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개발제한구역에관한연구

Ⅰ.서론그린벨트(greenbelt)란 도시팽창을 억제하고 도시주변지역의 개발행위를 제한하기 위해 설치된 공지와저밀도의 토지이용지대를 의미한다. 대체로 그린벨트는 도시주변지역을 띠모양으로 둘러싸는 형태를 이룬다. 그린벨트는 지정된 지역의 형편에 따라 약간의 차이가 있으나 대체로 다음과 같은 몇 가지 공통된 목적을 지닌다.첫째로 도시로의 인구집중을 억제하여 도시과대화를 방지한다. 둘째로 녹지대의 형성, 자연풍치의 환경조성 및 보호, 상수도 수원 보호, 오픈 스페이스(open space) 확보, 비옥한 농경지의 영구보전 등을 통해 자연환경을 보전한다. 셋째로 대도시 공해문제가 심화되는 것을 방지한다. 넷째로 위성도시의 무질서한 개발과 중심도시와 연계화되는 것을 방지한다. 다섯째로 안보상의 저해요인을 제거한다.이처럼 여러 목적을 지니고 있는 그린벨트는 우리나라의 경우 '개발제한구역(Restricted Development Zone, RDZ)'이라는 이름으로 박정희 대통령에 의해 1971년에 도입되었다. 박정희 대통령은 매우 강력한 토지규제방법을 동원하여 설정된 그린벨트 구역을 완강하게 고수하였다.1960년대 이후 우리나라는성장주도 정책을 구사하면서 인구와 산업기능이 도시로 집중되었다. 이에 따라 도시가 폭발적으로 확대되는 반면에, 도시환경조성을 위한 투자가 저조하여 여러 가지의 도시문제가 발생하거나 또한 예견되는 시기였다.이러한 사회.경제적 배경 아래 도시의 평면적 확산을 방지하고, 도시주변의 자연환경을 보전하는 한편, 안보상의 정책적 시천수단으로 그린벨트 제도가 도입되었다. 1971년 1월 19일 도시계획법을 개정하여 '개발을 제한하는 구역'을 지정 할 수 있는 근거를 마련하였다. 그린벨트지정 목적에 부합하는 띠모양의 오픈 스페이스를 확보하기 위하여 녹지형태의 토지이용 상태를 유지하는 방안을 채택하였다. 그러므로 그린벨트가 울창한 수림대(樹林帶)로만 지정되어 있는 것이 아니라, 임야 이외에 농지와 농촌형 자연부락 등도 포함되었다.그린벨트는 1971년 7월 30일 서 공공녹지를 보전하기 위해 녹지보전지구 내에서는 농경과 제한된 위락용도 이외의 그 어떠한 개발도 규제된다(Zacharias, 1993; 이정전 외, 1998).일본은 1956년에 수도권정비계획법을 제정하여 그린벨트 적용을 시도하였다. 그러나 그린벨트 제도에 대한 사전 준비가 미비하여 관리상의 허점이 많이 노출되었다. 이에 1965년에 수도권정비계획법이 개정되었는데 이때 그린벨트에 관한 규제조항이 많이 완화되었다. 1968년에 도시계획법을 개정하여 그린벨트 성격을 지닌 '시가지화조정구역'을 채택하였다. 그러나 '시가지화조정구역'의 개발허용 범위가 너무 넓어 일본에서의 그린벨트 제도는 사실상 폐지된 상태이다.영국의 영향을 받은 오스트레일리아, 뉴질랜드, 남아연방공화국 등은 명칭은 약간씩 다르지만 대부분 그린벨트 제도를 도입하고 있다. 네델란드, 러시아 등에도 그린벨트와 유사한 녹지대가 설치되어 있다.Ⅲ.우리나라 그린벨트의 현주소1. 우리나라 그린벨트제도의 도입과 설정우리나라 그린벨트는 1971년 7월 30일 서울을 시작으로 하여 1977년 4월 18일 여천지역에 이르기까지차에 걸쳐 대도시, 도청소재지, 공업도시와 자연환경 보전이 필요한 도시 등 14개 도시권역에 설정되었다. 그린벨트의 총 면적은 5,397.1㎢로서 전 국토의 5.4%에 해당되며 행정구역으로는 1특별시, 5광역시, 36시, 21군에 걸쳐 지정되었다 (참조).그린벨트 내에는 다른 제도에 의해 중복 지정된 구역이 있다. 중복 지정된 구역은 그린벨트 전체의 24.0%인 1,283㎢이다. 상수원보호구역과 군사시설보호구역이 8% 수준이고, 농업진흥지역이 3.7%이며, 공원이 2.0%이다.그린벨트가 지정되는 지역의 형편에 따라 지정 기준에 약간의 차이는 있으나 대체로 다음의 7가지원칙으로 그린벨트를 지정하였다.①원칙적으로 표고 100m 이상의 지역을 대상으로 한다 (수원과 안양 지역의 일부 고속도로변은 표고 200m 이상으로 지정한 곳도 있음). ②표고 100m 이하의 지역 중 대상(帶狀) 형성과 농경지 보호시계획법 제21조 제2항과 도시계획법 시행령 제20조, 제21조와 동법 시행규칙 제2조, 제3조, 제4조 등에서 규제내용을 자세히 규정하고 있었다. 그러나 2000년 1월 28일에 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」이 제정 공포되면서 그린벨트 관리는 새로운 국면을 맞고 있다. 동일시점에 공포된 도시계획법에 의하면 개발제한구역은 광역도시계획과 환경평가를 통해 조정되도록 조치되어 있다. 2000년 9월 현재 광역도시계획과 환경평가의 수립절차가 진행되고 있기 때문에 여기에서는 이제까지의 그린벨트 관리에 대하여 고찰하기로 한다.행위제한 대상으로는 그린벨트의 지정 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지의 분할, 도시계획사업의 시행을 금지하나, 구역지정목적에 지장이 없는 건축물과 공작물의 설치, 토지형질변경, 토지분할은 허용하고 있다. 행위제한 방법으로는 허용행위 열거방식을 채택하고, 허용행위의 종류, 규모 등을 도시계획법 시행규칙에 구체적으로 명시하고 열거되지 않은 행위는 금지하고 있다. 행위 허용 절차로는 시장/군수가 허가하거나 시장/군수에게 신고하고, 공공시설 등 대규모시설 및 주민생활과 무관한 시설은 건교부장관 또는 도지사의 사전승인을 받아야 한다. 서울 및 부산권의 대규모 시설은 국무회의 심의 후 시장/군수가 허가하는 등 도시계획법적 허용절차와는 다른 시스템이 적용되고 있다.이러한 관리체제로 인하여 시대의 변화에 따른 주민의 다양한 욕구를 제때에 수용하지 못함으로써 필요한 시설을 적기에 설치하지 못하는 불편을 겪은 것이 사실이다. 그린벨트 관리정책이 주민의 생활수준 향상이나 불편 해소보다는 보전 위주로 시행되어 왔기 때문에 허용되는 행위라도 가급적 억제하도록 입지규제를 강화함으로써 실질적으로는 허가를 받아내기가 어려웠다. 또한 주민이 설치하는 시설도 사전에 건교부장관 또는 도지사의 승인을 받도록 되어 있어 허가에 오랜 시간이 소요되었다.그린벨트는 본래 취지의 중요성에도 불구하고 시행 초기에 너무 졸속적으로 그린벨트를 판결을 내렸다. 헌법재판소는 "개발제한구역의 지정이라는 제도 그 자체는 토지재산권에 내재하는 사회적 기속성을 구체화한 것으로서 원칙적으로 합헌적인 규정"이라고 판결하였다. 다만 "구역 지정으로 말미암아 일부 토지소유자에게 사회적 제약의 범위를 넘는 가혹한 부담이 발생하는 예외적인 경우에도 보상규정을 두지 않는 것은 위헌성이 있다"는 헌법불합치 결정을 선고하였다.헌법재판소의 결정요지 주문은 "도시계획법 (1971년 1월 19일 법률 제2291호로 제정되어 1972년 12월 30일 법률 제2435호로 개정된 것) 제 21조는 헌법에 합치되지 아니한다"로 되어 있다 (헌법재판소 결정요지. 1998.12.24).예컨데 "개발제한구역 지정 당시의 지목이 대지이고 나대지의 상태로 있었던 토지로서 구역의 지정과 동시에 건물의 신축이 금지되어 실제로 지정 당시의 지목과 토지의 현황에 따른 용도로조차 사용할 수 없게 된 경우"와, "토지가 종래 농지 등으로 사용되었으나 개발제한구역의 지정이 있은 후에 주변지역의 도시과밀화로 인하여 농지가 오염되거나 수로가 차단되는 등의 사유로 토지를 더 이상 종래의 목적으로 사용하는 것이 불가능하거나 현저히 곤란하게 되어버린 경우"에는 토지재산권에 대한 사회적 제약의 한계를 넘어 해당 토지소유자에게 과도한 부담을 안겨주는 것이라고 판결하였다.이러한 헌법재판소의 판결은 그린벨트 주민의 재산권을 보상해 주어야 한다는 여론을 수렴한 판결이라는 점에서 원칙적으로 의미있는 결정이다. 그린벨트로 인해 혜택을 받는 非그린벨트 주민은 어떠한 형태라도 재산권행사에서 불이익당하고 있는 그린벨트 주민에게 고마움을 표시해야 한다는 사회적 보상원칙에도 부합된다.그린벨트는 헌법정신과 일치한다는 결정도 순리적인 결정이다. 도시 확산을 방지하고 환경을 보호한다는 그린벨트 설치 목적이 헌법에 위배되지 않는다는 판결이다. 만일 그린벨트제도가 헌법정신과 일치하지 않는다면 지난 29년간 시행되어 온 그린벨트 제도는 위헌이 되어 걷잡을 수 없는 혼란이 야기될 것이다.사례로 열거 진주권, 제주권 등이다. 부분 해제 조정되는 권역은 '광역도시계획수립지침'에 의해 조정되며, 이들 권역에 소재한 대규모 취락 등에 대해서는 '우선해제지침'에 의해 조정된다. 전면 해제되는 권역은 '친환경적 도시기본계획수립지침'에 의해 관리하도록 되어 있다.1) 광역도시권의 설정건설교통부에서는 1999년 12월 하순부터 2000년 10월의 기간동안 광역도시권을 설정하고 중앙도시계획위원회에서 이를 의결하였다. 2000년 10월 현재 설정된 광역도시권의 범역은 다음과 같다.①수도권 광역도시권은 서울특별시, 인천광역시, 경기도이다. ②부산 광역도시권은 부산, 양산, 김해시이다. ③마산-창원-진해 광역도시권은 마산, 창원, 진해, 김해시, 함안군이다. 김해시는 부산 광역도시권과 마산-창원-진해 광역도시권에 동시에 포함되어 있다. ④대전 광역도시권은 대전, 공주, 논산시, 연기, 금산, 옥천, 보은(회남면), 영동, 청원군(부용, 현도, 문의면)이다. 대전 광역도시권은 대전광역시, 청주시, 충청남북도 등 4개 지자체가 포함되어 있다. ⑤대구 광역도시권은 대구, 영천, 경산시, 칠곡, 성주, 고령, 군위, 청도군이다. ⑥광주 광역도시권은 광주, 나주시, 장성, 담양, 화순, 함평군이며, 함평군 가운데 월야면, 해보면, 나산면 등 3개면만이 포함되어 있다. ⑦울산 광역도시권은 울산광역시에 국한해서 설정하였으며 도시기본계획이 수립중이다. 대체로 울산 광역도시권, 부산 광역도시권, 마산-창원-진해 광역도시권 등은 동남임해지역에서 '메갈로폴리스'적 양상을 보이면서 '동남권 광역도시권'을 형성하고 있다.2) 개발제한구역의 조정개발제한구역이 조정되기 위해서는 광역도시계획에서 우선 조정가능지역으로 지정되어야 한다. 개발제한구역의 조정가능지역은 개발제한구역을 환상형(벨트형태)으로 유지하는 범위내에서 다음과 같은 원칙하에 설정한다. ①환경적으로 보전가치가 높은 지역이 개발제한구역에서 해제되지 않도록 광역도시계획에서 광역도시권별로 개발제한구역의 조정 규모의 목표를 설정한다. ②개발제한구역

사회과학| 2002.05.07| 17페이지| 1,000원| 조회(486)

개발제한구역, 녹지지역, 개발제한구역해제

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