 자원만으로는 효과적으로 이를 대처할 수 없기 때문이다. 그렇기 때문에 네트워크 거버넌스 상의 새로운 정부의 역할과 관련하여, 정부가 의도적으로 네트워크를 형성하고 네트워크를 관리하는 정부주도 네트워크(government-initiated network)의 중요성이 강조되고 있다(Goldsmith and Eggers, 2004).2. 환경문제 해결을 위한 네트워크 거버넌스Van Vliet(1993: 106-108)은 거버넌스가 적용되어야 할 사회문제의 특징을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 다루어야 할 문제가 복잡성(complexity)을 띄고 있고, 둘째, 문제해결에 관여하고 있는 행위자들간(특히 공사 간)의 상호의존성(interdependence)이 명확해야 하며, 셋째, 네트워크 내에서의 각 행위자들간의 행위는 협상(negotiation) 또는 게임의 특성을 띄고 있어야 한다. 넷째, 관여한 행위자들 간에 학습과정(learning process)이 발생한다.이러한 기준을 감안하면, 환경문제특히 다양한 행위자들 간의 상호작용에 의해서 이뤄지는 환경 네트워크의 경우, 환경 문제와 관련된 물리적 속성, 각종 환경관련 정책 및 제도, 행위자들의 특성이 매우 중요하며, 또한 이들이 행위자들 간의 협력에 어떠한 영향을 미치는가가 매우 중요하다고 할 수 있다. 따라서 환경 문제 대응에 있어서 네트워크 거버넌스 사례 분석의 경우 제도분석틀이 특히 유용하게 활용될 수 있다.제도분석틀에서 분석의 중심이 되는 것은 개인과 집단 간의 상호작용이 이루어지는 ‘행동의 장’으로, 본 연구에서는 대청호 보존 운동의 활동이 이뤄지는 현장이라고 할 수 있다. 은 대청호 보존 운동의 네트워크를 분석하기 위한 분석의 틀이다. 분석의 틀Ⅲ. 사례 분석대청호 및 금강의 환경문제해결을 위한 네트워크는 대청호, 금강의 환경 및 문제의 특성으로부터 출현하였다.1. 사례 개요대청호는 1980년 대청다목적댐이 건설됨에 따라 생성된 인공담수호이다. 대청호는 저수면적 72.8km2, 호수길이 80km, 저수량 15억t으로, 한국에서 3번째 규모의 호수이며, 2개 시 ·도, 5개 군 · 구와 접해있다. 대청호의 담수들은 대전광역시 · 청주시의 식수와 생활용수 및 공업용수를 공급하고 있다). 특히 대청호가 포함된 금강유역은 대전광역시, 충청남도의 3개시와 5개 군, 충청북도의 1개 시와 7개군, 전라북도의 2개 시와 4개 군에 관련되어 있고, 유역면적이 9,810km2으로 한강, 낙동강에 이어 남한에서 세 번째로 큰 유역이며, 본류의 길이는 약 395.90km에 달하고 있다.이러한 대청호 및 금강유역은 이상기후의 빈번한 발생과 더불어 도시화의 진전, 산업발달 그리고 토지이용의 변화 등으로 강수 및 유출 특성이 변화하고 변동폭이 증대하고 있으며 대청호의 수질오염이 증가하고 있다. 대청댐 상류지역에서 발생된 오염물질은 각 지류 등의 유역에서 발생하여 대청댐으로 유입되고 있는데, 오염원은 크게 인구에 의한 생활오수, 산업폐수, 축산폐수 및 토지사용에 따른 유출수 등을 들 수 있는데, 대청호 유역의 경우 지는 것은 아니다. 다만, 문제의 여러 속성들은 선택 가능한 양식 중에서 어떠한 것이 좀 더 적합한지 판단하는 기준이 될 수 있다.1) 물리적 속성이 사례에서의 물리적 속성은 대청호 및 금강유역의 광범위성과 근접성이다. 첫 번째 물리적 속성인 문제의 광범위성은 대청호와 금강유역이 굉장히 넓기 때문에 나타나는 것으로, 대청호 및 금강유역을 접하고 있는 지역은 충청남도의 3개 시와 5개 군, 충청북도의 1개 시와 7개 군, 전라북도의 2개 시와 4개 군, 대전광역시 등이다 이러한 지역은 수질 오염의 원인과 관련이 있는 상류지역과, 금강 및 대청호의 용수의 이용과 관련이 있는 하류지역으로 나누어진다.두 번째 물리적 속성은 금강 및 대청호 유역이 해당 지역의 주민들과 굉장히 거리상으로 밀접하다는 것이다. 이러한 근접성은 금강 유역과 대청호 유역의 수질이 주민들의 삶의 질이라는 문제와 직접적인 연관을 맺게 한다. 즉, 이러한 금강 및 대청호의 수질 오염이라는 문제는 용수의 이용과 관련이 있는 하류지역 뿐만 아니라 상류지역 주민의 삶의 질과도 밀접한 연관을 맺고 있다.2) 제도제도는 공식적인 측면에서 나타나며, 이러한 제도적 장치들은 네트워크 거버넌스의 활성화에 영향을 미칠 수 있다. 정부는 그 활동에 있어서 공식적인 제도로써 주로 이뤄지는데, 이러한 공식적인 제도는 주로 법률의 형태를 지니고 있다. 본 고의 사례에서 정부는 대청호 및 남강유역의 수질 문제를 해결하기 위해 2001년에 금강수계특별법(2008년 현재, 금강수계물관리 및 주민지원 등에 관한 법률)을 제정하였다. 이 법률은 금강 및 대청호 등의 수질관리와 관련된 기관들의 역할을 부여하고 상호협력할 수 있는 내용을 담고 있다. 이 법의 주요내용은 금강상류지역의 수질보전을 위하여 물을 이용하는 하류지역의 주민들이 수익자부담의 원칙에 따라 일정액의 물이용부담금을 부담하고, 이러한 부담금을 이용하여 규제로 불이익을 받고 있는 상류지역 주민들을 지원하는 것이다. 금강수계법은 규제를 통한 수질개선을 하는 것이 목적인데, 규모가 좀 큰 한국수자원공사, 금강유역환경청, 대전광역시, 충청남도, 충청북도, 영동지방자치참여연대 등이 있다. 이러한 기관 및 시민단체들 외에도 29개의 회원마을이 네트워크에 참여하고 있다. 이러한 회원마을의 참여는 해당 지역 주민에게 이러한 수질 오염이 직접적으로 이들의 삶의 질과 연결된다는 반증이다. 대청호보전운동 네트워크 참여단체하위 네트워크참여단체금산 네트워크금산참여연대, 자연보호협의회 금산지부, 금산군작목별연구협의회, 금산환경농업농민회, 한국민족예술인총연합 금산지부, 전국축협노동조합 금산지부, 전교조 금산지회, 금성면 의총리, 제원면 용화리, 제원면 명곡2리, 제원면 명곡3리, 제원면 신안리, 부리면 수통리, 부리면 어재리, 남일면 신정2리, 금산군대전 네트워크대전충남녹색연합, 대전경실련, 대전환경운동연합, 대전주부교실, 대전충남생명의숲, 대전YWCA, 대전YMCA, 바르게살기운동대전광역시협의회, 해병전우회대전시연합회, 마당극단 좋다, 동구 직동 찬샘마을, 동구 세천동, 대전시 동구, 대전시 대덕구, 대전녹색소비자연대, 대전환경운동연합무주 네트워크무주군자연보호협의회, 한국 4-H 연맹 무주지회, 친환경농업반딧골연합회, 무주환경사랑, 부남면 가당리-하평, 부남면 가당리-상평, 부남면 가당리-가정, 부남리 굴암리-상굴, 부남면 굴암리-하굴, 무주읍 장백리, 안성면 덕산리, 무주군영동 네트워크청추충북환경운동연합 영동지부, 천모산유기영농조합법인, 한 살림영동공동체생산자모임, 양산면 봉곡리, 양산면 수두리, 학산면 지내리, 양강면 죽촌리, 심천면 고당3리, 영동군옥천 네트워크대청호주민연대, 옥천환경사람모임, 옥천흙살림, 옥천자연환경보호지도협의회, 군북면 석호리, 군북면 항곡리, 동이면 석탄리, 청성면 합금리, 청성면 산계리, 청성면 고당리, 청성면 산계리, 청성면 고당리, 청성면 장위리, 옥천군천안아산 네트워크천안KYC, 천안아산환경운동연합, 천안YWCA, 천안한살림, 천안대림한들아파트부녀회, 천안주공아파트 10단지 부녀회, 천안시청주청원 네트워크충북생명의 체결

사회과학| 2008.12.29| 12페이지| 2,500원| 조회(317)

네트워크, 정부, 거버넌스, Governance, 대청호살리기운동

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시장실패와 정부실패 논의를 바탕으로 한 우정사업본부 민영화 방향 고찰 평가A+최고예요

Ⅰ. 시장실패와 정부실패 논의1. 문제제기전통적으로 자본주의 체제하에서 자원배분기능을 담당하는 메카니즘인 정부와 시장은 상호대체적 관계로 인식되어 왔다. 즉, 시장이 아니면 정부라는 이분법적 사고가 지배하여 시장과 정부의 상호 대체적 역할분담체제를 강조하여 왔다. 하지만 시장실패와 정부실패의 발생은 양 메카니즘의 상호개입을 정당화 시켜주었으며, 이에 따라 시장과 정부와 상충지대에 있는 공기업의 지위도 달라지고 있다. 이하에서는 Wolf(1993) 및 일반 행정학에서의 시장실패와 정부실패 논의를 바탕으로 우정사업본부의 민영화에 대한 논거를 이야기하고, 향후 우정사업본부 민영화 방안 및 방향을 제시하여 보겠다.2. 시장실패와 정부실패 논의(1) 시장실패 - 정부 개입의 논리시장실패란 시장에 의한 자원배분이 비효율적으로 이뤄지는 것을 말한다. 즉, 시장에 의해 사회적 자원의 가장 적합한 배분 상태인 파레토 최적을 달성하지 못하는 경우를 의미한다. 이러한 시장실패는 다음의 4가지의 경우에 발생한다. 첫째, 시장이 공공재를 생산하는 경우이다. 공공재란 비배재성과 비경합성이 적용되는 재화를 의미한다. 공공재는 소비가 비배제적이므로 소비자는 다른 사람의 소비에 무임승차하는 것이 이익이고, 따라서 아무도 상품에 대하여 가격을 지불하지 않으려고 한다. 이 경우 공급자는 상품을 공급하여도, 소비가 되지 않기 때문에 사회적으로 필요한 만큼 공급하지 않는다. 즉, 사회적으로 p>mc 임에도 불구하고, 공급이 이루어지지 않게 된다.둘째, 외부효과가 존재하는 경우이다. 외부효과란 다른 사람에게 경제적으로 손해를 끼치거나 이익을 주었음에도 불구하고, 이에 대한 대가가 시장거래를 통하여 이루어지지 않는 경우를 말한다. 다른 사람에게 피해를 주는 경우 음의 외부성이라 하고, 이익을 주었을 때 양의 외부성이라고 한다. 음의 외부성이 존재하면 생산자는 자신이 지불하는 비용보다 큰 사회적 비용을 유발시킨다. 하지만 생산자는 자기에게 발생한 비용만을 고려하여 생산량을 정하게 되므로 사회적으로 바람, 불완전한 정보에 의한 시장실패는 정부가 직접 정보를 제공하거나, 정보 공급에 대한 규제 등으로 대응하고 있다. 마지막으로 자연독점에 대해서는 타 기업들의 독점 산업으로 진입 촉진, 가격과 수량규제, 조세정책 등으로 대응하고 있다.결과적으로 시장실패는 정부의 시장개입에 대한 주요한 논리근거가 되었으며, 공기업의 존재 근거가 되었다.(2) 정부실패(비시장실패) - 정부 축소 및 민영화의 논리Wolf는 시장실패를 고찰한 이론적 틀을 원용해 비시장실패 이론을 구축하고 있다. 시장실패 논거에 의해 정부개입이 정당화되지만 정부활동은 오히려 시장실패 치유라는 본래 의도를 달성하지 못하거나 기존 상태를 더 악화시키기도 한다는 것이다. 이러한 상황을 정부실패(비시장실패)라고 일컫는다.Wolf는 정부수요의 특성으로써 시장실패에 대한 인식고조, 정치적 민주화와 민권의 신장 등으로 정책에 대한 수요 증가, 정치적 보상구조 왜곡, 정치행위자의 높은 시간 할인율, 편익과 비용의 절연 등을 들고 있다. 또한 정부공급의 특성으로써 산출물의 정의와 측정 곤란, 독점생산, 불확실한 생산기술, 종결메커니즘의 결여 등을 설명하고 있다.정부실패의 유형으로 첫째, 비용과 수익의 분리이다. 시장의 경우 생산비용은 수입과 어떠한 형태로든지 연결되지만, 정부 생산에서는 생산을 유지시켜 주는 수익(세금, 비가격 수익 등)과 생산비용 사이의 연관관계가 결핍되어 있다. 이는 정부활동이 정부규제, 사회복지의 공급, 공공재의 생산과 공급 그 어떤 형태를 취하든 거기에는 항상 중복적인 비용이 발생하고 그 비용은 상승함을 의미한다.둘째, 내부성의 존재이다. 내부성이란 어떤 기관과 인력의 성과를 유도하고 조절하며 평가하기 위하여 비시장조직 내부에서만 적용되는 목표로서 이러한 내부성이 존재하면 의사결정자의 사적인 또는 조직상의 편익과 비용이 공적 계산을 압도하게 된다. 이는 더 많은 예산의 확보, 최신 기술에의 집착, 정보의 취득과 통제 등의 요인에 의하여 발생한다.셋째, 파생적 외부효과이다. 파생적 외부효과란 시장사업에 있어서 시장은 분명히 한계가 존재한다. 예를 들어 산간오지나 섬 등에도 우체국 및 금융기관이 필요하지만 시장논리에 의해 우정사업본부가 운영된다면 이는 비효율적이기 때문에 존재할 수 없을 것이다. 반면에 우정사업본부가 담당하는 금융사업이나 보험사업은 우정사업본부가 정부기업이기에 가지는 내부적 비효율성이 존재한다.결과적으로 시장실패와 비시장실패의 논의에서 도출할 수 있는 것은 우정사업본부 중에서 공공재 생산을 담당하는 사업부분은 정부가 생산하게 두고 그 외의 사업부분은 민영화를 시켜야 한다는 것이다. 이러한 방식은 영국의 철도사업(철길이라던지 기반시설은 정부가 철도의 운영은 민간이)이나 일본의 우정사업 민영화에서도 찾아볼 수 있다.Ⅱ. 우정사업본부 사례1. 우정사업본부 현황우리나라의 최초의 공기업 형태는 우편사업이었으며, 우편사업은 정부기업의 형태로 우정사업본부에서 담당하고 있다. 우정사업이란 우편 우편환 우편대체 우체국예금 및 우체국보험에 관한 사업과 이에 부대되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업을 말하며, 우정사업본부는 정보통신부장관의 소관사무중 우정사업을 분장하기 위하여 정보통신부장관 소속하에 두는 우정사업을 총괄하는 기관 및 그 소속기관을 의미한다. 우정사업본부의 임무는 우편물의 접수 · 운송 · 배달 등 우편사업과 우체국예금 · 보험 등 우체국금융사업, 우편 · 전산망 및 시설 장비를 활용한 광고 · 임대 · 소화물일관(一貫) 운송 · 수탁사업 등 부대사업 등이다.우정사업본부의 조직은 사업을 담당함에 따라 우편사업단, 예금사업단, 보험사업단으로 나누어져 있으며, 감사팀과 경영기획실과 총무팀이 따로 존재하고 있다.{ 우정사업본부 조직도{우정사업본부의 예산규모는(2006년 기준) 통신사업특별회계 4조 3,522억원, 우체국보험특별회계 5,611억원이다. 자금조성규모(2006년말 기준)는 예금자금 · 보험기금으로 59조 2,408억원을 예치하고 있으며, 고정자산규모는(2006년말 기준)은 33조 1,843억원이다.한편, 우정사업본부의 다른 현황을 살펴의 건전한 발전에 이바지하는 업무 등을 종합적, 효율적으로 시행하는 것을 목적으로 하고 있다. 이는 한국 우정사업이 우편법과 예금 · 보험에 관한 법률에서 규정하고 있는 사업목적 및 범위와 일맥상통한다고 말할 수 있다.일본의 우정공사의 조직은 이사회 및 3개의 위원회, 총재 아래 총재 서포트 부문과 3사업 서포트 부분의 지원부문, 2개의 총본부로 구성되어 있으며, 우편사업총본부 및 금융총본부 하부에는 각각 5본부, 3본부로 이루어져 있다.한편, 일본의 우정공사의 경영체제는 3단계로 전환되었다. 우정사업청(1단계), 우정공사(2단계), 우정민영화(3단계)의 단계로 추진되었다.(1) 일본 우정사업청(2001. 1)일본 우정사업 경영형태 재편에 대한 논의는 1997년 행정개혁위원회에서 중앙정부 조직개편의 일환으로 시작되었다. 1부 22성의 중앙정부 조직을 1부 12성으로의 개편 논의에 따라 우정사업은 2001년 총무성 산하의 우정사업청으로 분리되었다. 우정사업청은 우정에 관한 기획과 집행의 이원화를 목적으로 총무우정성은 우정정책 및 사업계획 등 기획 기능을 맡고, 우정사업청은 우정사업의 운영 등 집행기능을 담당하게 되었다.(2) 일본 우정공사(2003.4)일본 우정사업청은 2년간의 외청 체제에서 벗어나 2003년 4월 우정공사로 전환하였다. 일본우정공사는 우정사업청으로부터 우편, 우편저금, 간이보험 등 3대 우정사업을 인수한 반민반관 의 독립채산제 조직으로 적자의 우정사업 등을 효율적으로 개편하기 시작하였다. 일본 우정공사의 직원들은 국가공무원으로서의 신분을 유지하고 노동3권 중 단결권과 단체교섭권은 부여하되 쟁의권은 부여하지 않도록 하였다. 즉 26만명의 직원과 24,760여개의 우체국을 거느린 우정공사는 이를 위해 이쿠타 마사히루 총제(전 ㈜상선미츠이 회장) 등 민간기업 출신을 간부로 영입, 민간경영 기법등의 정착에 힘을 쏟았다.일본 우정공사의 경영체제는 정책과 사업이 분리되어 총무성은 우정정책 및 우정사업에 관한 포괄적 감독 및 규제기능을 담당하게 되었고, 우하여 자금흐름을 정상화하기 위함이다. 현재 일본 우정공사를 통해 조달된 자금은 국채 매입을 통한 재정적자의 보충, 재정투융자기관에의 대출, 지방채 매입이나 대출을 통한 지방자치단체의 자금지원 등에 쓰여지고 있다. 이러한 자금흐름의 구조는 자금배분의 효율성 측면에서 많은 비판을 받아 왔기에 이에 대한 구조적 개혁을 추진하기 시작한 것으로 보인다.셋째, 일본 우정사업 민영화를 통한 세금납부와 우정공사 주식매각에 의한 국가 재정에 기여를 말할 수 있다. 우정사업 민영화를 통해 자금흐름의 구조를 혁파하고 재정적 건전화를 조기달성할 것으로 보인다. 즉 우정사업 민영화는 재정규율 강화 효과와 함께 정부의 재정적 기여를 기대할 수 있다.넷째, 우정사업과 민간기업이 공정한 경쟁을 할 수 있는 토대 확립 필요성에 대처하기 위함이다. 이를 위해서는 현행 정부의 지급보증 및 각종 세금 면제 부문에서는 규제 수용이 이루어져야 하는 반면, 우편저금예입액 및 보험가입액 한도 설정 등 규제 완화가 필요한 부분이 있을 것으로 판단된다.(4) 단계별 민영화 진행 과정앞서 언급한 것처럼 일본 우정공사 민영화는 3단계를 거쳐 진행되며, 진행됨에 따라서 일본우정공사는 지주회사와 산하에 4개의 자회사로 분리된다. 지주회사는 현행 우정공사 업무에 대한 인수계획 등을 수립하며, 4개 기능별로 업무를 구분하는 역할을 한다. 민영화 초창기에는 지주회사에 대한 정부는 지분 전부를 보유하지만, 민영화 완료단계에서는 정부가 지주회사의 지분 1/3을 초과해 보유한다.결과적으로 우정공사 민영화의 완료단계에서는 정부가 지주회사의 지분 1/3을 초과해 보유하고 지주회사는 우편사업회사, 우편국회사를 100% 자회사로 보유하며, 우편저금회사와 우편보험회사는 완전 민영화를 시킨다. 또한 민영화 완료시점에서는 4개의 운영 회사 간 상호출자를 인정하게 되어 정부에 의한 우편저금은행과 우편보험회사의 지배가 허용된다. 이는 채산성이 낮은 지방 우체국 운영에 따른 손실보전을 위하여 지주회사는 주식매각 이익과 배당수입 일부를 재원으하고,

사회과학| 2008.04.19| 11페이지| 1,500원| 조회(671)

공기업, 민영화, 정부실패, 시장실패, 우정사업본부

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英日韓 경찰제도의 비교를 통한 자치경찰제 논의

英 · 日 · 韓 경찰제도의 비교를 통한 자치경찰제 논의Ⅰ. 서론주권을 가지고 있는 각 국가들은 각국의 국경을 기준으로 하여 외국과는 구분되는 일종의 폐쇄체제(closed system)를 가지고 있다. Kamrava(1996 : 14)가 말하는 체제의 특성은 다음과 같다. 첫째, 모든 정치체제(political system)는 나름대로의 정치적 구조(political structure)를 가진다. 따라서 다른 나라와 구조적 특화(structural specialisation)의 유형과 그 정도를 비교할 수 있다. 둘째, 모든 정치체제에서는 대체적으로 유사한 기능들이 수행된다. 각 나라마다 다른 유형의 구조에 의하여 수행되거나 다른 빈도로 수행될 뿐이다. 셋째, 모든 정치체제에는 그 나라의 문화적 측면이 혼합되어 있다.이러한 시각은 T.Parsons의 구조기능론적인 시각과도 연관되어 있다. T.Parsons는 모든 사회는 일종의 하위체제로 구성되어 있고 이들은 서로 다른 기능을 담당하고 있다고 본 것이다. 어떤 사회이던지 유형유지(pattern maintenance), 목적달성(goal attainment), 적응(adaptation), 통합(integration)이라는 4개의 기능이 제 역할을 하고 있다는 것이다(Parson, 1967).본 고에서는 이러한 구조기능론적인 시각에 의해 대표적 국가경찰제 국가인 한국과 자치경찰제 국가인 영국, 그리고 대륙법계 국가이면서 절충적 형태를 취하고 있는 일본의 비교를 통해서 한국 경찰의 나아갈 방향의 제시를 목표로 한다.경찰이란 사회 공공의 질서를 유지하기 위하여 일반통치권에 의거, 국민에게 명령, 강제하여 그 자연적 자유를 제한하는 행정작용을 의미한다. 경찰의 의의는 18세기 경찰국가 시기까지 국가의 행정작용을 전체를 의미하였으나, 18세기 중엽 이후에 근대 시민사회가 성립되면서 야경국가 사상에 의해 소극적인 치안유지만을 의미하는 것으로 변화하였다. 현대에 들어서는 소극적인 치안유지 외에 공공복리의 증진이라고 하는 적극 2005).그렇다면 국가경찰제와 자치경찰제의 비교를 통해 각 제도의 장 · 단점을 살펴보고, 우리나라의 현행 국가경찰제도가 가진 문제점과 앞으로의 개선방안을 제시해보고자 한다.Ⅱ. 경찰제도의 비교1. 대륙법계 국가의 경찰제도(1) 대륙법계 경찰제도의 특징대륙법계 경찰개념은 전통적인 경찰개념으로서 경찰을 규범적 강제작용측면에 한정하여 본 견해이다. 경찰이란 당위성을 전제로 권리 · 자유 · 행동을 제한하는 소극적 기능이라 보고 경찰의 개념을 사회공공의 안녕과 질서를 유지하기 위하여 일반통치권에 의거하여 일반국민에게 명령 · 강제함으로써 그 자연적 자유를 제한하는 작용 이라고 정의한다(박윤흔 1998 : 286).국가 기능 중에 권력적 · 명령적 · 강제적 요소가 있는 국가기능을 경찰이라고 보기 때문에, 경찰과 국민과의 관계는 권력실행적 관계에 놓이게 되며, 그 역할 · 지위 · 규범은 수직적 관계에서 설정되게 된다.대륙법계 국가에서는 거의 모든 국가에서 공통적으로 경찰조직을 중앙정부에 의해 직접적으로 통제받는 국가경찰제를 채택하고 있다. 국가경찰제는 경찰활동이 국가경찰의 지시와 통제를 받는 지방경찰에 의해서 수행된다. 여기서 지방경찰은 국가경찰의 통제와 지휘를 받고 있기 때문에 자치적 요소를 가지고 있지 않아서, 자치경찰과는 다른 개념이다.국가경찰제는 일원화된 지휘체계를 바탕으로 한 강력한 집행력, 조직의 높은 효율성, 국가 긴급 사태나 광역 사건에 빠른 대응이 가능하고, 또한 전국적으로 균일한 경찰 서비스를 제공할 수 있는 장점을 가지고 있으나, 경찰집단의 관료화의 위험을 가지고 있고, 중앙 정치에 경찰이 영향을 받을 수 있으며, 지방의 경찰 수요에 대응이 미흡할 수 있다는 단점이 있다.이러한 국가경찰제도는 대륙법계 전통을 가진 국가인 프랑스, 이태리, 핀란드, 덴마크, 스웨덴 등이 채택하고 있으며, 이들의 영향을 받은 대만, 한국 등도 이 제도를 채택하고 있다.(2) 한국의 경찰제도1 경찰개념한국은 경찰개념에 관한 명확한 정의규정이 없다는 비판이 있지만, 해와 범죄로부터 국민 개개인의 생명과 재산을 보호하며, 다양한 공공 서비스 또는 공공재를 제공해 주는 작용 이라고 규정한다. 대륙법계 국가의 경찰개념이 공공의 안녕과 질서 유지를 강조한다면, 영미법계 국가의 경찰개념은 여기에 계몽 · 지도 · 봉사 등이 더해졌다고 볼 수 있다.영미법계 국가의 분권화된 경찰제도는 다른 말로 자치경찰제도라고 하는데, 이 제도를 채택하고 있는 대표적인 국가는 미국과 영국 등이다. 이러한 국가들에서는 경찰권에 대해 엄격한 제한을 가하고 있는데, 이는 국가경찰 체제가 내포한 잠재적인 직권남용의 위험과 시민의 여론과 반대되는 집권화된 경찰활동의 두려움 때문이라고 여겨진다.영미법계 국가에서는 전통적으로 또한 경찰활동의 개념을 범죄 행위 발생 후, 사후 처리 보다는 범죄 예방에 의한 인명과 재산에 대한 안전확보를 더 효과적으로 여겨, 주민의 경찰로서의 역할을 강조하고 있는데, 이는 현대적인 의미로 볼 때 경찰과 지역주민의 긴밀한 관계를 중요시한 지역사회 중심의 경찰기능(community oriented policing and problem solving, COPPS)을 경찰권의 일반지침에 포함시킨 것으로 볼 수 있다.이러한 분권화 체제의 장점은 지방자치와 맞물려 경찰 행정의 분권화와 경찰조직의 민주화를 실현할 수 있고, 치안을 자치경찰이 담당하기 때문에 책임성을 확보할 수 있다. 하지만 이에 비해 일반행정에 경찰이 지나치게 예속될 수 있고, 예산 문제로 인해 경찰능력의 지역 간의 격차가 나타날 수 있으며, 광역사건 처리에는 비능률적이라는 문제점을 가지고 있다.1 영국에서의 경찰개념영국에서 국가의 경찰의 존재는 모든 시민은 치안유지의 임무에 종사할 기본적인 책임이 있다고 하는 보통법(Common Law)의 인식을 이어받아, 공동의 적으로부터 자신을 방어하기 위해 사회공동체를 만든다는 자치사상으로부터 본래의 지역사회에 자주적 경찰이 설립되어야 한다는 사상이 근저를 이루고 있다. 또한 경찰활동은 예방적 성격을 강조하며, 지역주민과 경찰 간의 긴밀계 국가의 경찰제도에서 볼 수 있는 더욱 효과적인 조직, 운영의 능률성, 업무의 일관성을 추구하고 전국적으로 조직된 경찰력의 잠재적인 남용을 방지하기 위한 체제를 의미한다. 절충형 제도 하에서는 경찰업무는 지방에서 행해지지만 그 업무 자체는 국가적인 표준에 의해 따라야 한다.절충형 제도는 국가경찰제와 자치경찰제를 기반으로 하여 상대 제도의 요소를 각 국가에 맞게 취합하였기 때문에 그 체제나 형태가 매우 다양하게 나타난다. 이러한 통합형 제도를 채택하고 있는 대표적인 국가는 일본, 호주, 브라질, 독일 등이 있다.1 일본에서의 경찰개념일본에서 경찰의 개념은 공공질서유지, 범죄의 예방이라는 광의의 행정경찰 개념이 적용된다는 면에서 대륙법계 국가들과 같은 맥락에서 이해된다. 일본 경찰법 제 2조 1항에서 경찰의 책무는 개인의 생명, 신체 및 재산의 보호, 범죄의 예방, 진압 및 수사, 피의자의 체포, 교통의 단속 기타 공공의 안전과 질서의 유지를 담당 하는 것이라고 정의하고 있으며, 실제의 경찰도 광의의 행정경찰 개념을 적용하고 있다.2 일본의 경찰조직일본의 경찰조직은 국가경찰과 도도부현(都道府縣) 단위의 자치경찰로 이원화되어 자치경찰제와 국가경찰제를 절충하였다. 국가경찰은 경찰청과 관구경찰국이 있고, 자치경찰은 동경도 경시청과 도부현 경찰본부(43개)가 있다. 경찰의 관리는 국가경찰은 국가공안위원회에서 맡고, 자치경찰은 도도부현 공안위원회가 맡는다. 또한 경찰활동의 광역화를 위해 광역수사대를 전국 10개 지역에 설치하였다.경찰의 활동 측면에서는 자치경찰이 지역사회의 한 일원으로서 지역사회의 안전 뿐만 아니라 지역사회경찰활동과 같은 의미의 포괄적인 지역사회 중심의 경찰활동을 전개하고 있고, 국가경찰은 재정, 기능적으로 경찰조직을 가질 수 없는 촌락지방을 담당하고, 국가적 사건이나 비상사태 등을 담당하고 있다. 이러한 체제를 가지고 있는 일본의 경찰은 선진국 중에서도 치안수준이 상위권 수준으로 인정받고 있다.4. 비교의 시사점앞서 살펴본 대륙법계 국가의 경찰제도(국가있음· 인권보장과 민주성이 보장되어 주민들의 지지를 받기 쉬움· 지방별로 독립된 조직이므로 조직 · 운영의 개혁이 용이함단 점· 정부의 특정정책의 수행에 이용되어 경찰본연의 임루를 벗어날 우려가 있음· 관료화되어 주민과 멀어지고, 국민을 위한 봉사가 저해될 수 있음· 각 지방의 특수성· 창의성이 저해되기 쉬움· 전국적 · 광역적 경찰활동에 부적합함· 타경찰기관과의 협조 ·응원체제가 곤란· 지방세력이 간섭하여 정실에 흐르기 쉬움· 전국적인 기동성이 약하고 조직체계가 무질서해지기 쉬움Ⅲ. 한국의 자치경찰제 논의우리나라에서 자치경찰제 도입에 대한 논의는 참여정부 이전에도 있었고,{) 1980년 말부터 경찰의 중립성 확보와 경찰행정의 민주성을 보장하기 위한 방안으로 자치경찰제 도입이 거론되다가 1990년대에 들어와 지방자치가 실시되면서 지방자치의 완성이라는 측면이 추가되어 자치경찰제의 도입논의가 활성화되었다(최종술: 2002).그 방안은 일본식 절충형 자치경찰제를 골격으로 논의되었다고 볼 수 있다(최종술, 2004: 124). 하지만 논의 과정에서 자치경찰제의 도입으로 인한 여러 이해관계기관의 관계 문제{) 이와 관련해 검찰과 경찰간의 입장차이가 있었는데, 자치경찰제를 시행하기 위해서 수사권 독립이 이뤄져야 한다고 주장하는 경찰과 자치경찰제와 수사권 독립과는 별개의 문제라고 주장하는 법무부와 검찰 간의 주장이 대립하였다.와 지방자치단체의 반발{) 경찰법개정법률안 제34조는 시 · 도 경찰에 소요되는 경비는 당해 시 · 도 경찰 재정교부금, 지방자치단체의 일반회계로부터의 전입금, 기타 시 · 도 경찰에 속하는 수입으로 충담함 이라고 되어있고, 경찰공무원 신분의 구분에 대한 개정법률안 제32조 3항 시 · 도 경찰청 소속 경정이상의 경찰공무원은 국가공무원으로 하고 경찰청장의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임면하며, 경감이하의 경찰공무원과 경찰공무원이외의 공무원은 지방공무원으로 하고 시 · 도 경찰청장이 임용한다 라고 규정하여 지방자치단체로 하여금 재정부담은 하게 하면다..

사회과학| 2008.04.19| 8페이지| 1,500원| 조회(402)

일본, 한국, 영국, 자치경찰제, 제주특별자치도

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