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[행정학원서강독] the logic and process of budgets(예산의 논리와 과정

The Logic and Process of Budgets예산의 논리와 과정Ⅰ. The Budget Cycle (예산과정)예산주기의 네 가지 주요 단계는 집행준비, 입법심사, 집행, 결산 및 평가단계이다. 사실 예산과정은 각 연도마다 연계되어 있는데, 이는 회계감사(평가)결과가 미래예산을 준비하는데 중요한 자료가 되기 때문이다. 4단계는 되풀이된다. 따라서 운영기관의 어느 시점에서든 각기 상이한 회계연도의 상이한 단계에 처하게 된다.***** 원문 오류를 수정합니다 *****Suppose an agency is on a July 1 to June 30 fiscal year, and it is March 1991. That agency would be in the execution phase of fiscal year 1991. It would likely be in the legislative-consideration phase of fiscal year 1992, in the preparation phase of fiscal year 1993, and in the audit phase of fiscal 1990 and prior years.7월 1일부터 6월 30일까지의 회계연도하에서 현재는 1991년 3월이라 가정해보자. 이 기간은 1991년도 예산의 집행단계인 동시에, 1993년의 예산편성(준비)단계, 1992년의 예산심의단계일 것이다. 그리고 1990년도와 그 전년도의 감사기간이다.따라서 예산과정은 연속적이며 중복된다.1. 예산편성단계예산편성단계에서는 몇 개의 특정한 단계를 거치게 되는데, 먼저, 단체장은 예산일반지침{ 우리나라의 예산편성지침을 일컫는다.을 각 정부기관에 보낸다. 각 부처(정부 각 부처)는 익년도 지출계획에 의거 서비스공급의 세입세출예산과 더불어 예산요구에 대한 정당성을 기술하여 제시한다. 이러한 세입세출예산과 그에 대한 정당성은 각 부처가 이미 계획한 상당수 프로그램의 결정을 반영한다. 단체장의 예산실은 각 부처(운영기관)의 예산요구서의 심사를 위하여 제출된다.2. 입법부 심사단계{ 우리나라의 예산심의단계집행예산이 입법부에 제출되면, 전형적으로 입법부는 예산을 세출예산 항목만큼 나누어서 검토하고 통과될 경우에는 그 항목들은 다시 입법부 소위원회에 제출된다.연방정부에 있어서는 이러한 심사는 보통 하원에서 시작한다. 양원이 지출을 승인하게 되면 양원은 통일된 지출법안을 확정하게 된다. 그런 다음 다시 그 법안은 단체장에게 보내진다.{ 보통 미국에서는 하원에서 지출 승인이 있은 후 상원으로 제출하여 동일한 절차로 승인한다.의회의 승인을 받은 세출예산은 보통 연차예산형식이며 각 부처의 자금은 해당 예산년도에 지출되지 않을 경우 일반국고로 귀속하게 된다.항구예산은 현재 입법부의 승인 없이 무한정으로 계속된다. 비년도세출예산은 해당연도의 사용에 대한 제한 없이 배당된 자금이 완전히 다 사용되어질 때까지 지출된다. 다년도세출예산은 한번에 몇 년동안 특별한 사업을 위한 자금을 공급한다. 그리고 마지막으로 전도세출예산은 장래의 회계연도 동안의 자금을 공급하기 위한 것을 말한다. 단년도세출예산을 제외하고는 모두 입법부의 입지를 감소하는 것이라 볼 수 있으며 집행기관들은 경제적·사회적환경이 변화할 경우에는 장기적 프로그램계획을 발전시킬 수 있는 기관들의 능력이 증가된다.이러한 보통의 지출금과 더불어 자금을 공급하는 다른 두 가지 방법이 있다. 첫째, 연속결의안이 있는데 이는 각 부처로 하여금 부처의 지출금이 결정되기 전에 새로운 회계연도에도 계속 기능 할 수 있도록 하는 것을 말한다. 그러나 이는 세 가지 중요한 문제가 있다. 첫째, 새로운 프로그램일 경우에 이론적으로 연속결의안은 거의 희박하다는 것이다. 즉, 자금공급의 일정한 유형이 되도록 함으로써 부처의 프로그램 발전과 서비스 환경변화에 대한 대응성에 장애가 된다는 점이다. 둘째, 총괄적인 연속결의안은 부분적으로 대통령의 거부권을 자해한다는 것이다. 셋째, 총괄적인 패키지는 의원들로 하여금 그들만의 선거구민을 위한 선호를 가져오게 하여 특정 프로젝트에만 금을 공급하는 두 번째 방법으로 보조금지출이 있다.예측상의 문제로 인하여 대부분의 예산은 보조금을 요구할 수 있으나, 대규모 보조금의 증가문제는 예산이 처음부터 준비하고 계획한 의도에 위배될 수 있는 가능성을 지닌다.3. 집행집행기간동안 각 부처는 승인된 예산을 집행한다. 할당된 지출금보다 적게 지출하는 것은 기대되는 서비스를 제공하지 않았다거나 혹은 예산요구가 처음부터 쓸데없이 과도했다는 것을 의미한다. 그러므로 재정관리자는 실제지출과 승인지출간의 관계를 계속 모니터 하여야 한다. 대부분의 정부는 예산에 의한 지출의 정당성을 결정짓는 사전지출 감사 시스템을 부여했다.4. 회계검사 및 평가회계검사는 바람직한 정보를 확인하거나 검증하기 위하여 기록, 시설, 시스템, 기타 증거들을 검사하는 것이다. 내부검사는 검사를 시행하는 자체기관이 전문가를 기용하여 수행하는 것을 말하고, 외부검사는 그 기관과는 독립적인 타기관의 전문가를 기용하여 수행하는 것을 말한다. 연방정부에서는 실제검사는 기관의 직원에 의해 수행되지만 일반회계처(GAO)가 기관의 검사를 감독하게 된다.회계검사는 예산이 기대하는 지향에 따라 여러 유형을 가진다.1 재정검사 : 자금이 합법적으로 쓰여졌는지, 영수증은 기록되어지고 통제되었는지, 재정기록이 충실한가 등을 검사한다.2 관리 혹은 운영검사: 관리 혹은 운영검사는 기관의 운영이 효율적인가, 자원의 자용이 유용하며 통제 되었는가에 초점을 둔다.3 프로그램 검사: 바람직한 결과가 이루어졌는지, 그 목표를 달성하는데 더 낮은 비용으로 이룰 수는 없었는가에 대하여 검사한다.4 성과검사 : 성과검사는 재정, 관리, 프로그램 감사를 포함하는 기관의 총제적인 운영에 접근한다. 모든 감사작업이 완료되면 해당연도의 예산주기는 끝나게 된다.5. 연방정부의 예산주기연방정부의 예산주기는 앞서 개략적으로 살펴본 논리에 의하여 4가지의 중요단계로 나뉘어진다.1) 주요예산법안과 기관연방예산과정은 법안과 전통성으로부터 기인한다. 이 세 가지 법안{ 예산과정을 관할하는 주요법안으ng Act of 1921), 의회예산 및 대통령지출거부권 통제법(Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974), 균형예산 및 긴급 재정적자 통제법(the Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985)이 있다.이 예산의 주요국면을 관할한다. 이 세 가지 법안의 주요국면이 44페이지 표2-6에 나타나 있다. 세 기관{ 관리예산처(the Office of Management and Budget: OMB), 일반회계처(the General Accounting Office: GAO), 의회예산처(the Congressional Budget Office: CBO)은 입법부로부터 출현하였으며, 운영기관과 입법세입세출예산위원회 외곽의 전문적인 예산편성을 구성하고 있다.1 관리예산처(OMB) : 관리예산처는 대통령에의해 제안된 지침 안에서 각 기관의 예산요구를 확정하여 예산편성을 준비하는 곳이며, 처음의 예산요구는 의회에 제출하기 전에 OMB에 의해 삭감된다. 의회의 승인이 있은 후에는 OMB는 기관이 승인된 자금보다 초과하여 지출하지 않도록 하는 역할을 하게 된다.2 일반회계처(GAO) : 일반회계처는 의회기관으로 타 부처에서 집행한 회계를 감독하고 정부의 효과성을 개선하는 조사를 한다. GAO업무의 주요현안의 대부분은 정부사업의 평가에 있다.3 의회예산처(CBO) : 현재는 의회기관으로 OMB와 상응하는 전문가를 가지고 예산업무를 보고 있다.2) 연방예산주기의 국면1 집행준비와 제출(예산편성과 제출)관리예산처는 회계연도의 기관의 지출평가서를 수합하고 그 요구를 확정하게 된다. 경제적인 평가는 예산이 가지는 경제에 대한 영향력을 생각하면 매우 중요하다. 관리예산처는 확정예산을 마지막으로 각 부처가 평가하게 한 다음 마지막으로 예산서류는 1월 3일 이후 첫째 월요일 이전에 보내져야 한다.2 입법부의 심사 및 승인이는 1974년 법률에 의해 개정되었다. 예산위원년도로부터 출발하여 3년 동안의 회계연도에 대한 것을 포함하게 된다. 이러한 예산결의안은 거시적으로 이루어진다. 현재의 예산결의안은 본세출예산 심사전인 봄에 양원에 의해 승인된다. 연방의 적자가 계속되고 있는데 47페이지 표2-8을 보면, 적자가 감소하지 않는 것은 물론이고 신탁자금 잉여의 증가로 조금 완화되기는 하지만 뚜렷한 증가세를 보여주고 있다. 이러한 적자행진을 막기 위하여 제정되어진 것이 바로 1985년의 균형예산및긴급적자통제(관리)법이다. 이 새법은 한 가지 목표를 두고 있는데 그것은 정치적으로 적자를 감소시킨다는 것이다. 이 법은 1991년도 균형예산을 목표로 적자를 완화시키고자 하였다. 이는 지출규모를 축소하거나 징수율을 올린다거나 해서 그 목표가 이루어지는 것을 의미하지 않는다. 따라서 이러한 목표를 위하여 예산심의 일정과 집행기제에서 중요한 변화가 나타났다.3 집행의 한계 설정집행단계는 승인된 자금이 쓰여지고 공공서비스가 제공될 시기이다. 회계연도내에 자금이 고갈되는 것을 방지하고 거시경제적 목표에 맞추어 지출의 적절성을 기하기 위해 OMB는 총자금을 각 부처에 배당한다. 1974년에 규정된 현행법률은 대통령이 직접적으로 OMB로 하여금 예정된 지출을 지연시키거나 할당된 자금의 지출을 취소하는 것을 어렵게 하고 있다.4 회계검사회계검사원에 의해 감독되는 이 단계는 회계연도의 마지막단계에 시작된다. 회계검사단계는 예산기본방향에 충실했는지를 검사한다. 회계검사원은 국정운영에 관하여 행정부와 의회에 보고한다.Ⅱ. Budgets and Political Strategies (예산과 정치적 전략)점증주의자들은 예산을 상당한 정치적 전략의 과정으로 본다. 그러한 관점은 공공재정경제 모형이 지향하는 공공서비스 공급을 부인하며, 또한 예산기술이 더욱더 합리적인 과정을 형성하려는 시도라는 시각 역시 부인한다. 윌다브스키가 예산과정에 대해 진단하였듯이 예산은 점증적이다. 예산의 대부분은 전 단계에서 이루어진 결정의 산물인 것이다. 그러므로 각 부처와 입법부는

법학| 2004.04.27| 6페이지| 1,500원| 조회(815)

행정학, 예산, 재무행정, 원서강독, 예산의 논리와 과정

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[공기업론] 공기업민영화 - 한국전력공사 평가C아쉬워요

Ⅰ. 서론Ⅱ.한국전력 민영화 추진과정가. 제1차 한전 민영화 방식에 대한 평가나. 김대중 정부의 전력산업 민영화에 대한 평가Ⅲ. 한국전력 기업경영실태1. 정부주관 경영진단 실시2. 경영진단 연구결과Ⅳ. 전력산업 민영화의 사례1. 미국의 사례Ⅴ. 한국의 전력산업 구조개편에 대한 개선방향1. 공기업 민영화의 발전방안2. 한전 구조개편의 개선방향Ⅵ. 결론Ⅰ. 서론한국 전력산업 민영화 문제를 두고 오랫동안 논란이 진행되어왔다. 그 동안 김대중 정부가 전력산업을 민영화하겠다는 것은 전력산업이 병들었기 때문에 민영화로 치료하겠다는 뜻으로 민영화가 추진되어왔으나 최근에는 공기업 민영화에 대해 노무현 대통령은 신중론을 펴고 있다. 특히 전반적인 분위기는 전력산업 구조개편에 대해 부정적인 기류가 강하다. 발전회사 민영화를 무리하게 추진할 경우 안정적인 전기 공급체계와 노사관계에 악영향을 줄 수 있다는 것이다. 이러한 부정적인 영향을 미리 검토하지 않은 채 민영화를 추진할 경우 오히려 더 큰 폐해를 불러올 수 있다는 판단이다. 이렇듯 우리 나라에서는 공기업 민영화에 대한 정부의 불투명한 입장 때문에 많은 혼란을 가져다주고 있는 시점에서 본 보고서에서는 지금까지 추진되어온 민영화에 대한 추진과정의 내용과 문제점을 알아보고 한국 전력의 기업운영실태를 통하여 한국 전력이 민영화되어야 하는지 전력이라는 우리 나라에서는 독점적인 기업이기 때문에 다른 나라의 민영화 사례를 통해서 민영화를 통하여야만 하는지를 알아보고 한국전력 민영화에 대한 올바른 방향에 대하여 이야기 하고자 한다.Ⅱ.한국전력 민영화 추진과정가. 제1차 한전 민영화 방식에 대한 평가(1)한전의 제1차 민영화 추진과정정부는 이미 지난 1989년에 한국 전력공사에 대한 정부 보유 지분 일부를 매각함으로써 민영화를 추진한 바 있다. 이때 시행된 한전의 부분적 민영화는 1987년부터 준비된 것이다.1987년 6월 민영화추진위원회는 한전을 일부 주식매각 대상 공기업으로 선정하여 경영권 행사에 필요한 지분 51%는 정부가 보유하고 나87년 대통령 선거공약의 하나로 우량 공기업 주식을 국민주로 보급하고자 하여던 목적은 공기업의 경영성과를 국민에게 환원하여 중하위소득층의 재산형성을 지원하고, 주식의 광범위한 분산보유로 자본시장 저변을 확충시켜 나가기 위한 것이었다. 또한 정부는 국민주 보급에 의해 국민 다수가 한전의 주주가 되어 감시자로서의 역할을 수행함으로써 한전 경영에 일대 혁신을 도모하여 공기업의 비 능률을 제거하고, 사회적 책임을 완수하는 등 공공성과 수익성의 조화를 어느 것 하나도 제대로 달성되었다고 보기 어렵다.일부 주식매각 방식과 국민주 방식에 의거하여 단행된 한전의 제1차 민영화 추진 결과를 종합해 보면 소유권의 민간이전을 통한 민간자율경영체제의 구축, 경쟁시장구조의 형성, 증권시장의 인수위협의 등장, 정부규제 완화 등 민영화를 통해 새롭게 형성되어야 할 제도적 장치들이 제대로 갖추어지지 않았다. 이러한 불완전한 정책설계에 기초한 민영화를 통해 한전의 경영 효율성을 제고하기란 난망한 일이 아닐 수 없다.나. 김대중 정부의 전력산업 민영화에 대한 평가(1) 구조개편과 민영화 추진 현황1 관련 법률안 입법(00.12)전력산업의 경쟁체제 도입과 그에 따른 법적, 제도적 정비를 목적으로 분할시 특례를 규정한 「 전력산업 구조개편 촉진에 관한 법률」제정- 경쟁체제도입을 규정한 「전기사업법」개정- 분할시 '전력산업 기반기금'을 통한 지역협력사업을 규정-「발전소 주변지역 지원에 관한 법률」개정2 1단계 구조개편 : 발전부문 분할 (01.4)과 발전민영화(02. 7-)한전의 발전 부문을 분할하여 화력을 5개 발전자회사로, 원자력과 수력부문을 1개 자회사로 한 총 6개의 자회사로 분할- 화력발전 : 동서, 서부, 남부, 남동, 동서 발전주식회사 (5개 자회사)- 원자력 + 수력발전 : 한국수력원자력 주식회사 (1개 자회사)전력시장 개설 및 운영을 위한별도 법인으로 한국전력 거래소를 설립하고, 규제기관으로 산업자원부 산하 전기위원회를 설립발전회사 민영화 기본개혁에 따라 발전회사 중 남동발전(주)화(=구조개편)론이 득세하면서 우리 나라 전력산업구조의 비효율성이 집중적으로 성토되었다. 민영화의 이유도 시기에 따라 달라졌다. 외환위기 직후에는 '부족한 외화 조달'이라는 명분이 내세워졌으나 그 이후 외환보유고가 늘자 한국전력의 과다한 부채, 방만한 경영 등 부실경영 때문에 민영화가 필요하다는 것으로 바뀌었다. 한국전력과 그 자회사인 발전회사들이 부실 경영체들이 아니라 대표적인 흑자공기업(한국전력과 발전회사들의 경영과 재무지표는 국제적으로 양호하다고 평가됨 : 2002년 당기순이익 발전6개사 2조원, 한국전력전체 3조원 가량)이고 그 효율성(발전소 이용율, 부하율, 열효율, 송배전손실율 등이 세계적으로 가장 우수한 편임) 또한 국제적으로 우수하다고 평가받고 있는 상황을 많은 국민들이 알고 있는 가운데 민영화를 중단하라는 요구에 산업자원부 측은 현재 진행 중인 남동발전(주)의 매각절차를 포함한 민영화 추진절차를 중단하면 국제적 신인도에 문제가 생긴다며 강행하고 있다.전력산업의 구조개편과 민영화의 주체가 한국이고 그 결정의 원칙이 한 국민에 대한 공익성이 중심이 되어야 하는데 많은 국민은 물론 새 정부인수위까지도 네트워크 기간산업의 민영화의 신중론을 제시했음에도 국제적 신인도를 들먹이며 강행하는 것은 본말이 전도된 상황이다. 민영화 추진론자와 관계관료들의 사고가 크게 잘못되어 있다고 본다.전력산업의 민영화 추진론자들은 전력산업의 비효율이 공기업과 독점구조에서 비롯된 것으로 바라본다. 전력산업의 규모의 경제가 소멸되고 있고 산업의 기술변화로 실질적인 경쟁도입이 가능하다고 보고 공기업 민영화를 통한 경쟁적 시장구조 구축을 그 대안으로 제시하고 있다.하지만 이 주장은 가정 자체가 성립되지 않는다. 우리의 전력산업이 물론 아직도 개선해야 할 비효율이 상당히 있기는 하지만 국제적으로 종합적인 경영상태와 효율성 면에서 우수하다고 평가받고 있으며 90년대 중반부터 공기업합리화 작업인 공기업경영혁신을 거치면서 전반적인 경영상태가 크게 개선되었다. 일반적으로 공익성과 공공성을 용역제안서를 제출토록 했으나 8개 기관 중 5개 기관만 제출했다. 한편 3월 9일 관계부처 차관 간담회에서 주요 연구기관 중심으로 가급적 컨소시엄을 구성하여 진단을 종합적으로 실시할 것을 결의했다.2. 경영진단 연구결과(1) 경영진단 최종보고서 내용 경영진단 최종 보고서{구분진단 내용개선방향경영효율부문설비운용효율은 양호하나 노동 생산성은 미흡진기품질은 향상되고 있으나 지속적 개선노력 필요급격한 수요증가에 대한 효율적 대처 및 저렴한 요금수준 유지전략적 사업부제 및 경영계약제 등 내부경쟁방안 도입장기적으로 경쟁체제 도입으로 경영효율 향상재무및물자관리부문수요예측의 정확도 향상으로 투자효율 제고 필요계약, 구매, 예산제도의 운영이 효율성보다 공익성에 치중기업성을 저해하는 정부의 규제 완화 필요입력변수 및 D/B 추가로 전력 수요예측의 정확도 향상예산운영의 효율성 제고정부의 규제완화정책 전환 필요조직및인사관리부문권한위임 미흡, 과다한 감사 및 정부보고 중심의 업무체계 개선환경변화에 연계한 조직운영 필요조직의 관료화로 책임경영 미흡인사관리의 경직성으로 환경 변화 대처 미흡조직운영 효율화 방안 강구조직과 환경을 연계한 조직 운영: 세계화, 지방화, 기술경쟁 등팀 제도의 도입직급과 직위의 분리우수인력 확보를 위한 채용의 다양화* 근거자료 : 한국전력공사 전력산업 구조개편자료를 통해 저자 직접 작성전력사업은 지속적인 수요증가가 예상되는 성장산업이다. 한국은 전력융통이 어려운 지정 학적 위치에 있으며 민영화시는 경제력이 집중되는 역작용이 우려된다. 현재 한전의 양호 한 경영상태를 고려할 때 민영화는 시급하지 않다. 그러나 궁극적으로는 민영화를 지향하 되 전력산업 구조개편이 완료되는 시점에서 점진적인 추진이 바람직하다 고 권고했다. 그래 서 다음에서는 외국의 전력산업의 민영화 사례와 한국의 전력산업의 구조개편의 개선방향 에 대해서 알아보도록 하겠다.Ⅳ. 전력산업 민영화의 사례1. 미국의 사례(1) 전력산업 현황미국의 전력산업은 지역독점을 인정받는 대신 공급책임을 지고있는 전기사대해 나가는 일이다.지역이 광대한 미국의 발전시장은 주별로 차이는 있으나 이미 상당부분 완전경쟁체제로 단계적 전환이 이루어지고 있으며, 이에 더하여 송전부문 그리고 판매부문까지 완전경쟁체제 도입을 궁극적 목표로 추진하고 있다.Ⅴ. 한국의 전력산업 구조개편에 대한 개선방향1. 공기업 민영화의 발전방안공기업의 활동은 시장요인과 비 시장적인 요인의 동태적 결합의 산물이다. 이러한 측면에서 기존의 공기업 민영화 정책은 양자를 충분히 고려하지 아니한 상태에서 이루어져 결과적으로 정책실패를 초래하였다. 따라서 향후 민영화정책은 이러한 측면을 동시에 고려하여 나아가야 한다.(1) 정책결정과정의 개방성 또는 투명성민영화에 있어서 무엇보다 중요한 것은 그 정책과정의 개방성 또는 투명성이다. 특히 정부주도로 일관해 온 우리의 역사는 정책적인 개방성 또는 투명성의 결여로 인한 민영화의 결실에 대한 의구심과 민영화 자체의 실패로 점철된 경험을 잘 반영해 준다. 우리의 민영화의 방향은 먼저 기존의 폐쇄적인 정책결정과정을 탈피하여 민영화논의의 참여폭을 확대하여야 한다. 정책형성과정에서 참여폭의 확대는 우선 민영화의 목적을 명확히 하고 정책오류의 발생가능성을 줄이고 사후적 손실을 줄일 수 있기 때문이다.{ 김형렬, 정책학, 서울, 법문사, 1993, p.311.이해당사자의 참여가 배제된 결정은 이해당사자의 반발을 초래하여 민영화의 지체, 나아가서는 실패를 초래하게 된다.민영화의 과정에는 정치인·관료·노동조합·소비자 등이 서로 얽힌 관계 속에서 민영화가 된다. 이런 얽힌 관계를 무시한 정책결정과정은 민영화가 원만하게 진행될 수 없기 때문에 민영화의 지체를 초래하게 된다. 그러나 정책결정과정의 개방을 하더라도 여기에 관련된 모든 사람을 모아 놓고 다수결로 결정해야한다고 오해해서는 안 된다. 민영화 문제를 국민투표로 결정한다고 민주적인 것은 아니다. 비록 전문가들에 의해 민영화 문제가 결정된다고 해도 모든 사람들에게 공개되고 각각 다른 주장이 의견을 개진할 수 있는 공평한 기회가 주어지는 것다.

법학| 2003.12.06| 14페이지| 1,000원| 조회(1,407)

민영화, 공기업론, 한국전력공사, 공기업의 민영화, 한국전력공사의 민영?

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[행정학현상] 한국공무원 부정부패의 원인 관한 연구

Ⅰ. 서 론 11. 연구목적12. 연구 범위 및 방법2Ⅱ. 공무원부패에 대한 선행연구31. 부정부패의 일반적인 개념32. 부정부패의 유형43. 부정부패가 사회에 미치는 영향74. 공무원부패연구의 접근방법85. 부정부패의 원인 116. 연구의 개념적 분석틀12Ⅲ. 한국 공무원부패의 실태131. 행정부패의 실태 변화132. 공무원의 연도별·형량별 부패 실태153. 비위 유형별 징계현황16Ⅳ. 한국 공무원부패의 원인181. 행태적인 원인182. 제도적 원인193. 환경적인 원인 21Ⅴ. 한국 공무원 부패방지를 위한 대안231. 행태적 측면232. 제도적인 측면243. 환경적 측면 28Ⅵ. 결 론291215161617Ⅰ. 서 론1. 연구목적21세기는 지식·정보화, 세계화 그리고 분권화 현상이 더욱 심화되고 이로 인해 나라간의 경쟁력 확보가 최우선 정책과제가 되었다. 세계 각 국은 국가적 비효율성을 낮추기 위해 끊임없는 개혁과 부정부패척결을 위한 노력을 하고 있다. 오늘날 현대국가에서 행정부의 권한이 다른 어떤 권력보다도 강화되고, 그 기능 또한 양적으로 확대되고 질적으로 변화하면서 공직사회에 대한 국민의 수요증대로 공무원이 행정의 재량권과 방대한 자원의 배분권을 행사하고 있다. 최근에 우리나라의 경제규모는 세계 10위권 이지만 부패에 있어서는 여기에 걸맞은 수준에 이르지 못하고 있다. 지위를 막론한 부패로 인한 부패공화국 , 대구 지하철 참사 등 끊이지 않는 사고로 사고공화국 러시아의 마피아가 활개를 치면서 폭력공화국 이니 하는 것이 바로 그렇다. 그 중에 부패공화국 이라는 표현은 한국사회에 부패가 구조적으로 만연되어 있어서 무엇 하나 정상적으로 행할 수 없는 현실을 두고 일컫는 말로서, 공직사회의 부정부패와 관련된 뇌물수수, 인ㆍ허가업무나 청탁과 관련된 검은 돈 뒷거래, 이른바 급행료 챙기기 등 고질적인 관행을 빈정거리는 의미라고 볼 수 있다. 그리고 최근에는 고위직과 관련된 부도덕성 내지는 부패가 꼬리를 물고 발생하고 있어 그 정도는 더 하고 있다. 이러한 부패의게 업무비용으로 돈을 준다든가 공무원들의 회식비 제고, 망년회비 등의 명목으로 금전을 제공하는 형태로 나타난다. 이러한 돈은 행정기관 내에서 피라미드형의 상납 연결고리를 형성하게 된다.{) 실무자들이 받아서 상위계급에서 상납하고 상납된 돈을 적절히 분배하기도 하며 이리 자기의 것을 제하고 나머지를 상납하는 경우도 있다. 그러나 반대로 한사람이 일괄하여 받아서 하위직원에게 배 분하거나 이러한 돈을 과비나 국비에 포함시켜 회식비등의 비용으로 사용하나 때로는 이러한 돈을 업무비용으로 사용하는 경우도 많다.그리고 이러한 비용은 조직 내에서는 다 알고 있으나 대외적으로는 비밀로 하고 있는 것이 상례이다. 이러한 종류의 부패는 소속기관의 직원들에게는 공공연한 비밀로 되어 있고, 따라서 그들에게는 심각한 죄의식이 발견되지 않는다.(3) 권력부패와 관료부패모든 부패는 관료들이 관련이 되어 있는 것이 일반적이다. 여기서 특별히 권력부패라고 하는 것은 일반사람들이나 매스컴에 의하여 정치인이나 고위관료들이 포함된 부패를 권력부패, 그렇지 않은 것을 일반적으로 행정부패 또는 관료부패라고 한다. 하위직 공무원들의 작은 수중의 부정부패는 그 정치자금의 조달이나 사용과정에서 많은 금액이 관료나 정치인들의 개인 수중에 들어가며, 이러한 권력부패가 국가발전에 악영향을 초래한다.2) 부패수단에 의한 분류(1) 정실형 부패정실형 부패는 공적인 업무를 처리함에 있어서 사적 이익을 인지하고 특정개인이나 집단에 대한 사적 이익을 위해 국가기구 내지는 행정수단이 이용되는 경우를 말한다.{) Christopher Clapham, Private Patronage and Public Sector (New York : St. Martins Press, 1982). p.2.이러한 정실형 부패는 그 규모가 커지면 거래형의 부패로 전환하기도 한다. 일반적으로 그러한 부패의 시작은 온정형이며, 종결단계에서는 거래형으로 끝난다. 정실형 부패를 몇 가지 경우로 나누어 보면 다음과 같다.{) 김해동, 한국 공직사회의 부 거시적이고 제도적인 차원에서 기인하는 요인들에 주목한다. 정치·경제의 불안정은 미래예측이나 장기계획의 수립을 곤란하게 하므로 구성원들의 근시안적 생활태도를 초래하여 금전만능사상을 확산시킬 수 있으며, 공동체 의식이 박약하게 되면 각 구성원들이 공공의 문제보다 사적 이익에 더 관심을 가지게 되어 부정이나 부조리가 보편화되고 고발의식 또한 낮아져 묵인이 일반화되는 현상을 낳는다. 상대적 박탈감 역시 부당한 방법으로 사적인 이익을 추구하는 요인으로 작용한다. 후자는 부패를 가져오는 조직의 내부특성에 초점을 맞추어 조직내의 낮은 보수, 신분 불안정, 법규나 규율의 비현실성 등을 부패의 주요인으로 규정한다. 이러한 연구는 행정조직의 구조적, 제도적 측면에 초점을 맞추어 온 것으로 일반 기업의 경우로 확대 적용하는 것도 가능한 접근법이다.이러한 접근법이 지니고 있는 장점중의 하나는 바로 부패통제를 위한 제도적 처방에 있다는 것이다. 그러나 이 접근법의 큰 단점은 보다 폭넓은 정치, 사회적 맥락을 무시한 채 지나치게 제도나 법률을 분석한다는 것이고 부패방지를 위한 행정통제가 미비하다는 것을 들 수 있다. 법이나 제도가 부여한 공식적 권한을 지닌 기관에 의한 통제를 제도적 통제 라 한다면 공식적 권한이 없는 기관에 의한 통제를 비제도적 통제 라 한다. 이익집단, 시민단체, 언론기관, 여론은 비록 행정기관을 통제할 수 있는 공식적 권한을 가지고 있지는 않지만 실제적으로 통제기능을 수행하고 있다. 오늘날 행정과정에서 이해관계자의 관련 공중의 참여가 확대하고 있기 때문에 비공식적 통제가 보다 다양화되고 있으며, 그 통제력도 증대하고있다. 그러나 이 접근법에서는 제도적 장치나 법률만이 공무원부패를 방지할 수 있는 것이 아니라 이익집단에 의한 통제, 시민참여, 풀뿌리 민주주의, 여론이나 언론의 감시기능, 행정정보 공개에 관한 압력도 공무원 부패현상에 대한 시민의 유력한 통제수단이 될 수 있다는 것을 무시한 것에 한계가 있다.3) 행정문화적 접근방법공무원 부패가 사회 문화적 소산이라과거의 정권과 비교되는 것은 대통령의 친인척과 관련된 비리가 많이 발생하였으며, 그 영향으로 행정부문이 대형 부패에 연루되는 사례가 많았다. 이 시기는 수출이 상당히 잘 되었고, 이와 관련된 공무원부패가 특징적으로 발생하기도 하였다. 무론 제4공화국의 경우와 같이 건설을 둘러싼 부정부패도 다수 발생하였다.5) 제6공화국제6공화국은 국민들의 민주화 투쟁에 의하여 타율적이기는 하지만 제5공화국에 비하여 상당히 민주주의를 지향한 정부라는 차별성을 발견할 수 있지만, 부정부패에서만은 기존의 정부와 차이는 거의 없다. 국회 상고위원회 의원들의 외물 외유사건, 수서 지구 특혜분양사건, 정보사 부지 사기사건 등대형 부패사건들이 발생한 시기이다. 특히 이 시기의 많은 부정부패 사건에는 대통령이 직·간접적으로 연루되었을 것이라는 의혹을 사고 있고 이 시기의 행정부패는 다른 시기와는 달리 기존의 건설 관련 비리와 함께 고위공직자들의 비리가 눈에 뛰게 증가하였음을 발견할 수 있다.6) 김영삼 정부민간인에 의하여 처음 출범한 소위 문민정부는 우리의 정치사에서 중요한 의미를 지니고 있는데, 역대 어느 정부보다도 문민정부에 대한 국민들의 기대는 높았다. 즉 국민들은 문민정부에 대해서 역대 정부와는 달리 민주주의의 실현은 물로 사회적 형평과 정의를 실현하는 부패하지 않은 깨끗한 정부가 될 것으로 기대하였다. 정부출범 초기에는 이러한 국민의 기대에 부응하는 다양한 개혁정책을 추진하였으나 결국 문민정부도 예외가 되지 못하였다. 많은 부정부패에 청와대가 관련되었고 고위장관들의 독직이 나타났으며, 한보사건 등 대형부패사건이 줄을 이었다. 행정부패도 예외는 아니었다. 특히 지방자치와 관련된 각종 부정이 눈에 띄게 증가하였음을 알 수 있다. 그리고 대형부조리와 함께 고위 공무원들의 부정이 줄지 않았다. 1994년 5월에는 이○○ 노동부 장관이 산업은행 총재 재직 시 특정업체에 대한 대출과 관련하여 거액의 뇌물을 받은 혐의로 구속되기도 하였다. 그리고 1996년 3월에는 재벌의 불공정 거래를 감시하사자로서 일해야 하는 공무원은 다른 일반국민들 보다 더 시급하게 공무집행에 있어서 행동에 어김없이 실천하는 강력한 의지력과 실천성을 가진 공무원형으로 자신을 바꾸어야 한다. 이러한 사실에도 불구하고 아직도 공무원이 새로운 가치관이 박약하여 부정을 지향하고 비행을 저지른다면 발전적인 면보다는 오히려 후퇴하는 것이 된다.{) 이장희, 공무원 부정부패의 원인과 통제방안, 「우암논총」(청주대학교 대학원, 1997), p.346.4) 공무원으로서의 책임의식 결여·책임관리 능력의 부족공무원은 국민의 대리인으로서 주어진 행정업무를 충실히 수행해야 할 책임이 있고 투철한 책임의식을 가져야 하나 국민들이 정부에 대한 뿌리깊은 불신 때문에 행정부를 믿지 못하고 공무원의 책임을 추궁하게 되고 새로운 행정책임을 부가하게 된다. 이로 인해 행정부의 행정책임체계는 더욱 복잡해지고 공무원들에게 부과되는 책임의 종류도 많아지게 된다. 따라서 공무원 개개인은 무사안일주의, 보신주의에 빠져들어 행정업무를 충실히 수행하지 않는다. 또한 공무원은 행정업무를 수행하는 데 있어 상충적 기대들을 어떠한 수준에서 조정할 것인지를 판단하고 결정해야 하는 행정책임의 관리능력이 요구되나 공무원으로서의 책임의식이 결여된다면 책임관리능력도 부족하다고 하겠다.2. 제도적 원인제도적 원인이란 공무원 부패를 유발시키는 주요 변수로서 행정체제의 제도적·구조적 모순을 자칭한다. 즉 공무원 부패의 주요 원인을 현존하는 가치체계에 부응하는 제도화의 미비나 부패행위를 효율적으로 통제하는 제도의 미약, 부패현상을 확대재생산하는 구조적 모순이나 위약성에서 찾으려 할 때 제도적·구조적 원인이 주도적 원인으로 여러 가지를 살펴볼 수 있으나 한국 공무원 부패의 그 중 주요한 원인으로서 다음 네 가지를 제시한다.1) 낮은 보수수준공무원의 부패를 유발하는 행정제도적, 구조적 원인으로서 가장 큰 영향을 미치는 것은 공무원의 낮은 보수수준이다. 공무원의 보수란 공무원이 근무에 대한 대가로서 받는 금전적 보상을 의미하여, 이는 공무원은 물론 6.

법학| 2003.11.25| 33페이지| 3,000원| 조회(1,065)

행정, 공무원, 부패, 부정부패, 공무원부패

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[행정학] The_Study_of_Administration 평가A좋아요

行政의 硏究The Study of Administrationby Woodrow Wilson현재 大學에서 행정학이라는 매우 실용적인 학문이 교과목을 설강되었다는 사실은 바로 미국이 행정에 관한 더 많은 지식을 필요로 한다는 것을 입증하는 것이다. 그러나 이러한 사실을 입증하기 위해 대학의 교과과정을 일일이 살펴볼 필요는 없을 것이며 현재 公務員制度改革(Civil Service Reform)이라고 부르는 개선운동이 그 최초의 목적을 달성했다고 한다면 이러한 개혁을 인사부분에만 한정할것이 아니라 조직부분과 직무수행방법부분에도 개선의 노력을 확대해야 한다는 사실을 우리는 당연한 것으로 받아들이고 있다.行政硏究(administrative study)의 첫 번째 목적은 정부가 적절하고도 성공적으로 할 수 있는 일이 무엇인가를 밝혀내는데 있고, 두 번째 목적은 이러한 과업들을 수행하는데에 어떻게하면 최소의 비용이나 에너지를 투입하여 최대의 능률을 올릴것인가의 방법을 찾아내는 것이다. 이러한 두가지의 목표들을 위해서 우리는 더욱 많은 지식을 필요로 한다. 그러한 지식들은 바로 연구를 통해서만 얻을 수 있는 것이다.행정연구가 다른 사람들의 확실한 경험을 통해서도 인정될 수 있고 취지에도 맞게 연구되기 위해서는 연구에 들어가기 이전에 다음과 같은 것들이 요구된다.첫째, 행정학의 역사를 고찰해야할 필요가 있다.둘째, 행정학의 주제가 무엇인가를 확인해야 한다.셋째, 행정연구를 전개해야할 최선의 방법을 결정하고, 가장 명료한 정치적 개념을 정립해야 한다. 이상의 것들을 알지 못하고 정립하지 못한다면 지도와 나침반도 없이 항해를 시작하는 것과 마찬가지이다.1. 行政硏究의 意義1)행정학 존재의 이유행정학은 약2,200년 이전부터 시작된 政治學이 낳은 최근의 결실이다. 행정학이 왜 이리 늦게 출현했을까? 행정은 정부의 활동 중에서 가장 눈에 보이는 부분이고, 정부의 행위에 관한 것이고, 운용에 관한 것이며, 가장 가시적인 부분이다. 즉, 행정이 정부의 행위에 관한 것이므로, 정치사상가들이 처리할 수 있는 것이라고 생각하였다.따라서 옛날에 문제되었던 것은 거의 모두가 정부의 헌법(constitution of government)에 관한 것이었다. 행정에 관해서는 거의 또는 전혀 문제가 되지 않았다. 생활자체도 단순하였기 때문에 정부의 기능도 단순하였다. 단 하나의 주된 문제는 누가 권력을 잡느냐였다.간단히 말해 과거에는 정부가 해결해야 할 어려운 문제들이 축적되고 있었다고 한다면, 금세기에는 그것들이 절정에 이르게 되었다고 할 수 있다.이것이 바로 왜 오늘날 행정업무가 신중하게 검토된 정책기준에 부합되도록 학문적으로 체계적으로 조정되어야만 하는가 의 이유이며, 왜 우리가 전에는 갖지 못했던 행정학이라는 학문을 갖고 있는가 하는 이유이다. 물론 헌법적 원리라는 더 비중 큰 논쟁들이 종결된 것은 결코 아니다. 그러나 이제는 행정문제들이 그런 문제들보다 더 긴박하고 실제적인 중요성을 가지게 되었다. 헌법을 운영하는 것이 헌법을 만드는 것보다 점점 더 어려워지고 있기 때문이다.지금 理想的國家觀과 그에 따르는 바람직한 국가임무에 대한 역할기대가 크게 일변하고 있다. 그래서 이제는 국가의 이상은 양심적인 행정에 있다 라고 말할수있게 되었다. 우리가 매일 매일 국가가 해야하는 새로운 일들을 발견한다고 한다면, 그 다음 할 일은 정부가 그 일들을 어떻게 수행해야 할것인가를 분명히 파악하는 것이다.이것이 바로 행정학이 존재해야만 하는 이유이다. 정부의 갈길을 바로 잡고, 정부의 사업을 영리만 추구하는 기업의 그것과는 다르게 하고, 정부의 조직을 강화하며 정화하고, 정부가 마땅히 해야 할 바를 다하게 하는 행정학이 학문으로서 존재해야 하는 이유이다.2)행정학의 기원그렇다면 행정학은 어디에서 발생하였는가? 틀림없이 미국은 아니다. 행정학은 유럽에서 발생하였다. 즉, 행정학은 프랑스와 독일학자들에 의해 발전되어졌고, 작은 국가와 고도로 중앙집권화된 정부형태에 알맞도록 만들어졌다. 우리가 이러한 행정학을 수용하고자 한다면 우리는 행정학은 미국화(Americanize헌법등의 상위관심사 때문에 행정이 무시되는 단계이며, 세 번째 단계는 헌법에 의해 주권을 가진 국민(the sovereign people)이 행정발전에 착수하는 단계이다.아직은 절대주의적인 통치자의 지배하에 있으나 현재 행정운용에 있어서는 앞서고 있는 그러한 나라들도 통치자란 원칙적으로 피지배자의 심부름꾼이라는 현대적인 정치철학이 유행하게 되면 또한 敎化되게 된다. 행정이 가장 많이 연구되고 거의 완벽하게 된 프러시아(Prussia)가 그러한 예이다. 프레드릭大帝(Frederic the Great)는 그의 통치가 비록 엄격하고 지배적이기는 했으나 그는 자신을 국가의 給仕長이라고 공언한 바 있고, 자신의 직위를 公的信託에 의한 公職으로 생각했으며, 先王에 의해 마련된 토대위에 프러시아를 위해 성실히 봉사하는 행정조직을 구성하기 시작한 것도 바로 그였다. 프레드릭 대제만큼이나 절대군주였던 프레드릭 윌리암 3세도 슈타인(Stein)의 착상에 따라 안정된 형태를 오늘날의 프러시아의 행정에 부여한 광범위한 구조적 골격을 설계하여 더욱 더 발전시켰다.나폴레옹에 의한 프랑스 행정의 개편은 헌법시대의 여명 이전에 절대주의적 지배자의 단일 의지에 의해 시민봉사기구가 완성된 두 번째 예이다. 나폴레옹에 의한 혁명은 절대주의를 중단시키고 불안정하게 했으나, 절대주의를 파괴하지는 못했다. 나폴레옹은 프랑스의 군주정치를 계승하여 전례없는 막강한 권력을 행사하였다.반면에 행정이 자유주의 원리를 수용하기 이전에 憲法制定과 民衆改革의 시기로 들어간 나라의 경우 행정발전은 매우 더디고 불완전한 것이었다. 여기서 예로 들고자 하는 것은 물론 영국과 미국이다.영국은 행정을 완벽하게 집행하는 기술을 무시한 채, 집행부의 권력을 통제하는 기술을 오랫동안 성공적으로 연구하였다. 영국은 정부를 활성화하는 것보다는 정부를 통제하는데 주력하였다.영국과 미국의 정치사는 행정발전의 역사가 아니라 행정권에 대한 입법적 감독의 역사였으며, 정치조직발전의 역사가 아닌 입법과 정치적 비판의 역사였던 것이다. 결론 정치적인 원리가 궁극적으로 용해될 수 있는 소수의 확고부동하고도 정당하며, 또한 안정되고도 현명한 정부에 관한 공리를 형성한다 해도 국가가 그것에 따라 운영될 수 있을 것인가 하는 것이다. 바로 이점이 문제이다.새로운 원리에 대한 기반을 얻기 위하여서는 모든 종족의 특성에 주시된 마음과 모든 환경에 의하여 유래된 편견에, 즉 지구상 거의 모든 思潮에 의하여 온화하게 되거나, 차가웁게 되거나, 폐쇄적으로 되거나, 개방적으로 되거나 한 수많은 나라의 역사에 의해 형성된 정신에 영향을 미쳐야 한다.2. 행정의 영역행정의 영역은 관리(business)의 영역이다. 행정학은 정치학의 혼동과 갈등으로부터 분리된 것이며, 대부분의 관점에 있어서 헌법연구라는 논쟁의 소지가 있는 영역으로부터도 분리되어있다. 그러나 동시에 행정학은 보다 광범위한 행정의 원칙을 통해서 정치적 지혜의 항구한 공리인 정치발전이라는 불변의 진리에 직접적으로 연결되어 있다는 사실에서 단지 진부한 기술적인 세부사항 이상의 것이다.행정연구의 목적은 정부의 운영방법이 경험적 실험으로 야기되는 혼란과 희생에 빠지는 것을 해소하고 안정된 원리위에 뿌리를 내리게 함에 있다. 즉, 행정은 정치의 고유영역밖에 존재한다는 사실이다. 행정적인 문제는 정치적인 문제가 아니다. 정치가 행정의 목표를 설정하기는 하나 정치가 구체적으로 각각의 행정부서를 운영하는 것에 대하여 일일이 간섭을 해서는 안된다.행정과 정치에 대한 구분은 이제 다행스럽게도 너무나 분명해졌기 때문에 더 이상 논의할 필요가 없다. 그리고 또 하나의 구별이 필요한데 이것은 행정과 정치의 또 다른 한 측면에 관한 것이지만 분명하게 하기가 곤란 한 것으로서 헌법적인 문제와 행정기술적인 문제간의 구별 즉, 헌법적 원리에 필수적인 통치상의 조정과 현명히 현실에 적응하는 변화가능한 목적에의 수단상의 조정이 그것이다.현실적으로는 행정의 많은 부분이 세계의 대부분에서 정치적인 관리(management) 또는 헌법적인 원리와 혼합된 채로 뚜렷한 명칭없이 익명으로 통용되고렇게 되어서도 안된다. 이러한 구별은 일반적인 계획과 특정한 수단간의 구별인 것이다.실제로 행정연구에는 헌법적인 기초, 또는 최소한 그렇게 보이는 것과 접근하는 부분이 있다. 철학적인 관점에서 볼 때 행정연구는 헌법적 권한의 적절한 배분에 관한 연구와 밀접히 연관되어 있다. 보다 능률적이기 위해서는 행정학은 공직자에세 빠짐없이 책임과 권한을 배분하는 최선의 방법을 발견하여야만 한다. 그리고 이 권한의 배분이라는 문제가 고차적인 정부기능의 조직화문제가 될 때 이것은 명백히 중요한 헌법적 문제인 것이다. 만일 행정학연구가 그러한 配分의 기초가 되는 최선의 방법을 발견한다면 행정연구는 헌법연구에 귀중한 공헌을 하게 될 것이다.권한의 배분을 위한 최선의 원칙을 발견하는 것은 관료가 몇몇의 군주에게 봉사하는 체제에서보다 관료가 다수의 주권자에게 봉사하는 민주주의체제에 있어서 더욱 중요한 것이다.나는 책임을 수행하기 위한 필수불가결한 조건으로는 많은 권한과 재량권이 필요하다고 생각한다. 무책임한 것이 아닌 한 권한 그 자체에는 아무런 위험도 없다. 권한이 분산되고 여러 사람이 공동으로 행사하고 불명확하게 된다면 권한은 무책임한 것으로 된다. 그러나 권한이 공직의 우두머리와 각 분과의 장에게 집중된다면 그 권한은 쉽게 감시되고 해명될 수 있다.여기에서 우리는 아직 많은 문제가 남아있는 영역 즉 여론과 행정의 이상적인 관계라는 문제에 도달하게 된다. 즉, 문제는 행정행위에 있어서 여론이 어떠한 역할을 하는가 하는 것이다. 이에 대한 올바른 해답은 여론이 행정행위에 대한 권위적 비평가의 역할을 하여야 한다는 것이다.그러나 어떠한 방법으로 권위자(여론)가 의견을 표현하게 할것인가? 문제는 여론을 성가신 것으로 만들어 고민하지 않고도 효율적인 것으로 만드는 것이다. 정부의 일상적인 세부사항과 일상적 수단을 선택하는데 있어서 여론이 감독으로서의 공적인 비판을 직접적으로 행사한다면 이는 틀림없이 무척 귀찮은 일이 될것이며, 마치 정밀한 기계를 조잡하게 다루는 것처럼 될 것이다. 그러것이다.

법학| 2003.05.07| 9페이지| 2,000원| 조회(2,386)

행정학원강, 우드로윌슨, 행정학원서강독, 행정의연구

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[행정학] 일본관료제의 개혁과 시사점 평가C아쉬워요

제목 : 일본 관료제 개혁과 시사점목 차Ⅰ. 머리말- 일본관료제의 성립과정Ⅱ. 가운데 말1.일본관료제의 특징2.일본관료제의 의사결정상의 특징3.정책결정 과정에 있어서 관료제Ⅲ. 끝말- 일본 관료제의 전망 및 시사점Ⅰ. 머리말-일본관료제의 성립과정관료제를 간단히 규정해 보면, 그것은 특정 목적을 달성하기 위하여 의도적으로 만든 공식 집단으로서, 횡적으로는 업무의 기능적 분화와 종적으로는 위계 서열적 권위의 집중을 특징으로 하는 피라미드형 대규모 집단을 말한다.일본관료제의 성립은 1885년(명치 18년)의 내각제도의 성립, 1889년의 제국헌법의 발포, 그리고 1899년의 문관임용령의 개정에 이르는 시기에 이루어졌다고 해도 좋다. 그래서 1887년(명치 20년)에 '관리복무규율'과 '문관시험 시보급 견습규칙'이 제정되는데, 이것은 1882년 이래의 '행정관리 복무규율'을 대신하는 것으로서, 관리는 천황 및 천황의 정부에 대해 충실하고 근면해야 하며 법률, 명령에 따라 직무를 수행해야 한다는 것이다. 문관시험 시보급 견습규칙은 자유임용제의 대상인 차관, 국장, 지사 등의 칙임관을 제외하고, 문관의 임용은 전부 공개의 자격시험에 의한다는 것이다. 이 규칙에 의해 제국대학의 법, 문과졸업생은 진임관 임용시험을 면제받게 된다. 그런데 1893년(명치 26년)의 '문관임용령'의 제정에 의해 제국대학, 문과의 졸업생도 임용시험을 보게 된다. 그러나 시험과목으로 법률학이 중시되었기 때문에 제국대 법과 출신자가 우위를 점하게 된다.1899년(명치 32년)에 야마카시내각은 '문관임용령'을 돌연 개정해서 친임관인 대신을 제외하고 차관 등의 칙임관도 원칙적으로 진임관으로의 승진자를 제한하게 된다. 특히 동년의 '문관분한령', '문관징계령'이 제정되어 관리는 정당세력에 좌우되지 않는 '천황의 관리'로서 신분보장이 이루어진다. 이 문관임용령, 분한령, 징계령을 토대로 이루어진 관리제도를 일본관료제라고 한다.Ⅱ. 가운데 말1. 일본관료제의 특징* 행정지도 : 관료제에 의해 정책이 결정되고는 근거가 없지만 행정기관이 희망하는 쪽으로 상대방이 자발적으로 행동해 주도록 지도하는 것을 의미한다. 즉 이것은 행정기관의 직접적 통제에 의해서 이루어지는 지도가 아니라 개인이나 기업 등의 자발적인 협력과 동의를 전제로 이루어지는 지도를 의미한다.* 통달행정(通達行政)과 행정재량(行政裁量) : 행정기관이 법률에 입각하여 그 행위나 조직의 일반적 기준을 정하는 '행정입법'에는 정령(政令)이나 성령(省令) 등의 법규명령과 고시(告示), 훈령(訓令), 통달의 행정명령이 있다. 전자는 법을 실시하기 위해 제정된 것이고, 후자는 상급기관(대신·장관)이 하급기관에게 그 권한의 행사를 지도하기 위하여 발하는 것이다.행정명령 중에서 통달은 하급기관이 정책을 시행하는 과정에서 행정의 불공평이 발생하지 않도록 하기 위하여 필요한 직무운영상의 세부사항에 대한 통일적이고 획일적인 행정해석의 기준을 결정한다. 즉 법령해석의 통일, 행정의 취급기준, 권한행사의 방침 등에 대한 지시를 그 내용으로 하고 있다. 통달은 법령처럼 직접적인 구속력을 갖고 있지는 않지만, 상급기관에 의한 통달의 자의적인 변경은 행정의 일관성을 침해하거나, 법에 의한 행정을 저해할 우려가 있다.한편 행정기관이 국민에게 내리는 행정처분은 법률에 따라 이루어지게 되어 있으나, 그 세부사항까지는 명시되어 있지 않아 행정기관의 재량에 의해 결정되는 경우가 많다. 이것을 행정재량이라고 하는데, 일본의 경우 이 행정재량권이 광범위하게 인정됨에 따라 민간기업이나 국민의 권리가 침해되는 경우가 종종 있게 된다. 물론 행정기관의 조치가 그 재량권을 넘는다든가 남용을 했을 때에는 행정소송에 의해 그 처분을 취소시킬 수 있는 법적 장치(행정사건 소송법)가 있으나, 행정기관의 불명확한 재량권 행사에 따른 국민의 권리침해는 피할 수 없다는 문제점이 있다.* 품의제(稟議制) : 품의제는 일본의 정부기관은 물론 민간조직에서도 널리 통용되고 있는 일본 특유의 정책결정 방식 중의 하나이다. 품의제란 관료제의 말단 사무관에 의해 기안된 품의서재 계통을 따라 회람되면서 최종 정책으로 결정되는 정책결정 방식을 말한다.* 자문기구 : 일본의 정부기관은 심의회, 심사회, 협의회, 조사회 등 많은 자문기구를 설치하고 있는데, 이들 자문기구는 각 성청이 민의를 수렴하여 행정의 공정성을 기하고 민간부문의 전문지식을 도입하여 업무의 효율성을 높이는 동시에 사회 각 부분의 이해의 조정을 위하여 법률이나 정령에 의하여 설치하는 협의체 기구이다.2. 일본관료제의 의사결정상의 특징현대 일본정치단체에서의 관료는 확실히 일본정부를 움직이고 있는 세력의 하나라고 볼 수 있다. 그 정치단체 전체 중에서 행하고 있는 기능은 국회활동을 중심으로 하는 정권정당을 법률적·제도적으로 보조하고 있는 집단이라고 볼 수 있다.일본관료제의 의사결정상의 특징은 다음과 같은 3가지로 요약할 수 있다.첫째, 관료의 권한은 역할로서 분리되는 것이 아니고, 오히려 정서화되는 정도가 강하다고 하는 것이다. 이 말은 권한이 '대책실현의 수단'이 아니고, '권한의 확인'의 수단으로서 자기 목적화되는 것으로 명백해진다.둘째, 결정된 행정의사의 효과를 평가하는 기준이 객관적인 규범, 예컨대 직업집단에 의해서 정립되는 준칙의 형식으로서 주어지지 않는다는 것이다. 오히려 직원 개인의 주관적인 노력에 맡겨지는 것이 일본관료제의 특색이라고 본다.셋째, 일본의 행정직원에 대한 평가는 주로 상관의 주권적인 능력평가로 이루어진다는 것이다. 이것은 소위 소극평가의 사상에 기인하는 것으로서 행정직원의 능력 내지 업무에 대하여 합격선을 만들고 그 선에 어느 정도 가까우냐에 따라서 평가가 행해지는 것이다. 이러한 세 가지의 일본관료제의 의사결정상의 특징은 결국 직원의 집단적 개성을 유지하기 위해서 강조되는 결과라고 볼 수 있다. 그리고 일본관료제의 집단화는 권한에 선행하여 일어나는 집단화가 아니고, 권한 뒤로 일어나는 집단화라고 볼 수 있다.그 외 일본관료제의 특징으로 들 수 있는 것은 조직면에 있어서 독특한 계통제를 들 수 있다. 그러나 외견상으로는 계통제가 확립되어 있으면서치고 있다.3. 정책결정 과정에 있어서 관료제현재 일본의 정책결정 과정의 주체를 살펴보면, 소안(素案)의 작성자, 소안의 심사자, 소안의 결정자로 구분할 수 있다. 이를 정치적 제도와 관련짓는다면, 행정기구, 정권정당, 입법기구가 각각 그 기능을 담당한다. 이 정치과정에서 관료제의 운용을 이해하려면, 품의제(稟議制, ringisei), 네마와시(根回し), 행정지도, 하위정부 등의 기제가 어떠한 기능을 하는가를 살펴볼 필요가 있다.첫째, 품의제는 정책결정 과정에서의 여러 가지 유형 중에 한 가지라기보다는 일본의 공공조직이나 민간조직 모두에 있어서 정착되어 있는 특유한 정책결정 방식이다.의사결정상의 특징으로 일본 관료제의 성격을 살펴본다면, 우선 집단화의 현상을 들 수 있다. 서구 관료제와는 달리, 가족주의적 인간관계에 기반한 일본 관료제의 집단화란 일종의 권한을 매개로 한 집단화하고 할 수 있다. 구체적으로 말해서 관련사무에 따른 권한을 모든 행정직원이 의사결정에 포함하도록 안배한다는 것이다. 이러한 방식의 행정 집행의 1차적 목표는 각각의 지위에 따른 개별적·사회적 효과를 기대하기보다는 담당 행정직원 상호간에 집단적 일체성을 형성하는 것에 있다. 일본 관료제의 특색 가운데 하나인 품의제의 존재도 이러한 각도에서 이해될 수 있다.품의제란 문제되고 있는 의안의 결정과정에 어떤 형대로든 관계를 가지는 모든 조직성원이 참가하도록 안배함으로써 집단적으로 결정이 행해지는 것을 뜻한다. 한마디로 결정을 통해서 집단화를 꾀한다고 할 수 있다. 따라서 동료들이 원치 않는 문제의 제안은 집단성을 파괴하기 때문에, 주로 서로 수용하기 쉬운 의안들이 제안되어 품의되고, 그렇지 않은 경우는 다음에 상세히 다룰 사전조정 기제를 통해 협의가 이루어진 뒤에 품의되곤 한다. 이런 점에서 일본의 관료집단은 서구의 직업집단이라는 개념을 적용하기보다는 권한집단에 가깝다고 보는 편이 낫다. 이러한 권한집단의 한 가지 특성은 그것이 행정기관마다 독특하게 생성된다는 데 있다.둘째, 일본 관료제의 정책ng'과 비슷한 개념이다. 문자 그대로 표현하자면 '뿌리돌리기'라고 할 수 있는 네마와시는 화(和)를 강조하는 일본사회에 독특한 것으로서 결정과 문제해결을 위해 해당 기관들 사이에서 일어나는 설득과 협상의 비공식적 과정을 말한다.셋째, 일본 관료제가 정책과정에서 담당하는 역할을 논의하기 위해서 반드시 거론해야 할 항목에는 행정지도라는 것이 있다. 산업화 과정을 늦게 겪은 후발산업국가들이 국익의 차원에서 급속한 경제성장을 도모하기 위하여 취한 국가의 정책인 산업정책은 자국의 산업을 보호하고 발전시켜서 국제경쟁력을 제고시키기 위한 목적이 있다. 이러한 산업정책 시행의 가장 주요한 기제가 일본에 있어서는 바로 행정지도이다. 제2차 세계대전 이후 일본이 시행한 산업정책이라는 것이 국제사회, 특히 서구에서는 매우 생소한 성격을 띠는 것으로 받아들여진 이유도 행정지도라는 정부의 독특한 개입방식 때문이었다. 특히 2차 대전 이후 기적적 경제발전을 이룬 일본을 거론할 때 행정지도란 주로 경제분야의 정책과정에 해당하는 것이라 할 수 있다. 행정지도의 특징은 직접적 통제라기보다는 말 그대로 독려를 유도하는 약한 지도에 의존하는 데 있다. 일반적으로 일본의 각 성청은 강제력이 강한 통제가 아니라 상대방의 의사나 이익을 고려해서 상대방의 자발적인 협력에 의해 정책목표가 달성되도록 환경을 만드는 방식을 취해왔다.넷째, 일본의 정책결정 과정에서 업계(이익집단), 관청(성청), 자민당 정조부회(政調部會, 특히 족의원) 3자로 이루어진 하위정부가 형성되어 중요한 역할을 해왔다는 사실도 주목해서 보아야 한다. 일본에서 대부분의 정책은 보통 개개의 하위정부에 의해 작성·집행되어 다원적이고도 점변적 절차를 거쳐 형성되는 것이 일반적이다. 하위정부가 특정영역의 배타적 정책결정기구로서 작용하는 것이다. 하위정부에서의 정치인, 특히 여당의원들의 역할은 필요한 법률의 작성, 그리고 외부의 간섭이 있을 때 그것을 배재시키는 기능도 한다. 이 하위정부 내의 3자는 서로 자율성을 가지며 장기적인 상호 의존

법학| 2003.05.07| 8페이지| 1,000원| 조회(938)

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