2001년 제 2학기 보고서인사행정의 발달 과정┏━━━━━━━━━━━━━━━━┓┃ Ⅰ. 여는 글. ┃┃ Ⅱ. 인사행정의 발달. ┃┃ 1. 직업공무원 제도. ┃┃ 2. 엽관주의. ┃┃ 3. 실적주의. ┃┃ 4. 대표관료제도. ┃┃ Ⅲ. 맺는 글. ┃┗━━━━━━━━━━━━━━━━┛과 목 명 : 인사행정론학 과 : 자치행정학과학 번 : 20000592이 름 : 김 금 남제 출 일 : 2001年 11月29日담당교수 : 박용길 교수님Ⅰ. 여는 글.인사행정이란 정부의 목표달성에 필요한 인적자원을 충원하고 유지하며, 근무의욕을 고취하고, 통제하는 상호 연관된 일련의 활동으로 구성되는 동태적인 관리활동 또는 관리체제이다. 즉, 다시 말해 정부의 목표달성에 필요한 인적자원을 관리하는 활동인 체재인 것이다. 인사행정은 유능한 인재를 행정조직에 유치하여 인간적 가치를 존중하면서 개인의 목적과 조직의 목적의 균형·조화를 실현하여 조직의 활력을 최고도로 발휘시키는 것이다.인사행정의 기본적 가치를 간단하게 서술하면 다음과 같다.1 대응성 (국민의 의사존중)2 능률 (지식·기술·능력을 중시)3 개인의 권리 (법의 정당한 절차와 신분보장)4 사회적 형평성 (인사행정의 공정성)인사행정이 현대사회에서 중요시되고 있는 점은 현대행정 기능의 확대 강화에 따라 행정기구가 팽창 확대되고 공무원의 숫적 증가가 현저해 졌으며 또한 행정도 전문화 기능화 정보화 되어감에 따라 이와 같이 양적으로 증대되고 갖추어야 하므로 인사행정의 중요성이 커지고 있다.Ⅱ. 인사행정의 발달.1. 직업공무원 제도.(1). 직업공무원제의 개념.직업공무원제란 공직이 유능하고 인품있는 젊은 남녀에게 개방되어 매력적인 것으로 여겨지고 업적과 발전에 따라 명예롭게 높은 지위에 올라갈 수 있는 기회가 부여되어 공직을 생애를 바칠만한 보람있는 일로 생각할 수 있게 하는 조치가 마련되어 있는 제도를 의미한다.현대 행정의 전문성·복잡성과 중용성에 비추어 젊고 유능하고 적극성을 가진 인재를 공직에 확보하여 승진을 기대할 수 있으면서 평생을 바칠 수 있는 명예로운 직업으로서의 공직관이 확립되어야 한다.⑵. 직업공무원의 특징과 문제점.1). 직업공무원제의 특징.①. 행정의 중립성 확보와 강한 공복의식 행정의 안정성·계속성·중립성 확보.②. 전문직업의식과 장래의 발전가능성 중시.③. 취업상의 신축성 결여와 강한 공복의식.2). 직업공무원제의 문제점.①. 민주통제의 곤란과 환경에의 적응력 부족 특권집단화·관료주의화를 초래할 우려가 있다.②. 기회균등의 제약과 승진적체.③. 폐쇄제 채택시 전문가의 임용 곤란과 행정의 전문화 저해.⑶. 직업공무원제의 성립요건.①. 실적주의의 확립과 젊은 인재의 채용.②. 공직에 대한 높은 사회적 평가.③. 보수의 적정화와 적절한 연금제도의 확립.④. 재직자훈련에 의한 능력개발.⑤. 승진·전보·전직제도의 합리적 운영.⑥. 직급별 인력수급계획의 수립.2. 엽관주의.⑴. 엽관주의 개념.엽관주의 (spoils system)란 사람을 공직에 임용함에 있어서 능력ㆍ자격ㆍ업적이 아니라 당파성ㆍ개인적 충성심ㆍ학벌ㆍ문벌ㆍ지연ㆍ혈연ㆍ정치적 영향력 등에 인사의 기준을 두는 제도이다.⑵. 엽관주의의 장·단점.1). 장점.①. 민주정치의 발전과 행정의 민주화에 기여함.(공직개방).②. 민주정치의 기초가 되는 정당제도의 발달과 유지에 기여함.(정당의 충성도).③. 국민의 요구에 대한 관료적 대응성의 향상.(선거/다수당).④. 선출된 정치지도자의 국정지도력의 강화.(공약/정책)2). 단점.①. 공직의 사유화·상품화로 인한 정치·행정적 부패의 만연.②. 행정의 전문성과 능률성의 요구에 부응하지 못함.③. 빈번한 교체로 인한 행정의 계속성, 안정성, 일관성 저해.④. 정권창출 협조자를 위한 불필요한 관직의 증설로 국가재정상의 낭비를 초래.3. 실적주의.⑴. 실적주의의 개념.실적주의 (merit system)란 공직에의 임용이 당파성이나 정실ㆍ혈연ㆍ지연이 아니라 능력ㆍ자격ㆍ성적을 기준으로 하여 행하여지는 것을 의미한다.⑵. 실적주의의 특징.①. 능력ㆍ자격주의와 공개경쟁.②. 공직에의 기회균등.③. 정치적 중립.④. 신분보장.⑶. 실적주의의 장·단점.1). 장점.①. 공개경쟁 채용시험은 공직취임의 균등한 기회제공 -> 행정의 민주성.②. 실적기준 -> 행정의 능률성.③. 정치적 중립 -> 행정의 공정성④. 신분보장 -> 행정의 안정성과 계속성.⑤. 공직의 상품화 반발 -> 부정부패의 근절.2). 단점.①. 초기 실적주의는 반엽관주의에 너무 집착하여 인사행정을 소극적, 경직적, 비능률적 으로 운영되었다. (중앙 인사기관의 신축성 결여.)②. 자격요건 혹은 시험내용과 작무수행능력사이의 낮은 연계성. (시험내용이 지배계층 의 가치관이나 이해 반영)③. 강력한 신분보장으로 정치지도자의 통제력 약화.④. 정치적 중립은 국민과 정치지도자의 요구에 둔가한 폐쇄된 관료제를 만듬.4. 대표관료 제도.⑴. 대표관료제의 개념.대표관료제란 지역ㆍ성별ㆍ인종ㆍ직업ㆍ언어ㆍ계층ㆍ사회적 출신 배경 등의 기준에 따라 분류되는 다양한 사회집단으로부터 전체인구비율에 따라 공직에 충원되는 관료가 모든 직위ㆍ계층에 비례적으로 배치됨으로써 사회의 모든 집단에 대한 대표성을 확보하는 정부관료제이다.⑵. 적극적 대표·소극적 대표.대표관료제 이론은 관료가 자기출신집단의 가치와 이익을 정책결정에 반영시키는데 노력하고 자신이 선호하는 개인적 정책가치의 극대화를 추구하며 정책관료의 가치관ㆍ태도가 출신집단 내지 일반국민의 가치관ㆍ태도에 유사하면 정책의 대응성이 보다 더 제고된다.1). 적극적 대표.대표의 행동적ㆍ태도적ㆍ실질적 측면에 중점을 두는 적극적 대표에서는 관료의 태도. 가치관이 행정기관의 정책산출에 영향을 미치며 관료의 정책선호, 정책옹호 와 협상ㆍ타협기능등이 강조된다.2). 소극적 대표.사회적 출신배경등 일반사회의 구조적 특성을 반영하는 이러한 소극적 배경제 대표에 있어서 관료제는 다른 사람이나 집단을 위하여 실제로 행동하지 않고 상징적으로 대표할 뿐이며 대표기능은 정책을 결정ㆍ집행하는 관료에게 정책과정과 관련되는 사회규범이나 이익체계에 관한 정보를 제공하고 이익대표를 위한 심리적 제약을 가하는 것이다.⑶. 대표관료제의 기능과 한계.1). 대표관료제의 기능.①. 정부의 대응성ㆍ책임성 제고와 관료제의 민주화 촉진②. 회균등의 적극적 보장과 사회적 형평성의 제고③. 내부통제의 강화④. 실적주의의 역기능 시정 : 소외집단이나 여성에게 불리한 차별 해소2). 대표관료제의 한계ㆍ비판.①. 관료의 가치관ㆍ형태의 변동.대표관료제는 대표의 가치관ㆍ태도등이 공직임용전에 형성되어 변동되지 않고 정책과 정에 반영된다고 전제하지만 임용후 사회화과정을 거치면서 변동되어 오히려 소속기관 의 특성ㆍ업무내용ㆍ정책 등이 관료의 형태에 큰 영향을 미친다.
Ⅰ. 서 론.지구촌 정치에서 세계시민단체들의 영향력과 실질적인 기여는 무시할 수 없다. 특히 기존의 국민국가의 특색, 다국적기업의 등장 등 일련의 변화로 미루어볼 때 세계시민운동 또는 지구촌화된 신사회운동의 등장은 불가피하다. 그 이유로서 첫째, 국민국가의 역할이 세계기구나 세계협약에 의해 제약을 받고 있어 그 힘이 약화되고 있고 각국 정부는 자국의 이해관계에 얽매어 지구 전체의 문제를 해결하는 데는 적극적 역할을 하기 힘들며, 둘째, 다국적기업들의 영향력이 국경 없는 경제를 만들어 가고 있기 때문에 경제성장을 최우선 순위에 놓고 있는 각 국 정부는 다국적기업의 횡포에 대해 규제할 힘을 가지고 있지 못하다. 이러한 다국적기업에 대한 감시는 세계적으로 조직화된 세계시민운동만이 담당할 수 있다. 이런 의미에서 국제적인 역학관계는 '새로운 세계권력의 3분법' 즉, 국제기구나 국제 협약에 의해 강화되고 있는 세계적인 정치권력(global political power), 국경 없는 경제구조 속에서 전세계 어느 곳에서도 사업을 벌이고 있는 다국적기업에 의한 세계적인 자본권력(global economic power), 그리고 자생적으로 세계 각국77서 생겨난 시민단체들이 자연스럽게 연대를 형성하여 만들어지고 있는 지구시민사회권력 (global civil society power)으로 형성되고 있다(유재현, 1995: 45). 이는 전 시대의 사회질서를 전횡적으로 구성하던 자본의 논리, 국가의 논리로부터 상대적으로 자유 롭다). 특히 오늘날 국제사회에서 '엄청난 영향력을 지닌 부드러운 쟁점' (soft issues with hard consequences)으로 불리는 환경, 지역, 인권, 여성 등의 문제에 접근하는 데 있어 다층적인 초국가적 중요성이 배가되고 있다. 전세계 차원에서 어떤 문제와 관련된 세계시민사회단체가 많은가에 대해서는 확실한 정보가 없지만 '국경 없는 행동'에 등록된 NGO웹 사이트를 보면 1997년 8월 현재 지역사회 ,청소년, 아동, 환경보호, 건강, 의 결과는 부르주아지에 의한 새로운 지배였다. 도시를 중심으로 상공업에 종사하여 많은 재산을 축적했던 부르주아들은 자신들의 재산을 안전하게 지키는 데 관심을 가지고 있었기에 국가에 세금을 내는 '능동적 시민'에게만 선거권을 허용했다. 시민자격(citizenship)은 능동적 시민으로 제한되었고, 이에 대해 재산이 없는 노동자, 빈민 등은 보통선거권을 요구하면서 부르주아지의 지배에 저항하였다. 사회주의 이념은 바로 이러한 '경제적, 정치적 불평등'에 대한 저항의 산물이었다.그럼에도 불구하고 오늘날 자유주의적 이론가들은 여전히 시민사회의 문제를 국가와의 대립관계, 즉 국가개입의 최소화라는 관점에서만 보려고 하면서, 넓은 의미에서의 을 강조하고 있다. 이러한 시각은 물론 국가가 권위주의적이고 억압적일 때 국가와 시민사회의 관계를 설명하는 데 이점이 있다. 하지만 국가의 성격이 민주적일 때 시민사회의 자율성이 도대체 무엇을 의미하는지 모호해지는데, 이것은 시민사회의 자율성이 이중적 성격을 지니고 있기 때문이다. 현대사회가 자본주의 시장경제에 기반하고 있다고 할 때, 시민사회는 시민적 활동 영역 - 일상생활, 문화, 소비 등 - 과 경제적 활동 영역 - 산업생산, 노동, 시장 등 - 을 모두 포함하고 있다고 할 수 있다. 그래서 시민사회의 자율성은 을 의미하기도 하지만 을 의미하기도 한다. 그러므로 '정치적 공동체로서의 시민사회'라는 관념은 자본주의 시장경제에서 시장의 자율성이 발생시키는 재산권의 불평등 문제를 적절히 설명할 수 있는 틀을 지니고 있지 못하다고 할 수 있다.2). 경제적 갈등의 장으로서의 시민사회자유주의적 전통 속에서 국가는 흔히 '일반 이익'의 대변자로 생각하거나 '공정한 심판자'로 여겨지는데, 역사적으로 본다면 이러한 생각 역시 적절한 것은 아니다. 자본을 소유한 자본가계급과 노동력만을 가지고 있는 노동자계급이 서로 대립하고, 또 이들 계급과 다양한 중간계급들 간의 이해관계가 복잡하게 엇갈리고 있는 자본주의적 생산관계 속에서 현실적으로 일반 이익이 업화와 대량생산 대량소비는 자원 낭비와 생태계 파괴를 점차 심화시키고 있다. 그렇지만 기업들은 생산비용을 줄이면서 이윤을 많이 남기기 위해 가능한 한 환경비용을 줄이려고 한다. 그런데 국가는 경제성장과 사회질서 유지를 위해 기업의 경제활동을 보호하면서 환경운동을 억압하려는 경향을 보인다. 자본가계급과 부유층들은 결과적으로 자신들의 부의 증대에 기여하는 이러한 국가의 행위를 옹호한다. 그리하여 이윤 극대화를 추구하는 자본주의적 기업들은 한편으로는 계급적 불평등을 낳으면서 다른 한편으로는 환경문제를 악화시킨다. 또한 기업들은 여성노동력을 상대적으로 값싸게 이용함으로써 이윤을 극대화하려고 한다. 이것은 남성과 여성 간의 임금 불평등을 낳는다. 뿐만 아니라 고용이나 승진에 있어서도 여성들을 차별하는 경향을 보인다. 그러므로 여성노동자들은 계급적 차별과 성적 차별이라는 이중적인 차별을 받고 있는 셈이다.결론적으로 오늘날의 시민사회는 국가 및 시장에 대해 상대적으로 자율성을 가지는 사회적 영역으로서 다양한 부정의, 억압, 불평등 - 자본주의 시장경제의 불평등, 환경파괴의 심화, 성적인 불평등, 소수자들의 억압, 인권의 억압, 평화의 훼손 등 - 이 존재하며 이러한 질서를 유지하려는 세력들과 이에 저항하려는 세력들이 서로 복잡하게 얽혀있는 다원적 갈등과 투쟁의 장이면서 동시에 타협과 연대의 장이라고 할 수 있겠다. 이러한 과정에서 시민사회의 각 세력들 또는 집단들은 국가 및 시장과 서로 대립하기도 하고 협력하기도 한다.오늘날 민주화된 사회일수록 시민들의 자발적 참여가 확산되고 있고 또 시민사회가 훨씬 역동적인 모습을 보이고 있다. 특히 국가와 시장의 부당하고 비민주적인 압력에 대항하여 시민사회의 자율성과 민주주의를 지키려는 자발적이고 다양한 움직임들이 나타나고 있다. 오늘날 시민사회와 사회운동의 중요한 축으로 등장하고 있는 NGO들(비정부기구들) 역시 이러한 흐름들 속에 위치하고 있다고 할 수 있다. NGO들은 의회민주주의에 기반한 선거를 통한 동원을 넘어서 국가의 정책결이익'과 '특수 이익'을 구별하는 것은 간단한 문제가 아니다. 일반적으로 공적 이익 또는 일반 이익은 '특정 집단'의 이익이 아닌 '사회 전체'의 이익으로 규정된다. 그런데 이런 의미에서의 '공적 이익'은 매우 제한적이다. 정부의 정책집행 및 예산사용에 대한 감시, 환경문제, 교육, 의료, 주택, 수도, 전기 등 공공 서비스 등은 상대적으로 사회 전체의 이익과 관련된다고 할 수 있을 것이다. 하지만 이런 것들조차도 특정 집단에 대한 배제나 배려와 전적으로 무관한 것은 아니다. 게다가 '사회 전체'의 이익이라는 관점에서 '공적 이익'을 규정할 경우 재벌개혁, 복지, 여성, 노동, 소수자인권 등 '특정 집단'과 관련되어 있는 활동조직들은 NGO에서 배제되어야 할 것이다. 그리고 오늘날 많은 NGO들은 이런 쟁점들과 연관되어 활동하고 있는데, 이들은 '사적 이익' 또는 '특수 이익'을 위해 활동하고 있다고 말해야 하는가?이러한 딜레마에서 벗어나기 위해서는 '공공선' 개념을 보다 포괄적으로 규정할 필요가 있을 것이다. 이를 위해서는 공적 이익과 사적 이익을 '활동 대상'을 중심으로 나누기보다는 '활동 목표나 지향점'을 중심으로 나누는 것이 적절하다. 말하자면 '누구를 위한 활동이냐' 보다는 '어떤 상태를 위한 활동이냐'에 주목할 필요가 있다는 것이다. 이렇게 보면 우리는 '공공선'을 과 으로 나누어 볼 수 있을 것이다. 여기서 소극적 공공선은 상대적으로 다수에게 이익이 되는 상태들이나 목표들을 추구하는 것을 의미하는 것으로 규정할 수 있는 반면에, 적극적 공공선은 보다 평등하고 정의로운 사회상태를 의미하는 것으로 규정할 수 있을 것이다. 그러므로 적극적 공동선의 관점에서 본다면 '공공선'은 '일반 이익이냐 특수 이익이냐'의 문제가 아니라 '불평등하고 정의롭지 못한 사회상태냐 평등하고 정의로운 사회상태냐'의 문제가 되며, 따라서 사회적 약자와 소수자들의 권리를 위한 운동조직들과 보다 정의롭고 평등하고 인간적인 사회를 추구하는 운동조직들은 모두 NGO에 포함된다고 할 수회와 국가(정치)의 관계, 시민사회의 내적인 세력관계 등을 해명하는 것이 필수적이라고 하겠다.2) NGO와 시장경제의 관계 유형현대사회에서 시민사회와 경제의 관계를 해명하기 위해서는 무엇보다도 자본주의적 시장경제의 성격을 이해하는 것이 필수적이다. 왜냐하면 시민사회의 내적인 불평등과 갈등을 낳는 근본적인 원인이 바로 자본주의에 있기 때문이다. 자본의 사적 소유는 노동력의 착취로 인해 노동 또는 기여에 따른 분배의 원칙이 실현되기 어렵게 만들뿐만 아니라 빈익빈부익부 현상을 더욱 심화시킨다. 물론 과학기술의 발전과 생산력 발전에 따른 산업구조 및 직업구조의 변화로 인해 다양한 중간계급이 형성되어 계급적, 계층적 분화가 심화되기도 하지만, 자본주의가 근본적으로 자본의 사적 소유에 기반하고 있는 한 계급적 불평등이 사라지지는 않는다.이러한 불평등한 자본주의 시장경제에 대해 다원주의적 시민사회론과 사회주의적 시민사회론은 서로 다른 시각을 보여준다. 다원주의적 시민사회론은 복지국가의 등장과 사회적 시장경제제도 도입으로 인해 계급적 불평등은 완화되었으며 따라서 경제적 효율성을 증대시키기 위해 시장의 자율성을 가능한 한 보장해줄 필요가 있다고 본다. 이에 반해 사회주의적 시민사회론은 자본의 사적 소유로 인해 '능력에 따른 분배'의 원칙이 여전히 침해받고 있으며 따라서 사회적 소유제도(공동체적, 집합적 소유)를 통해 분배적 정의를 강화할 필요가 있다고 본다. 그러므로 시민사회와 경제의 관계를 어떻게 보느냐에 따라 시장경제와 기업활동에 대한 NGO들의 입장은 다양해진다고 할 수 있겠다.물론 NGO들은 비영리조직의 성격을 띰에 따라 영리조직인 기업과 긴장관계를 유지하는 것이 일반적이다. 기업과 관련된 쟁점들 - 임금, 노동시간, 노동조건, 경영참여, 복지, 환경, 여성, 세금, 경영합리화 등 - 은 다양한데, 이러한 쟁점들에 대해 기업은 기본적으로 방어적인 태도를 취함으로써 시민사회 조직들 저항(파업, 시위, 비난, 소비자운동, 고발 등)을 불러온다. 일례로 최근 참여연대에서 활 있다.
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