Ⅰ. 서론1. 예산의 개념예산에 관한 개념은 매우 다양한데 Dimock은 예산을 정부의 수입과 지출에 관한 계획으로 규정하고 있으며, Schick은 계획된 목표들을 달성할 수 있도록 목표와 경비지출을 체계적으로 연계시키는 것을 예산이라고 정의한다. 그리고 Lynch는 예산의 개념을 관리자의 관점과 운영상의 관점으로 구분하여 정의하고 있는데, 전자는 정부계획과 정책을 개발하는 수단으로, 후자는 일정 기간 내에 목표와 관련된 사업을 달성하기 위한 계획으로 각각 정의한다.예산에 대한 개념 규정이 다양한 것은 예산개념을 이용하는 목적과 예산을 연구하는 데 있어서의 접근방법이 다르기 때문이다. 일반적으로 예산이라고 하면 실질적인 측면과 형식적인 측면 모두를 포함하는 개념으로 사용되고 있다. 실질적 의미의 예산이란 정부의 1회계연도 동안 활동하는 데 소요되는 재원의 조달과 지출에 대한 계획을 뜻하며, 형식적 의미의 예산이란 행정부에서 편성하고 입법부에서 심의한 계획을 뜻한다.Ⅱ. 본론1. 한국의 예산원칙우리나라의 예산회계법은 고전적인 예산원칙을 따르고 있다. 그러나 예산집행상의 신축성을 유지하기 위하여 많은 예외를 인정하고 있다. 그 내용을 보면 다음과 같다.(1) 회계연도 독립회계연도란 국가 재정활동의 시간적 구분으로서 세입세출의 상황을 명확히 하고 재정을 적절히 통제하기 위해 일정한 일정 기간이며, 일반적으로 1년을 단위로 한다. 회계연도 독립의 원칙은 예산한정성의 원칙을 뜻하는 것으로 각 회계연도의 경비는 당해 연도의 세입으로 충당해야 하며 매 회계연도의 세출예산은 다음 연도에 사용할 수 없다는 것을 의미한다. 그러나 예산운영상의 신축성을 유지하기 위하여 예외를 인정하고 있는데, 여기에 속하는 것으로는 계속비, 국고채무부담행위, 명시 사고이월, 계속비 체차이월, 세계잉여금의 세입 이입, 과년도 수입, 과년도 지출 등이 있다.예산회계법은 세입세출의 회계연도 소속 구분에 관하여 일반회계의 경우는 원칙적으로 채권 채무주의를 채택하고 있으나 출납정리기간 이후의 수입 지출에 대해서는 예외적으로 현금주의를 채택하고 있다.(2) 예산총계주의이 원칙은 세입세출은 모두 예산에 계상되어야 한다는 것으로 국가재정의 전체를 명확히 함과 동시에 국회와 국민의 재정에 대한 감독을 용이하게 하려는 것이다. 이 원칙은 예산순계주의에 대칭되는 개념으로 국가재정 전반에 통해 연도의 독립 단일회계 통일수지의 원칙 등과 표리의 관계에 있다. 이 원칙에 대한 예외로는 공공기금의 운용, 현금 물자 및 전대차관, 세계잉여금에 의한 국가채무의 상환, 과오납금의 반환 등이 있다.(3) 건전재정운영이 원칙은 국가의 세출재원은 국채 또는 차입금 이외의 세입으로 이루어져야 함을 의미하는 것이다. 이는 수지균형의 원칙이라도 불리어지는데 적자재정을 인정하지 않는 것을 그 내용으로 한다. 이에 대한 예외적인 제도로는 국채나 재정증권의 발행에 의한 일시차입이 있다.(4) 수입의 직접사용금지각 중앙관서의 장은 소관 세입을 국고에 납입하고 모든 세출은 반드시 국고로부터 지출하여야 함을 의미하는 것으로 세입세출 혼동금지의 원칙이라고도 한다. 이 원칙에 대한 예외로서는 수입대체경비, 재외공관 수입금의 직접사용 등이 있다.(5) 예산의 목적외 사용금지각 중앙관서의 장은 세출예산이 정한 목적 이외에 경비를 사용할 수 없고 예산이 정한 각 기관간이나 각 장 관 항간에 상호 융통하여 사용할 수 없음을 의미한다. 예산목적의 범위에 대해서는 여러 가지 견해가 있다. 감사원은 예산과목에 있어 당해 목에 정해진 용도를 예산의 사용목적으로 보고 있으나 예산과목의 체계상 목보다는 세항으로 보는 것이 합리적이다. 예외로는 예산의 이용 전용 이체 등이 있다.(6) 예산의 공개 및 사전의결국회는 회계연도 개시 30일 전까지 다음 해 예산을 의결하여야 한다. 그리고 예산이 성립되면 이를 인쇄물 기타 적당한 방법으로 국민에게 알려야 한다. 여기에 관한 예외로는 준예산과 예비비 등을 들 수 있다.2. 예산과정(1) 예산안 편성기 한활 동 내 용2월말중앙관서의 장 : 신규사업 및 주요계속사업에 대한 사업계획서를 기획예산위원회위원장에게 제출3월말기획예산위원회위원장 : 예산안편성지침 및 기준을 작성 각 중앙관서의 장에게 시달5월말중앙관서의 장 : 예산안편성지침에 따라 예산요구서 작성 예산청장에게 제출6월~7월예산청장 : 각 부처 예산요구서 검토 사정8월말예산협의회를 통한 각 부처 의견 조정행정부안 작성9월말까지예산안 당정협의, 국무회의 의결, 대통령 제가, 정부안 확정10월2일예산안 국회제출(2) 예산안 심의기 간활 동 내 용9/11~9/30예산안 결산 심의 자료수집을 위한 국정감사10월초예산안에 대한 행정부의 시정연설예산안 상임위원회 구성예산결산특별위원회 구성10월 중순~11월 초순상임위원회별 예비심사11월 중순~11/2예산결산특별위원회 종합심사본회의 심의 확정 및 행정부로의 이송(3) 예산집행기 간
제 1절 행정개혁의 의의1.행정개혁의 개념과 성격행정조직은 하나의 유기체로서 환경 변화에 적응하고 새로운 행정수요에 대응하기 위해 끊임없이 변화와 발전을 모색한다. 특히 1990년대는 '기업가적 정부'가 전세계적인 유행어가 되면서, 공공부문의 비효율성을 제거하고 행정기능의 재조정을 통하여 고객 위주의 공공서비스를 제공하기 위한 다양한 행정개혁 방안들이 논의되고 있다. 1970년대에 방만한 재정 팽창으로 스태그플레이션을 경험한 후, 1980년대에는 공기업 민영화, 복지재정의 축소, 규제 완화 등을 지향하는 신보수주의의 이념이 지배하면서 정부실페에 대한 이론이 제기되었다. 이러한 맥락에서 1990년대에 바젤리(M. Barzelay)의 '소비자 위주의 행정조직(consumer-focused staff agencies), 오스본과 게블러(D. Osborne ＆ T. Gaebler)의 정부 재창조(Government by the Market)'등의 개념이 개발되었고 클린턴 행정부의 국가업적평가위원회(The National Performance Review)에서는 「적은 비용으로 일 잘하는 정부의 창조」라는 보고서가 작성되었다.행정개혁은 "행정을 현재보다 더 나은 상태로 개선하기 위하여 새로운 방법을 고안하여 적용하려는 인위적·의식적인 노력"으로 정의된다. 이러한 행정개혁은 단순히 조직개편이나 관리기술의 개선뿐만 아니라 행정인들의 가치관 및 신념, 태도를 변화시키는 것도 포함된다. 따라서 행정개혁에는 정도의 차이는 있지만 대부분의 경우 저항을 수반하며, 이를 극복하는 것이 행정개혁의 과제라고 할 수 있다. 여기서 행정개혁의 특징을 자세히 제시하면 다음과 같다.첫째, 행정개혁은 행정을 인위적·의식적·계획적으로 변화시키려는 것이므로 불가피하게 관련자들의 저항을 수반한다.둘째, 사회환경도 끊임없이 변화하고 행정체제도 변화하는 환경 속에서 생성, 발전, 소멸하는 생태적인 속성을 가지고 있는 바, 행정개혁은 일시적·즉흥적이 아닌 계속적인 과정이다.셋째, 행정개혁은 성공여부에 대한담당하는 가종 제도의 개혁을 조래하고 있다.③ 비능률의 제거: 불필요한 행정기능의 중복, 과다 팽창된 조직 등을 정비하기 위해서 행정개혁이 시행된다. 기능의 중복은 비능률로 인한 비용 증대뿐만 아니라, 조직간의 권한 다툼 으로 인한 대립·갈등을 야기시킨다.④ 정치적 변혁의 발생: 혁명과 같은 정치적 변혁의 발생은 기존 질서의 파괴를 의미한다. 따라서 행정체제는 혁명 이념에 의해 부정되거나 중대한 변화를 요구받게 되며, 이는 행정개혁으로 나타난다.⑤ 국제적 환경의 변화: 국제질서가 이념적인 대립관계에서 경제적 이익의 극대화를 추구하는 것으로 변화하거나, 자연환경 보호 우선과 같이 과거와는 다른 가치를 중시하는 경우 국내 행정체제도 이에 대응하여 통상부처나 환경부처를 강화하는 것과 같은 행정개혁을 시도하게 된다.⑥ 기타: 이 밖에 단순히 인구구조가 변화하거나(예: 노인 인구가 증가하거나 여성·청소년 인구가 증가하는 경우),정부업무의 축소를 요구하는 압력집단의 활동도 행정개혁의 계기가 된다. 이들은 국제적 환경 변화와 함께 새로운 행정수요를 야기하는 요인이 되며, 행정은 이에 부응하기 위해 개혁을 시도하게 된다3. 행정개혁의 접근방법행정개혁을 이해하는 것은 크게 두 가지 국면으로 나뉜다. 하나는 '어떻게(how)이고 다른 하나는 '무엇을(what) 개혁하느냐이다. 행정개혁의 접근방법은 여러 가지 관점에서 분류할 수 있으나, 개력의 초점(대상)을 어디에 두느냐에 따라 다음과 같이 구분할 수 있다.1) 구조적 접근방법구조적 접근방법은 조직의 구조적 설계를 개선함으로써 행정개력의 목적을 달성하는 접근방법이다. 예를 들면, 분권화의 확대, 통솔범위의 조정, 의사결정 권한의 수정, 의사전달 체계의 수정들을 통해서 조직을 개선하려는 것이다. 행정학의 고전기에 매우 중시되었으며 가장 역사가 오래된 전통적인 접근방법이라 할 수 있다.구조적 접근방법은 원리전략과 분권화전략으로 세분할 수 있다. 원리전략은 주로 전통적 조직이론에 근거를 두고 있는 것으로서 조직의 건전 원칙에 의거한 이는 인간 행태의 변혁이 조직구조의 변경을 초래하고 새로운 관리기법을 적용 가능하게 한다는 생각에 근거를 두고 있다. 즉 행태적 접근방법은 개혁의 초점을 조직 구성원인 인간에 둔다. 따라서 행정인을 조직의 중요 의사결정에 참여시킴으로써 구성원이 조직목표를 좀더 절실히 이해하게 되며, 감수성 훈련, 태도조사 등 여러 가지 조직발전기법(OD)과 목표관리를 활용하여 구성원들의 자율적인 행태 변화를 유도하고 그 결과로서 행정개력을 도모하려는 접근방법이다. 그러나 이 방법은 인간의 행태 변화에는 오랜 시일이 소요된다는 점, 자유로운 의사소통과 토의가 받아들여지기 어려운 권위주의적 행정문화 속에서는 성공하기 어렵다는 점, 정부 조직의 경우 현실적이 법적 제약이 존재하는 등의 문제점이 있다.4) 종합적 접근방법이 접근방법은 개방체제 관념에 입각하여 개력 대상의 구성요소들을 좀더 포괄적으로 관찰하고, 여러 가지 분화된 접근방법들을 통합하여 해결방안을 탐색하려는 것이다. 행정개력의 대상이 되는 행정은 그 내용과 범위가 방대해서 행정개력의 접근방법의 선택도 개력의 대상이 무엇이냐에 따라 적절히 선택되어야 한다. 또한 어느 경우든지 하나의 접근방법으로 행정개혁 전반을 다루기는 어려우므로 관련되는 접근방법을 적절히 혼합하여 사용하는 것도 한 방법일 수가 있다. 그러나 종합적 접근방법은 개혁 추진자들의 실천적 작업에 많은 부담을 주게된다. 따라서 많은 연구인들에 의해 강력하게 주장되고 있음에도 불구하고 널리 활용되지 못하고 있다.제 2절 행정개혁의 과정과 저항1.행정개혁의 과정행정개혁은 일시에 전격적으로 이루어지기도 하지만, 행정개력과 관련된 요인들이 대단히 많고 복잡하기 때문에 개력을 성공적으로 이끌기 위해서는 일정한 절차 또는 과정을 밟아서 시행하는 것이 바람직하다.1) 개혁 필요성의 인식앞에서 설명한 행정개혁의 계기가 되는 현상이 나타난다고 해서 항상 행정개혁이 이루어지는 것은 아니다. 행정개력이 시행되기 위해서는 객관적으로 나타난 행정개혁의 필요성에 대한 개력 주체세력(보통 적으로 취합하여 체계화해야 할 것이다.② 개력 범위와 수준: 개혁을 행정의 전 부문에 걸쳐 전면적으로 시행할 것인지 아니면 일부의 조직·절차·정책을 대상으로 한 부분적인 것으로 할 것인지를 고려해야 하며 개력의 수준을 최적 수준으로 할 것인지 아니면 현실적인 만족 수준에 그칠 것인지를 고려해야 한다. 개발도상국의 단계에는 국가형성의 작업으로 전면적인 개혁이 많지만 국가 발전이 어느 정도 이루어진 다음에는 점진적 개혁의 전략이 필요하다.③ 개혁 전략: 시기와 상황에 따라 또는 개혁의 대상 및 내용에 따라 어떠한 전략을 사용할 것인가를 고려해야 한다. 전술한 개혁의 접근방법도 전략의 하나가 될 수 있다. 이 밖에 개혁의 추진 속도에 따라 급진 전략과 점진 전략으로, 시행범위에 따라 전면 전략과 부분 전략으로 구분할 수 있다.④ 개혁안의 수: 개혁안은 복수로 만들 필요가 있다. 하나의 개혁 목표를 달성하기 위한 개혁방법은 여러 가지가 있을 수 있다 하나의 개혁안만을 고집할 필요는 없다.3) 개혁안의 집행작성된 개혁안을 실천하는 것이다. 이를 위해서는 많은 시간과 노력을 필요로 한다. 우선 개혁안을 집행할 행동주체를 선정하여야 한다. 일상적인 집행기관에 맡길 수도 있고, 별도의 특별 집행기구를 통해 집행할 수도 있다. 다음으로 개혁안의 실천에 필요한 법안의 정비, 조직변동에 따른 예산의 이체, 예비비의 사용과 같은 예산 조치, 관계 공무원의 보직 변경, 새로운 제도·절차·방법 등을 위한 관계 공무원의 훈련 등 많은 조치들이 수반되어야 한다. 특히 집행과정에서는 개혁안 작성단계에서 예측하지 못한 상황들이 발생할 수 있으므로, 융통성과 신축성 있는 집행도 필요하다.4) 개혁의 평가평가는 행정 개혁의 시행과정과 결과를 검토하여 개혁이 원래의 의도대로 실천되었으며, 기해한 효과를 성취하였는가를 확인하는 과정이다. 이러한 평가는 시행 후에 하는 것이 원칙이지만 ,시행과정에서도 시도함으로써 새로운 의견을 반영할 수 있다. 그러나 개혁이 미치는 영향을 평가하기 위해서는 다음과 같으로 인한 저항: 일반적으로 사람들 또는 조직체는 자신들이 수행해왔던 업무를 계속 맡으려는 타성을 가지고 있기 때문에, 별다른 이유없이 새로운 것을 추구하는 개혁에 저항한다. 특히 관료조직의 현상 유지적, 보수적인 경향은 행정관료를 대상으로 한 행정개혁을 어렵게 한다.③ 개혁 내용의 불확실성: 개혁의 내용이 명확하지 않으면 조직 구성원은 자신의 신분에 대한 불안감이 가중되고, 그에 따라 개혁에 저항한다.④ 고객 집단의 저항: 많은 행정부처는 자신의 업무 추진과 관련한 고객집단을 가지고 있다. 예컨대 통상산업부는 기업, 농림부는 농민, 노동부는 노동자를 고객으로 한다. 이들 고객집단은 자신들의 이익을 위해 온 부서나 행정기관이 소멸되거나 축소되는 것을 원하지 않는다. 따라서 이들도 개혁에 저항한다.2) 대 책개혁과정에 나타나는 저항을 무조건 부정적으로만 볼 것이 아니라. 새로운 발전의 계기로 삼고 원인과 증상 그리고 강도를 정확하게 진단하고 구체적인 경우에 적합한 저항 극복의 전략과 수단을 동원해야 할 것이다. 때로는 전략자체를 수정하거나 방법을 수정함으로써 객관적 조건이나 상황을 바꾸어야 할 경우도 있을 것이고 때로는 개인의 심리적 저항을 해소해야 하는 경우도 있을 것이다.여러 가지 유형론을 분류할 때, 규범적 접근방법, 공리적 접근방법, 강제적 접근방법으로 구분된다.① 규범적 방법: 개혁에 대한 이해와 협조를 구하기 위해 이해 관계자들의 참여를 확대하며, 개혁에 대한 정보를 제공하고 개혁의 당위성 및 예상되는 성과를 제시하며 설득한다. 이는 저항에 대한 근본적인 해결책으로 조직의 인간화를 주장하는 오늘날의 논자들에 의해 가장 선호되고 있다.② 공리적 방법: 되도록 기득권을 덜 침해하는 방법을 사용하며, 개인적으로 입게 되는 손해에 대해서는 적절하게 보상해 준다. 그러나 이는 비용이 많이 들게 되고, 저항을 극복하는 것이 아니라 양보하고 굴복하는 결과를 빚게 되며, 개혁의 의미가 퇴색할 가능성이 있다.③ 강제적 방법: 최종적으로 저항을 극복하기 위해서는 저항자었다.
日帝時代의 官僚制序論 : 일제식민지배 만 35년간 일본의 정치적 영향은 우리의 傳統的 官僚文化를 변화시킨 것은 분명하다. 공통된 東洋的 정치문화를 배경으로 하여 統治를 하였다는 관점에서 볼때는 우리의 전통문화를 변화시키지 못했다고 할 수도 있다. 여기서 논할 관점은 기존의 朝鮮이 가지고 있던 儒敎的 관료문화의 改革의 지체속에 일제식민지시대를 거쳐 해방을 맞이 하였다는 전제로 살펴보고자 한다. 일제식민지 경험은 우리에게 전통내용상의 부분수정 내지는 새로운 요소가 가미 된 것은 불가피한 歷史的 사실임에 틀림없다. 일제시대를 통한 관료문화가 어떻게 변화되었는지 살펴보고 이를 경험한 우리가 앞으로 관료제의 개혁으로 나아가야 할 방향에 대해서 고찰해보자.本論 : 우선 전통적 관료문화의 성격변화에서 살펴볼 것은 일본의 식민지지배로 인해서 우리는 생소한 神道思想을 접하게 된다. 앞서 일본은 메이지유신(明治維新)으로 개혁에 돌입하였으나 階層的 上下關係와 權威主義를 바탕으로 관료체제와 정치권력구조를 운영하였다. 신도사상에 입각하여 家族善인 孝보다도 國家善으로서의 忠의 우월성을 강조하여 일본천황에 대한 절대적 신뢰, 公權力의 복종을 요구하는 과정으로 나아가게 된다. 특히 일본관료들은 충을 앞세워서 私利의 희생과 월등한 권력의 소유자로서 군림하는 위치에 있었다. 民에 대해서는 特權的, 非民主的, 權威主義的 存在로 부각되었다. 한반도 식민정치의 이중목적(치안확보 및 식민지착취)추구과정에서 관료세력을 통한 강력한 무단정치를 시행한 것이다. 관료제 내의 엄격한 적용, 차별화, 관민관계에서의 警察力을 이용한 탄압, 내무관료의 權限極大化로 民을 管理한 것이다. 이런 경험으로 한국인 관리들은 본래의 권위주의적 전통속에서 일본인들의 통치방식을 모방하여 더욱 강화된 權威主義的 統治思考를 갖게 되었다고 할 수 있다. 그리고 둘째는 법만능주의와 불신풍조이다. 기존 권위를 바탕으로 한 인적지배가 정당화 된 조선에서 지배계급은 애민정신의 가치를 면면히 이어져가고 있었으나 식민정책으로 애민의식이 약화되었다. 일본의 군국주의 속의 국가, 천황에 대한 민의 충과는 상반되는 내용이었다. 일제는 臣民敎育을 주입시키면서 한민족 전통문화를 왜곡시켰다. 이런 분위기 속에서 일제의 법률주의를 모방한 法萬能主義 官僚文化가 탄생되었다. 법률중심적사고로 관리가 행정문제의 답을 여론, 공익 또는 행정의 實用性 등을 고려해서 처리하려고 하기보다 法典의 테두리 속에서만 논의하였으며 이는 민의 利害關係를 이해하려들지 않았으므로 민으로부터 不信風潮가 극에 달하게 되었다. 셋째는 혈연의식과 민족주의이다. 일제식민지배를 통해서 우리는 충을 앞세우는 일제에 동화되면서 가족혈연보다는 학벌·지연·인물 등을 중요시하는 경향이 나타나게 되었다. 또한 일제 하에서의 도시화현상, 직업구조의 변동, 전통신분제도의 와해현상 등이 血緣意識을 약화시켰을 것이다. 반면에 일제를 통해 민족집단의식은 강화되었다고 할 수 있다. 식민통치는 等質性의 우리 의식을 강화하는 계기가 되었고 抵抗的 民族主義로 발전, 계승되었다고 불 수 있다. 문화적으로 일본을 멸시해오던 우리의 전통적 사고속에 일제의 무력탄압은 반일감정을 더욱 악화 시킨 것이다. 이는 곧 저항적인 暴力的 政治參與로 나타나게 되는데 독립군을 비롯한 학생운동의 전개로 이어지게 된다. 넷째는 파벌주의이다. 學閥·地閥·門閥의 성격이 포함된 조선의 전통사회에서의 파벌은 단순한 문벌의식약화만으로는 전통적인 派閥意識을 구축할 수 없었다. 근대화로 인한 지역간의 의사소통범위가 확대되었으나 출신고향에 대한 감정적인 유대로 지방주의 전통은 강화되었고 일본의 帝國大學 출신 우대정책으로 학벌도 더욱 강화되었다. 일본정치 속의 파벌주의가 한국적인 것과 유사하여 한민족이 쉽게 모방하고 일제의 의도적 한국인 분열정책으로 파벌주의는 일제시대에 더 강회될 수 있었다. 집단의 견제와 균형능력이 크게 약화되어 이는 逆機能的인 방향으로 흘러서 해방이후의 정치적 파벌활동과도 직결되는 것이었다.結論 : 이상의 전통적 관료문화가 일제시대를 거쳐서 변화된 것을 살펴보았다. 오늘날의 관료문화와는 완전히 일치한다고는 볼 수 없다. 해방이후 미군정기를 거쳐서 또다시 변질된 부분이 많이 있다. 해방이후 관료제에 대해서도 고찰해보자.解放이후 官僚制序論 : 일제 하에 한국의 전통적 관료문화는 부분적으로 변화되었고 일부 수정이 가해졌다고는 하나 계층적 관계의식과 집단적 인맥의식이라는 가치의 틀에는 변화가 없었다. 하지만 해방 후, 근대화라는 새로운 상황변동에 따라서 크게 변화를 경험하게 된다. 근대화과정이 전통문화에 끼친 영향과 해방 후 관료제에 대해서 살펴보고 개선방향에 대해서 고찰해보자.本論 : 우선 근대화가 전통문화에 끼친 영향을 살펴보면 근대화란 경제적으로 산업화가 이루어지고 사회적·심리적으로 전통적 생활양식과 가치체계의 변화가 나타나며 정치적으로 정치구조의 分化(differenciation), 정치참여의 확대 현상이 나타나는 것으로 파악한다. 해방이후 우리나라도 社會的 변화측면에서는 인구의 급증현상, 문맹률의 소멸화, 산업구조가 농업중심에서 관공업 및 사회간접자본 중심의 구조로 전환된 점, 인구의 도시화 등이 나타났다. 경제적 변화측면에서는 1960년대 이래의 성장지향적 경제정책의 추진과 더불어 나타난 양적확대로 GNP, 수출량, 政府豫算 등에서 너무나도 크게 변화되었다. 정치적 변화측면에서는 2개의 전혀다른 정치체제가 한반도를 계속 지배하면서 6.25전쟁의 시련, 민주주의 도입으로 인한 4.19의거, 5.16군사쿠테타, 10.26사태, 12.12군사쿠테타 등 정치적 시련을 겪어야만 하였다. 이러한 근대화과정 속에서 우리의 전통문화인 유교중심의 전통적 관념체제는 서구체제로부터 근본적인 도전에 직면하였고 서구로부터 민주적 정치이념이 미군정시기를 기점으로하여 우리 사회에 엄습해 들어옴에 따라서 계층적 관계의식과 집단적 人脈意識은 본질적인 모순에 빠지게 되었고 이것은 관료제와 그 행태면에서 새로운 변화를 유도하였다. 해방이후 관료제는 人 중심의 전통적 관료체제, 일제시대의 官僚制, 미국의 職務 중심의 관료제가 기초가 되어서 현재의 계급제에 이르게 된다. 미군정때는 職位分類制가 정부수립후에는 계급제가 1963년에 직위분류부칙을 정하였으나 직위분류제가 현실화되지는 못하였고 현재에는 계급제속에 직위분류제적 요소가 첨가된 상태이다. 현행 공무원임용령에서는 1급∼9급으로 9계급으로 계급제에 따라 분류하고 있고 일반직 15개 職群, 59개 職列, 107개 職類로 직위분류제원칙에 따라 분류하고 있다. 하지만 직위분류제는 직무분석과 직무평가를 전제로 하여 이루어지는 것이기 때문에 현실적으로는 階級制의 원칙이 관료제의 윤곽을 선정해주고 있다. 과거의 品階制度의 틀을 벗어나지 못했다. 제도적 장치로는 과거제와 고등문관시험제도와 비슷한 고등고시제도가 남아있고 관료제는 중앙집권제도로서 집권화되어왔다. 집단적 인맥의식이 최고의사결정자의 정책적 고려와 고급관료 人事에 있어서 非公式的으로 계속되어 왔다. 1960년대를 전환점으로 公職의 近代化 현상이 나타나는데 5.16군사쿠테타 이후 젊은 관료들의 등장과 고학력, 군인들의 공직유입현상으로 文武混成體制를 이루었고 기술관료 지향성에 입각하여 전문화, 직업화가 이루어졌다. 관료행태의 기능적 국면에서는 전통적으로 청렴결백, 충의정신, 애민사상, 집단견제 등이 행동기준이라고 할 수 있다. 해방이후에는 민주사상과 합리주의 원칙이 관료제내의 직업윤리관도 변화시켰다. 행정의 과학화로 기계화, 전문화, 능률화의 원리가 강조되었고 행정의 民主化는 민주행정의 논리에 의거한 관료의 위치가 民에 봉사하는 公僕(public servant)개념으로 바뀌었다. 하지만 이는 행동기준의 논리적 근거의 변화이고 덕목상의 변화는 없었다. 淸廉潔白이라는 행동상의 가치척도는 과거나 현재나 변할 수 없는 관료행동의 준거기준이 되어왔다. 공무원대상 서정쇄신, 정화작업이 같은 맥락이다. 그러나, 忠義·愛民情神은 과거 王에 대한 忠에서 國家에 대한 忠으로 의미가 바뀌었고 민주원리에 기초하고 있었다. 愛民情神도 과거 위로부터의 아래에 대한 사랑의 개념에서 민에 대한 헌신적 봉사의 뜻으로 해석된다. 하지만 현실적으로는 逆機能性과 결합하여 그 의도와는 다른 결과를 초래하기도 하였다. 관료들이 직권을 이용한 치부집념의 증대와 경제가치의 불공정한 배분, 副收入에 따른 직책평가, 집권자에 대한 충성과 국가에 대한 충성의 모호성, 민에 대한 전통적인 군림의 자세 등이 지적되어 왔다. 관료행태의 역기능적인 국면을 살펴보면 組織內的, 外的행태로 나타난다. 조직내적 행태로 살펴보면 고급관료채용에 있어서 특별채용의 남용과 출신학교, 출신지방, 고시파와 비고시파에 따른 파벌의식, 관료내의 권위적 상하관계에 있어서 전통적인 인적 상하관계의 내재, 조직외적 행태로 살펴보면 관존민비의 의식의 변화, 즉 민이 관을 보는 태도가 두렵과 상대하기 싫은 존재로 보고 공무원은 이율배반적인 입장에서의 갈등관계를 가지고 있다고 보아야 한다. 공무원의 부패행위도 있는데 원인으로 관료들의 과다 권력소유라는 구조적 모순, 관직에 대한 전통적 고정관념, 낮은 봉급수준이 포함된다. 법만능주의와 불신풍조의 노골화로 인해서 형식주의나 무사안일주의 등을 조장하고 공무원이 그들의 편익에 따라서 법률을 무시해 버리거나 법규정을 앞세워 행정의 형식성을 강조하는 轉移社會的특성이 잠재되어 있다고 할 수 있다. 일제시대의 대정부불신이 전환기를 거쳐 만성적인 불신풍조로 정착되었다.
Fred W. Riggs의 프리즘적 이론1. 리그스의 일반체제 모형프리즘적 이론은 비교행정의 대표적 이론 중 하나이다.리그스는 행정체제의 개념을 정부에 있어서의 재화와 봉사를 배분하는 기구라고 규정하고, 이러한 행정체제를 비교·연구하는 유형으로서 귀납적인 방법에 의하여 농업사회(agraria)와 산업사회(industria)의 사회이원적(社會二元的) 모형을 제시하였다. 그 후 리그스는 농업사회와 산업사회의 양(兩) 유형을 또 다른 측면에서 구조·기능적 분석에 입각한 연역적인 방법을 제의하면서, 사회의 유형을 그 분석 정도에 따라 융합적 사회(fused society), 분화적 사회(refracted or diffracted)로 나누고, 그 중간의 과도기적 사회를 설명하기 위하여 프리즘적 사회(prismatic society)를 설정하였다.{농업사회산업사회경제적 기반자급자족적 경제체제상호 의존적 경제체제사회구조면1차적 집단이 지배적2차적 집단이 지배이념준거틀영감, 직관중시, 의식주의경험중시, 합리주의의사소통망제한적임, 장애 다수존재원활함, 능률적임정치체제실질적 권력 큼, 강제적 수단실질적 권력 작음, 국민위주【표1】산업사회와 농업사회의 비교2. 프리즘적 사회프리즘적 개념은 분화(分化)된 사회와 미분화(未分化) 또는 융합(融合)된 사회의 중간에 있는 상황을 연구하기 위하여 고안(考案)된 모형이다. 리그스의 프리즘적 모형은 1960년대의 단일(單一)차원적 접근방법으로 시작되었다. 이 단일(單一)차원적 접근에 따라 리그스는 사회의 발전은 단선적(單線的)인 방향에로 진행되는 것으로 이해하고 있었다.【표2】사회유형별 주요 특징{융합사회프리즘적 사회분화사회기능융합적프리즘적분화적구조전통적과도적현대적역할미발달발전도상발전됨사회체제농업사회프리즘적 사회산업사회관료제안방사랑방관청·사무실그러나 리그스가 처음에 생각했던 것처럼 사회는 모두가 반드시 단선적으로 진행되는 것은 아니며, 어느 사회에서나 각 사회마다 프리즘적 요인은 상존한다는 점을 리그스는 간과한 것 같다. 그 후 그는 1970년대에 와서 이론을 수정·보완하여 내놓는다. 리그스는 종래의 단일차원적 접근입장에서 2차원적 또는 다차원적 접근을 시도하였다. 그는 분화된 사회체제를 두 가지 수준에서 살피고 있는데 통합수준과 그렇지 않은 것이 있다. 발전이란 분화를 이루어 나가면서도 그것이 통합을 위해 이행할 수 있는 역량이 아울러 향상되는 것을 의미한다. 여기서 통합될 수 있는 역량(力量)이란 기능적 자율성과 기능적 조화 또는 조정을 합친 것을 의미하게 된다.【교재p.96, 표 1 프리즘적 유형】을 보면 , 분화를 통합과 비(非)통합과정에서 두 개의 발전방향을 설명하고 있다. 통합과정이 순조롭지 못한 非통합차원은 다시 eo(前), ortho(原初), neo(新)prismatic 사회로 나눌 수 있다. 결론적으로 리그스가 말하는 프리즘적 사회 란 근본적으로 외생(外生)적 원초프리즘적(exp-orthoprismatic)모형을 의미하며, 선진국·후진국을 막론하고 최후로 지향하는 이상적 사회와 그 사회의 행정모형이 신(新)분화사회인 것이다.1)분화의 단계리그스가 상이(相異)한 분화 단계에 있는 사회 상호간의 관계에 대하여 제시한 개념 중, 쇄신(刷新, innovation)은 어떤 사회가 최초로 어떤 새로운 구조·양식을 발견하여 수용하는 것이고, 적응(適應, adaption)은 어떤 사회에서 쇄신된 것을 제도의 수정(修正)을 통해 받아들이는 것을 말한다.어떤 사회에서 분화의 과정이 쇄신적인 경우 그 사회는 대체로 내생적(內生的)인 힘에 의하여 동기(動機)지어졌다고 하며, 이런 사회를 內生的 프리즘 체제(endo-prismatic system), 이와 반대로 더 분화된 체제의 영향을 경험하고 적응한 사회를 외생적(外生的) 프리즘 체제(exo-prismatic system)라 한다. 대개 과도적 사회는 분화된 사회의 영향을 받으므로 외생적 프리즘 체제라 할 수 있다.2)프리즘적 사회의 행정체제 모형(sala model)리그스는 프리즘적 사회에서 행정적인 모형을 사랑방(sala)모형이라 불렀다. 'sala'라는 용어는 라틴아메리카 제국의 정부관청에 해당된다. 리그스가 사용하고 있는 사랑방이란 프리즘적 관청의 의미이다. 그는 전문적으로 기능이 분화된 관청을 office(사무소) 로, 융합적 관청이란 뜻으로는 chamber(안방) 이란 용어를 쓰고 있다.리그스가 제시하는 사랑방 체제의 특징을 살펴보면 다음과 같다.1형식주의·표리부동성- 형식과 실제간의 현격한 차이와 일구이언·표리부동성은 사랑방모형 관료제의 주요한 특성이다. 이는 형식적인 법규와 사실적인 집행이 부합되지 않는 것으로서 법규 자체의 현실과의 부적합, 실제적인 합법성보다는 형식적인 합법성을 강요하는 전통 등에서 잘 나타난다.2이질혼합성·기능의 중첩-전통적 요소와 현대적 요소의 혼재로 말미암아 이질성이 나타나고 공식적으로는 기능이 분화되어 있지만, 실제로는 기능의 중복, 대행현상이 발생함을 의미한다.3다분파주의·파벌도당·다규범주의-상호 적대적 관계를 지닌 공동체가 존재할 때, 이러한 특징이 관료의 충원에서 나타나며, 외국의 경험에 기초를 두고 있는 규범체계와 전통적 이념에 집착하고 있는 규범체제 등 각자의 주장으로 합의성이 결여되고 따라서 다규범 또는 무규범주의로 되는 특성이 있다.4양초점성·권한통제의 불균형-관료의 권한이 법적 제한보다 현실적으로는 훨씬 큰 영향력을 행사하고, 공식적 통제라는 것은 형식적이며 실질적 통제는 비공식적 사회세력에 의해서 행하여진다.
정권의 변동序論 : 정권변동에 관한 고찰은 1945년 이후 김영삼정부까지 중점적으로 살펴보고 아직 임기가 만료되지 않은 金大中정부에 대해서는 간략히 살펴보고자 한다. 1공화국부터 6공화국까지의 전개되는 상황과 국정관리 방식에 따른 통치방식, 정권후반기 국정관리의 파행과 변질, 그리고 임기말 관리실패에까지 집중적으로 연구해보고 앞으로 우리 정부가 나아가야 할 방향에 대해서 살펴보자.本論 : 우선 우리나라의 공화국의 시기별로 순서적으로 살펴보면 이승만의 1공화국은 1948년부터 1960년까지, 장면내각의 2공화국은 1960년부터 1961년까지, 박정희의 3공화국은 1963년부터 1972년까지, 4공화국은 1972년부터 1979년까지, 전두환의 5공화국은 1979년부터 1988년까지, 노태우의 6공화국 1기는 1988년부터 1993년까지, 김영삼의 6공화국 2기는 1993년부터 1998년까지, 김대중의 6공화국 3기는 1998년부터 2003년까지이다.1공화국의 국정기조는 국가건설(nation-building)과 반공(안보)이었다. 이승만대통령은 건국기이므로 대체로 초대 대통령의 카리스마와 본인의 의지대로 유아독존식으로 국정을 관장했다. 당시로서는 제한된 인적 자원중에서 자신에게 우호적인 인사들을 선택하여 국정을 이끌다 보니, 소수의 엘리트에 의한 붕당적·배타적 요소가 많았고 즉흥적인 결정도 많았다. 이 대통령은 군부보다 경찰조직에 의존한 관료-당(자유당) 과두지배 세력을 형성하여 국정을 관리했으므로 「경찰국가」라는 汚名이 붙기도 했다. 그러나 특무대와 헌병대를 정치도구로 활용했고, 반목갈등을 용인하며 「분리지배」와 「상벌부여」식으로 군인을 관리하고 충성을 유도했다. 특히 후반기에는 프란체스카 여사와 가까운 이기붕씨에게 너무 의존하여 측근정치를 폈고, 파벌싸움도 심했다. 특히 정권 후반기로 갈수록 공적인 결정보다는 이기붕 등 몇몇 측근 인사들의 사사로운 결정이 국정을 좌우하여 문제가 많았다. 장면총리의 경우는 총선에서 76%의 득표율로 정권을 잡았지만 내각제 집권 즉파정치가 내각에 그대로 반영되어 첫 조각 1개월만에 개각을 단행했고 9개월에 3번이나 내각이 바뀌는 혼선을 면치 못했다.2공화국의 국정기조는 사회민주화(4월혁명의 정신계승)와 경제 제1주의였다. 장면총리는 국정을 주로 내각(특히 민주당 신파)에 의존했고, 신구파 대립(신파는 내각장악, 구파는 의회장악)으로 의회와 행정부는 「불안정한 균형」을 이루고 있었다. 내각 직속 「정보연구실」(책임자 이후락)을 두었으나 국제업무가 주였고, 주변에서는 국내정보를 포함한 종합정보기관 창설을 주장했으나 수용하지 않았다. 문민우위를 확립하기 위하여 민간인 국방장관을 임명했다. 내각에서 국방문제는 주로 현석호, 장도영의 보고에 의존했고 경제문제는 주로 김영선(재무장관)에게 의존했다. 개인적인 측근인 노기남 주교, 김철규 신부, 한창우 경향신문 사장 등의 자문을 받았다. 장면총리는 더구나 리더십이 아주 약체여서 「기도하고 사색하는 지도자」의 면모를 보여주었을 뿐 위기관리 능력은 보여주지 못했다.3.4공화국의 국정기조는 경제발전이 지상 목표였고 거기에 종종 국가안보 이념이 질서유지 논리에 동원되기도 했다. 3·4공화국 시절에 박정희 대통령은 주요 국정현안 해결방식에서 회의체나 협의체 형식으로 움직이기 보다는 대통령의 「직접관리」 형식을 취했다. 국정현안에 대하여는 충분한 지식을 습득(박대통령은 각 수석비서관들로 하여금 대학교수, 전문관료, 언론사 논설위원 등으로 구성된 해당분야별 전문가 모임과 토론을 하도록 하여 취합된 결론을 활용했다. 그리고 정치세력이 정책결정 과정에 영향력을 행사하는 것을 막고 주로 전문기술과 근대적 위계체제를 통해 「행정적 통치」를 했다. 국회와 당은 행정부의 정책결정에 기능적 협조와 지원을 했을 뿐 절차나 민주적 관리에는 관심이 없었다. 오직 효율성을 추구했을 뿐이다. 직접관리 방식 외에 독특한 용인술을 결합하여 관리해 나갔다. 권력핵심에 복수의 실세를 두어 아랫사람들끼리 경쟁을 시키고 「당근과 채찍」을 병행하여 「견제 와 균형」을 꾀했다. 그의 독특한 용인술)김종필 세력을 키우고, 박종규를 경호실장으로 쓰면서 이후락을 정보부장으로 두어 충성을 유도했으며, 공화당을 만들면서도 김재춘에게 역할을 주어 상호경쟁과 충성을 유도했던 것이다. 그 결과 후일 청와대 경호실과 중앙정보부의 권력투쟁이 발생하고 이것이 증폭되어 붕괴를 맞는다.5공화국의 국정기조는 경제안정과 국가안보라는 3, 4공화국의 통치이념적 기조를 유지·강화하면서 권력을 유지했다. 전두환 대통령이 이끌었던 제 5공화국의 정책관리는 보안사(이후 국보위)에서 형성한 기술관료와 기업엘리트 연합을 전두환의 지시적 리더십과 결합하면서 회의체 위임관리 방식을 취했다. 그는 자문을 통해 비교적 이해하기 쉬운 경제지식(예컨대 물가안정 등)을 습득하고 그 단순화된 논리를 큰 축으로 하여 국정방향을 지시하고 세부적인 내용은 하부의 의견조정에 맡기는 방식을 택했다. 의회와 정당은 껍데기에 불과하고, 청와대─보안사─정보부가 실권을 갖고 「비밀 당정회의」나 「관계기관 대책회의」를 가동하여 주요 정책현안을 결정했다. 그러나 전두환은 보안사, 안기부 등 정보기관을 통해 정치권과 정책을 조정했기 때문에 효율성을 높이기는 했지만 권위주의적─폐쇄적 결정구조에 갇혀 있었다.6공화국 1기의 국정기조는 민주화와 북방정책을 통한 통일기반 조성으로 요약할 수 있다. 노태우 대통령은 역시 37%라는 낮은 득표율로 집권했고 민주화로 이행하는 과도기에 군부세력을 전면에 배치하기보다는 정치관료 및 당료를 전면에 등장시키고, TK 및 9· 9인맥을 통하여 국정을 관리했다. 정치의 민주화와 행정의 분권 화 흐름속에서 정보기관의 영향력은 5공에 비해 줄어들었으나, 한때는 공안정국을 조성, 난국을 수습하려고 하기도 했으며 정책결정 및 관리를 하부책임자에게 많이 위임했 다. 박철언은 실세로 등장하여 「부통령」 행세를 하는 듯 보여 정권후반기에 부담이 되기도 했다.6공화국 2기의 국정기조는 개끗한 정치, 튼튼한 경제, 통일환경 조성 등으로 설정했으나 실제로는 「민주화 개혁」을 기조로 하여 중장기적으로 국제경쟁력을 높이 정치적 결정을 내리면서도 측근에 정책을 위임하는 복합적인 방식을 보여준다고 하겠다. 권위주의 시대의 부정적 이미지로 각인된 「관계기관 대책회의」를 피하다 보니 김대통령은 人治的 리더십을 발휘할 수밖에 없었다. 또한 신뢰할만한 핵심 또는 가신인맥을 청와대와 당·정에 배치하고, 1대 1관계 설정 및 하부 위임관리 방식을 통하여 정국을 운영한다는 비판이 나오기도 했다. 김영삼 대통령은 취임초에는 특정학연이나 지연에 얽매이지 않는 정치를 하려는 모습을 보였으나 후반으로 갈수록 수첩에 적힌 명단과 비공식 라인을 많이 활용한다는 비판 에 직면했다.6공화국 3기의 국정기조는 화해와 협력을 통한 평화주의라고 요약할 수 있다. 최초의 남북한 정상회담과 IMF사태 극복등으로 초반의 출발과는 달리 후반기에 가서 안보불안에 따른 국민들의 불신, 세 아들의 권력비리에 개입 등으로 민심이 이반되었다.앞에서 역대정권의 국정기조가 운영과 실천과정에서 괴리가 드러남을 약간 언급했듯이, 역대정권은 시간이 갈수록 그 국정기조를 유지하지 못하고 종종 권력정치의 유혹으로 빠져들었다.이승만정권의 후반기 국정의 변칙운영은 집권연장을 위한 개헌추진 과정에서 나타난다. 그것은 1952년 개헌추진에서부터 서서히 드러나지만 장기집권을 위한 수차례의 개헌 및 의회에 대한 행정권의 우위를 집요하게 추구했다. 이승만정권의 붕괴를 초래한 정치파동은 제4대 대통령선거에서였다. 1차개헌(1952. 5. 14)을 통하여 이승만 정권 은 재집권을 위한 발췌개헌, 계엄령 선포, 국회의원 감금(부산 정치파동) 사태를 낳았고, 2차개헌(1954. 9. 8)에서 대통령 연임제한 철폐 및 대통령 3선을 위한 4사5입 개헌이 이루어졌다. 물론 1958년 12월 보안법 파동, 1959년 「경향신문」 폐간, 급기야 이전의 경쟁후보 처형까지 자행했고 이어 1960년 3·15부정선거로 절정에 달했다.최인규 내무부장관 주도하의 사전투표 등 부정선거를 자행하여 부통령에 출마했던 이기붕까지도 72%의 지지를 얻어 장면을 물리치고 당선되는 기현4월혁명으로 종말을 거두었다.제 2 공화국에서는 의원내각제로 집권하여 9개월의 짧은 재임기간에 국정을 운영하다가 붕괴했으므로, 전후반기로 나누어서 후반기 국정을 살펴본다는 것은 의 미가 없다. 다만 처음에는 국민여망에 부응하기 위한 조치로서 반민주행위자 처벌법 및 부정축재자 처벌을 위한 소급입법이 이루어졌다. 그러나 몇개월이 지나면서 국민여망보다는 권력유지의 논리와 기득권 유지적인 보수화 논리에 빠져들어 「데모규제법」과 「반공특별법」 제정 움직임을 보이게 되었다. 당시의 초보적인 시민사회에 서나마 이탈했고 지식인·학생의 저항을 초래해 결국 군부개입에 유리한 환경을 조성해준 셈이다.박정권은 3선개헌과 종신집권을 기도한 유신체제 수립으로 집권후반기를 멍들게 한 「후반기 신드롬」에 빠지기 시작했다. 1970년대초부터는 야당 대학 언론 노동 재야 지식인 등 여러 저항운동이 발생하여 박정권의 경제성장 일변도 국정운영에 제약요인이 되었고 이후 권위주의체제는 더욱 경직됐다. 「안정이냐 혼란이냐」 하는 슬로건을 내걸고 추진한 개헌은 달성되었고 1971년 7대 대통령선거에서 당선되었다. 박정희는 3기 집권에는 성공을 거두었지만, 대국민 신뢰와 지지를 상실하고 곤두박질치기 시작했다. 전국적인 저항운동에 대응하여 박정권은 7·4 공동성명 발표(1970년), 위수령 발동(1971년), 남북관계 개선(7·4공동선언 및 채택 이후락 북한방문, 박성철 서울방문, 1972 년 5∼6월), 그리고 유신체제 구축(1972년 10월17일)으로 이어졌다. 10월유신을 통하여 행정우위 권력을 강화하고 절대권력 체제를 구축했다. 유신체제 구축은 국회해산, 정당활동 금지, 긴급조치 발표(1∼9호), 비상 국무회의 소집 등 억압적 조치들과 함께 이루어졌다. 1973년에는 김대중씨 납치사건으로 정치위기 가 가중되었다. 박정권은 각계의 저항운동에 직면하면서 1978년 통일주체 국민회의에서 유신 제2기 대통령에 추대됐다. 야당측은 개헌문제를 쟁점화시켰고, 개헌공세에 자극받은 정부여당은 1979년 10월4일 되었다.
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