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4년중임 대통령제와 의원집정제

4년 중임·분권형 대통령제로의 개헌논의Ⅰ. 서론1987년 현행 헌법이 시행된 후에도 간헐적인 개헌논의가 있었으나 최근 다시 정가에서 개헌의 필요성에 대한 논의가 오가고 여러 가지 개헌안도 제시되고 있다. 현행법이 시작 된지 20년 가까이 지났으니 과거 우리 헌정의 역사를 생각하면 제일 오랫동안 개헌 없이 헌법이 유지된 편이다. 이에 비추어 개헌의 방향과 범위는 어떠해야 할 것인가에 관하여 생각해 보고자 한다.Ⅱ. 대통령 중심제 (미국형) 와 분권형 대통령제 (이원집정제)1. 대통령 중심제 (미국형)고전적 대통령제는 18세기 말에 미국에서 창안되었다. 55명의 미합중국 헌법의 아버지들은 연방정부를 건립하기 위하여 기초 위원회를 구성하고, 로크와 몽테스키외의 권력 분립론을 토대로 하여, 미국 대통령제의 기초를 구성하게 되었다. 건국시의 그들은 입법부와 행정부의 상호독립과 독립된 법안을 가진 대통령제 정부형태가 1787년 헌법회의에서 확정된 것을 대통령 중심제라고 말하게 되었다.1) 대통령제의 성립요인대통령 중심제의 정치형태는 18세기 말에 영국으로부터 독립된 미합중국에서 시작된 것이다. 대통령 중심제의 정치형태란 국가권역을 기능에 따라 입법,행정, 사법으로 분립하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하는 엄격한 권력분립이론에 입각하여 만든 제도인 것이다. 미국에서 대통령제를 만들게 된 원인은 다음과 같다.첫째로 미국에서는 유럽에서 볼 수 있었던 봉건제도 하의 절대군주 세력이 미약했기 때문에 군주의 일원적 권력체제가 아닌 근대적 자유정신에 입각한 대표원리를 전개해 나갈 수 있었던 사회구조가 마련되어 있었다는 점이다. 이러한 근거 하에서 미국은 상하원이 대등한 입장에서 같은 인민의사를 대표하고 의회와는 다른 독립적 지위를 가지면서도 인민의사를 대표하는 대통령에게 행정권을 집중시킬 수 있었다.둘째로 근대국가에 내재하는 시민계급과 무산계급과의 모순을 용이하게 해결하였던 점이다. 전술한 바와 같이 봉건적, 절대적 정치세력이 존재하지 않았기 때문에 미국은 영국에 비하여 근대국가의 있다.원래 삼권분립의 정부체제는 프랑스혁명의 인권선언 제16조에 권력의 분립과 권리의 보장이 헌법제정에 있어서의 절대적인 요건이라고 명시된 이래로 서구 여러나라로부터 기타의 신생제국에 이르기까지 그 형태를 다소 달리하여 채택되고 있다. 그런데 미국에서는 그것이 전형적으로 채택되고 있는 셈이다. 그것은 권력의 분립과 상호간의 견제로써 어떠한 권력자도 전제자로 되는 것이 저지되므로 인민의 권리와 자유가 보장될 것이라는 몽테스키외의 이론에 의해 뒷받침되고 있다.둘째. 미국에서는 내각제도가 존재하고 있지 않다.대통령 밑에는 각부 장관이 있지만 그것은 소관 사무에 대해서 대통령의 명령을 받아 그를 보좌하는 장관에 불과하다. 뿐만 아니라 각부 장관은 오직 단독적으로 대통령을 보좌할 뿐이며 그 임면은 대통령의 자유이다. 내각의 각료는 오직 대통령에 대해서만 책임을 지며 의회에 대해서는 연대책임을 지지 않는다. 그리고 각료회의의 의견의 채택 여부도 대통령의 자유이다.셋째. 대통령을 비롯하여 각부 장관 및 기타의 행정관이 동시에 의원으로 되는 일이 전적으로 금지되어 있다.헌법 속에는 누구나 합중국의 관리로 된 자는 그 재직 중 상하 양원 어느 기관의 의원이 될 수 없다라고 규정되어 있다. 이것은 권력분립제도의 원리로부터 그렇게 규정된 것이다. 즉 입법부와 행정부가 서로 다른 부를 제압하는 일을 방지하기 위해 그렇게 규정된 것이다. 미국에서는 대통령과 각부 장관은 의회에 대한 출석 발언권이 없으며 의원은 정부에 대해서 질문권을 갖지 못한다. 단지 대통령은 의회에서 교서를 낭독할 수 있을 뿐이다.또한 법안의 제출권은 오직 의원만의 권한이며 정부로서는 제출은 물론 그 토의에도 참가할 수 없다. 다만 대통령이 직접 법안을 제출할 수는 없지만 이것을 교서의 형식으로써 의회에다 권고하든가 여당 의원들에게 이것을 제출시킬 수 있을 뿐이다.넷째. 오늘날 권력의 분립은 권력의 협동에로 그 자리를 양보하게 됨으로써 대통령 지도력의 확대(대통령의 우월성)에로 기울어지는 경향이 인정되고 있다.미 있어서의 군의 출동과 발포명령을 할 수 있는 지위에 있다. 따라서 그는 평시와 전시를 불문하고 내정 전반과 외교 및 군사에 걸친 정책 실시의 책임자이다.3) 미국의 입법부, 행정부, 사법부미국은 엄격한 삼권분립제를 취하면서도 의회와 행정부 간의 견제와 균형을 확보하기 위하여 다음과 같은 권한을 인정하고 있다.(1) 대통령의 의회에 대한 억제권가. 의회소집 및 개회시기 결정 : 미국의 의회는 자율적으로 일정한 시기에 개회, 휴회, 속개, 폐회 등을 하고 있으나, 대통령은 통상 회기 외에 임시로 필요한 경우에는 의회의 양원 또는 일원을 소집할 권한 (헌법 제2조 3항)이 있고 실제에 있어서 대통령이 고급공무원을 임명 또는 조약의 승인을 얻기 위하여 상원을 소집한 예가 많다. 그리고 양원 사이에 개회의 시기에 대하여 의견이 불일치할 경우에는 그 개회를 대통령이 명할 수 있다(헌법 제2조 3항)고 되어 있으나 이것은 아직까지 행사된 예가 없었다.나. 교서 송부권 : 교서라 함은 대통령이 의회에 대하여 국내외 상황과 행정부의 태도를 설명하는 문서를 말한다. 이것은 매년 의회의 개회 초에 제출하는 것이 관례로 되어 있고 구두로 하였으나 토마스 제퍼슨 (1743-1826, 제3대 대통령) 및 우드로우 윌슨 (1856-1924, 제28대 대통령시대부터는 문서, 구두 등을 병용하기로 되었다.다. 거부권 : 거부권이라 함은 양원에서 심의, 가결한 법률안에 대하여 대통령이 이에 동의할 수 없는 경우에 동법률안에 대하여 반대이유를 붙여서 이를 발의한 의회에 환부할 수 있 권리를 말한다. 이 거부권의 행사로써 환부되는 법률안은 양원 각기 3분의 2의 다수로써 가결되어야 하며 그것이 불가능할 때는 동법률안은 자연 소멸되는 것이다. 지금까지 대통령의 거부로써 환부된 안건이 사실상 3분의 2의 다수로써 가결된 예는 비교적 희소하여 1789년 트루만(제33대 대통령)에이르기까지 158년 간에 1,687회에 달하는 거부(정규적 거부, 보류적 거부)가 있었으나 이 중에서 3분의 2의 다수로써2조 4항). 실제로 탄핵권은 대통령의 억제수단으로서는 그 실효성이 희박한 것이라 하겠다.다. 행정조직에 대한 입법권 : 의회는 행정 각 부처의 조직에 관한 입법권을 통해서 행정 각 부처를 견제할 수 있다.라. 조약 및 공무원 임명에 관한 승인권 (동의권) : 대통령이 체결하는 조약은 상원의 3분의 2의 다수의 승인을 필요로 한다(헌법 제2조 2의 1). 또한 고관의 임명에 대해서도 상원의 승인을 필요로 하고 있다(헌법 제2조 2,3항). 이 두 가지 점에 있어서 미국의 상원은 하원보다 우위이다. 이 두 개의 승인권은 의회가 행정부를 억제하는 데 있어서 유력한 수단이 되고 있다.마. 예산결의권 : 예산안의 심의와 표결에 있어서 행정 각 부처를 견제할 수가 있다 (헌법 제1조의 1,8의 1,2). 필히 하원은 예산결의권을 가지고 있으며, 제정문제 처리에는 상원보다도 강한 발언권을 가지고 있다. 그러므로 의회는 행정부의 행동을 견제하는 가장 유력한 방법으로서 행정부가 매년 사용하는 경비를 가감하게 된다.(3) 사법부의 우위성미국에서는 사법부의 우위성이 견지되고 있다. 미국에서의 재판소는 어떤 법률이 헌법에 위반하는가의 여부에 대해서 실질적인 심사권을 가지고 있다. 재판소는 구체적 사건에 관하여 법률의 헌법 위반을 이유로 하여 그 적용을 거부할 수가 있다. 즉 헌법의 해석에 관해서는 재판소는 의회보다 우선되는 최고 해석권을 가진다. 이것은 입법의 사법적 심사 또는 사법권의 우위라고 불리우고 있는 것으로 미국의 정치제도의 뚜렷한 특징의 하나이다.4) 미국형 대통령 중심제의 특징(1) 미국은 인류 정치사에서 최초로 대통령중심제라는 특유한 정치제도를 창출 운영- 여러 국가들이 대통령 중심제를 운영하지만 미국만큼 원활하고 안정적이지 않다. ??- 유럽의 경우는 대개 의원내각제 : 미국은 영국의 영향을 받았지만 영국과 다른 정치제도를 도입?(2) 미국 대통령은 다양한 분야에서 선출 ??- 일반적인 국가에서 대게 정치계에서 경륜있는 인물을 선출하는 것이 관례 ??- 미국은 비에는 출석하지 않는다. 내각은 정책의 최종 결정자이다.이것에 대하여 대통령제에 있어서는 의원 내각제와 같은 의미의 내각은 존재하지 않는다. 내각은 대통령의 조언자의 일단이므로 그 결의는 법률상 대통령을 조금도 구속하지 않는다.(2) 의회에 대한 책임문제의원 내각제에서의 내각은 연대적으로 의회에 대해서 책임을 진다. 이것에 대해서 대통령 중심제에서의 각 각료는 그 정치적 행위에 대해서 대통령에게 단독 책임을 지지만 의회에 대해서는 전혀 책임을 지지 않는다.(3) 의회의 신임문제의원내각제에 있어서의 국무총리의 임명권은 법률상 원수가 가지고 있지만 실제로의 의회(하원)의 신임의 유무에 의해서 행사된다. 이것에 대해서 대통령 중심제에서의 각료는 대통령의 신임의 유무에 의해서 결정되며 의회의 신임에 좌우되지 않는다. 대통령이 그 각료를 선택하는 것은 완전히 자유로우며 반드시 다수당의 신임을 갖고 있는 자를 선임할 의무는 없다.(4) 의회출석에 대한 의무의 문제의원 내각제에 있어서의 각료는 의회에 대해서 정치적 책임을 지는 대신에 의회에 출석하여 발언할 수가 없다. 이것에 대해서 대통령 중심제에 있어서는 대통령의 각료는 의회에 출석할 의무는 없다. 대통령은 의회에 대하여 교서를 보내어 그 의사와 소망을 피력하는데 그칠 뿐 조금도 의회를 구속할 수 있는 힘을 갖지 못한다.(5) 하원에 대한 해산권의 문제의원 내각제에 있어서는 의회의 의사가 민의에 어긋나는 것으로 확인되었을 경우에는 내각은 하원을 해산시킬 수가 있다. 이것에 대해서 대통령 중심제에서의 대통령은 그러한 해산권을 갖지 못한다.(6) 각료의 의석 유무에 관한 문제의원 내각제에 있어서의 각료는 원칙적으로 양원의 어느 한쪽에 속하는 의원이다. 이에 대해서 대통령 중심제에 있어서의 대통령과 각료는 의회의 의원이 아니다.2. 분권형 대통령제 - 이원집정제1) 분권형 대통령제의(이원집정제)개념이원정부제란 대통령제의 요소와 의원내각제의 요소를 결합한 제도를 말한다. 이원정부란 원칙적으로 비상시에 있어서는 대통령이 행정권을 된다.

사회과학| 2009.12.08| 9페이지| 2,000원| 조회(291)

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