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[지방행정론]한국지방자치의 수준은 어느정도인가

지방행정론 Roport한국의 지방자치의 수준은 어느 정도인가?과 목:지방행정론학 과:도시행정학과학 번:200015101학 년:3담당교수님:권영주 교수님제 출 자:김건로Ⅰ. 들어가며 - 세방화와 지방자치지방이 지역의 다양성과 창의성을 바탕으로 국가의 매개 없이 직접 세계를 대면하는 세계화와 지방화, 이른바 세방화(Glocalization) 현상이 촉진되면서 지방분권화는 세계사적 조류 즉 세계적인 동형화(Isomorphism)현상을 띄게 되었는바, 이제는 지방자치가 선택의 문제가 아니라 필연적으로 동참해야 하는 국가적 생존전략이 되었다.현재 우리나라도 1990년대에 들어와서 비로소 시작되었다고 할 수 있는 지방분권화 운동이 참여정부가 들어선 이래 급물살을 타면서 비록 아직은 미흡한 점이 없진 않지만 소기의 성과를 거두고 있고, 지방분권이라는 것은 이제 더 이상 방관할 수 없는 시대적 과제이자 선진국으로 한 걸음 다가서기 위한 과정으로 이해 해야 할 것이다.이에 이하의 논의에서는 현재 우리나라의 지방자치의 수준이 어느 정도인가에 대한 평가를 내려보고자 한다.Ⅱ. 분석의 전제1. 지방자치의 개념한국지방자치학회에서 발간한 한국 지방자치론(1995: 22)에서는 ‘일정한 지역의 주민들이 자방공공단체를 구성하며, 국가(중앙정부)의 일정한 감독아래, 그 지역안의 공동문제를, 자기부담에 의하여, 스스로(또는 그 대표자를 통하여) 처리하는 것’이라고 정의하고 있다. 이러한 지방자치 개념은 법적 규범적 개념에 입각한 정의이며, 단체자치와 주민자치라는 두가지 측면을 고려한다.) 이러한 입장에 따르면 지방자치는 상위정부로부터 “분권”과 지방정책과정에 대한 시민의 “참여”로 요약할 수 있을 것이다. 그리고 이는 지방 자치의 성공의 전제요건으로 상위정부로부터의 분권이 지방자치에 있어 가장 중요한 요소임을 강조한다.) 이하의 논의에서도 이러한 개념에 따라 현재 우리나라의 지방자치의 현주소에 대해 법적 제도적 측면을 중심으로 고찰하고자 한다.)2. 분석 방법지방자치를 평가하는 방법에는 일반적으로 세가지가 존재한다. 첫째는 체제간 비교하는 방법이고, 둘째는 시계열적으로 비교하는 방법이며, 셋째는 연구자의 기대와 현실을 비교하는 방법이다. 이 보고서에서는 일반적 정책노력을 평가하고자 하는 경우에 유용한 첫째의 방법 즉 체재가 비교방법으로 분석하고자 한다.) 비교대상은 우리나라의 지방자치와 가장 유사한 일본을 비교하고자 한다. 일본은 단일주권 국가하에서 중앙집권화국가라는 인식이 강한 가운데서도 오늘날 지방분권의 실현을 위해 하나의 바람직한 방향을 향해 나아가고 있다고 판단되는바 이와 비교 평가를 통해 우리나라의 지방자치의 현주소를 살펴보고 하나의 바람직한 방향을 제시할수 있다는 점에서 비교의 의의가 있을 것이다.Ⅲ. 지방자치의 평가1. 개념징표이하에서는 위에서 제시한 지방자치의 두가지 핵심적 요소인 분권과 참여중 논의를 한정 시키기 위해 분권의 측면에서 우리나라의 지방자치의 수준에 대해 평가해보고자 한다.분권화가 얼마나 진척되었느냐에 대한 평가를 위하여는 분권화를 측정하는 항목의 규정이 필요할 것이다. 분권화의 측정항목에 대한 규정은 학자에 따라 다양하게 제시될 수 있을 것이나,) 여기에서는 지방정부의 기능적 분권화에 근거한 중앙-지방관계와 관여의 정도에 근거한 중앙-지방관계 두가지 지표를 기준으로 일본의 사례와 비교하여 우리 현실의 수준을 비교 고찰하고자 한다.2. 우리나라의 지방분권의 평가1) 기능적 분권화에 근거한 중앙-지방관계 분석우리나라의 경우 지방정부가 수행하는 사무를 국가사무와 비교해 보면 1994년의 경우 국가사무와 지방사무의 비율이 75% : 25% 수준이었으며, 2002년의 경우 국가와 지방사무의 비율은 73% : 27%의 수준이었다. 따라서 지방자치가 본격적으로 실시된 1995년부터 2002년까지의 지방사무비율은 약 2% 증가하는데 그치고 있다.( 참조). 국가사무와 지방사무의 비교)구 분1994년 총 조사2002년 총 조사대상 법령3,169개3,353개국가 사무총수11,744개( 75%)30,240개(72.69%)중앙부처사무8,188개17,172개특별행정기관사무2,469개3,798개산하기관사무521개9,090개국가사무 민간위탁566개180개지방 사무4,030개( 25%)지방고유사무 : 2,110개기관위임사무 : 1,920개11,363개(27.31%)시 도 사 무 : 5,318개시 군 구 사 무 : 2,950개시도/시군구사무 : 3,095개사무 총계15,774개(100%)41,603개(100.0%)자료: 지방이양추진위원회 내부자료에서 재구성국가사무의 지방이양은 국민의 정부에서도 추진되었는데 국민의 정부는 「중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률」을 제정하여 중앙행정권한의 지방이양을 추진)하였다. 나아가 참여정부에서는 중앙과 지방정부간, 지방정부간 합리적 역할분담을 위해서는 보다 지속적ㆍ획기적 지방이양이 필요하다는 것에 인식하고 지방분권의 가장 기본적인 과제로 중앙행정권한 및 사무의 지방이양을 명시하였다(지방분권특별법 제6조, 제9조). 또한 참여정부는 지방이양 확정 사무에 대한 법령 개정이 개별 중앙부처별로 이루어짐으로써 법령 개정이 지연된다는 판단아래 참여정부 지방분권 로드맵에 지방일괄이양법을 2006년까지 단계별로 제정할 방침이였다. 즉 참여정부는 2003년까지 결정된 지방이양확정사무(840여개) 등에 대한 1차 지방일괄이양법을 제정할 예정이였던 것이다.) 이러한 계획에 의하면 참여정부의 국가와 지방사무비율은 70.7% : 29.3%에 이를 것으로 추정되었다. 따라서 국가와 지방사무의 비율 측면에서 볼 때 지방사무의 비율이 매우 과소하지만, 1994년부터 2002년까지의 지방사무 증가율만큼의 지방사무가 증대괼 것으로 예상되었지만, 실제에 있어서 지방정부의 기능적 자율성은 국민의 정부 이래로 특히 참여정부의 정책적 노력에도 불과하고 크게 변화가 없었으며, 계획의 실천을 위한 논의만 진행되고 있는 수준으로 평가 받고 있다). 특히 지방분권특별법 제정으로 지방으로의 기능이양 및 자율성 확대에 대한 의지는 다른 정부에 비해 상대적으로 강한 수준이었지만, 실제 구체화된 형태로 진행되고 있지 못한게 현실이다. 일본의 경우 1999년 지방분권일괄법이 제정되어 분권형 사회의 창조를 지향한 지방 분권 개혁 시작하였고, 그 분권과 관련된 내용을 살펴보면, 자치사무 구분을 통한 중앙정부와 지방정부의 사무 명확화, 기관위임사무 제도의 폐지 및 그에 따른 사무 구분의 재구성, 대폭적인 권한 이양 및 행정체계 정비등을 들수 있다.) 이는 모두 지방정부의 자율성 확보 및 지방정부의 분권화 확립에 기여하는 것으로 우리나라와 비교해 보았을때 앞에서 지적한 바와 같이 우리의 지방자치 수준은 극히 낮은 수준이라고 볼 수 있다.2) 관여의 정도에 근거한 중앙-지방관계 분석중앙정부의 지방정부에 대한 관여의 유형을 권력적 수단과 비권력적 수단으로 구분하여 살펴보면 다음과 같은 몇 가지 특징을 발견할 수 있다( 참조).) 중앙정부의 지방정부에 대한 관여법 조 문권력적 수단비권력적 수단대 상제155조 제1항조언,권고,지도,자료제출자치사무제155조 제2항재정지원, 기술지원자치사무제156조지도, 감독위임사무제156조의2협의조정소관사무 분쟁제157조시정명령, 취소, 정지자치사무(법령위반 한정)제157조의2직무이행명령, 대집행위임사무제158조감사보고자치사무(법령위반 한정)제159조재의요구, 제소 지시지방의회 의결사항우선 권력적 수단이 비권력적 수단에 비해 강하게 나타나고 있다는 점이다. 즉 권력적 수단은 위임사무와 법령에 위반된 자치사무에 적용되는데, 지도, 감독, 직무이행명령, 대집행, 시정명령, 취소, 정지, 감사 등의 권력적 수단이 명시되어 있다. 이에 비해 비권력적 수단은 자치사무에 대한 조언, 지도, 지도, 지원 등을 규정하고 있다. 현행 우리의 사무배분에 있어 약 3할 정도)만이 자치사무임을 감안하면 중앙의 권력적 수단에 의한 관여의 정도는 매우 높다 하겠다. 일본의 경우는 관여의 법률적인 근거에 있어서도 자치사무에 관한 관여에 있어서도 권력적인 관여뿐만 아니라 비권력적인 관여도 법률의 근거가 필요하다는 것이 일본학계의 통설)로 이는 중앙정부의 지방정부에 대한 관여에 있어서 엄격한 법적근거를 요함을 원칙으로 한다. 이에 비추어 볼때 우리의 관여 정도는 포괄적이고, 매우 광범위함을 알 수 있다. 둘째, 일본의 경우 중앙과 지방간의 상하 주종의 관계에서 나타나는 폐단을 극복하기 위해 “지방분권의추진을도모하기위한관계법률의정비등에관한법률”에 의거하여 국가의 감독이라는 용어 대신에 국가의 관여로 표현하고 있다.) 그러나 우리의 현행 지방자치법은 국가의 지도ㆍ감독이라는 표현을 사용하고 있는 점에 비추어 볼때도 아직은 우리나라의 법제도측면에 있어 중앙정부와 지방정부의 관계가 대등한 상호 협력하는 협치(Governance)적인 관점이 아니라 일방적인 상하관계의 통치(Goverment)적임을 알 수 있다.Ⅳ. 나오며 - 과소분권의 지방자치위에서 살펴본 바와 같이 우리나라의 지방자치의 수준에 대해 분권화 측면에서 기능의 분권화 정도와 중앙정부의 관여 정도로 파악했을때 우리나라의 지방자치는 일부 전향적인 정책노력에도 불구하고 아직까지 적정한 수준에는 미치지 못하는 것으로 판단된다. 즉, 분권화에 대하여 그간 다른 구성요소에 비하여 상대적으로 많은 관심과 정책적 노력이 있었던 것은 사실이지만, 근본적인 변화를 가져올만한 정책적 노력이 없었던 때문에 여전히 과소 분권상태에 있는 것으로 평가 되는게 지금의 우리나라의 지방자치의 현주소인 것이다.

사회과학| 2006.11.16| 5페이지| 1,000원| 조회(706)

지방자치, 지방행정론, 지방자치 세방화 분권

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