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[사회과학]정책분석보고서

0. 보고서 요약문오늘날의 지방자치시대는 문민정부가 출범한 후에 실시된 1995년 6월 27일 4대 지방선거에 의하여 비로소 시작되었다. 지방자치시대에서 무엇보다 중요한 요소는 주민의 참여라고 할 수 있다. 그러나 최근 들어 혐오시설의 입지를 두고 지방자치단체 간 또는 개발주체와 지역주민간의 갈등이 심화되고 있다. 특히 환경오염문제가 심화됨에 따라 폐기물 소각장, 하수종말처리장 등 환경기초시설의 설치에 대한 수요가 급증하고 있고, 토지의 부족으로 화장장 설립 의 수요도 급증하고 있는 실정이다. 쾌적한 환경에 대한 국민의 수요도 함께 증대하여 이들 환경기초시설의 설치에 대한 입지 예정지역 주민의 저항이 점차 거세어지고 있다. 이른바 님비현상)이 격화되고 있는 것이다. 님비현상이란, 소위 시설의 필요성은 인정하지만 그 시설이 자기 지역에 입지하는 것은 반대하는 지역주민의 기피증이다. 님비현상의 대상이 되는 공공시설에는 핵발전소, 폐기물처리 시설, 유해물질 공장 등 잠재적인 위해 시설과 분뇨처리장, 화장터, 형무소처럼 심리적 혐오감을 주는 시설, 그리고 대규모 댐, 고속도로나 공항과 같이 쾌적한 주거환경에 손상을 미치는 시설 등이 포함된다.이것과 같은 혐오시설들은 어디엔가 있어야 할 사회적으로 필요한 시설이지만 시설의 입지가 결정되면 해당지역 주민들이 강하게 반발하여 주민들과 정책입안자, 지방자치단체 또는 사업 시행자와 마찰을 일으키게 된다는데 문제가 있다. 또 이러한 입지저항은 때로는 환경정책의 원활한 집행을 어렵게 한다는데 더 문제가 있다.최근에 주민소환제)와 함께 사회적 이슈로 대두되고 있는 경기도 광역화장장 사례를 살펴본 후에 어떤 방향으로 기피시설형사업을 유치해 야할지에 대해 알아보고자 한다. 방법론으로는 기존의 차현기(2005))의 연구내용 중 설문조사부문을 인용하여 정책대안을 모색해보고 장철호 외 (2005))의 ‘기피시설형 사업을 위한 정책모형’을 통해 피해를 축소하는 선에서 합리적으로 해결할 방안을 찾아보기로 한다.1. 주민참여와 지역이기주의. 지방가 크거나 강력한 힘을 가진 큰 소수의 참여라는 형태로 이루어지고 있다는 점이다.다섯째, 주민들의 목소리가 커짐에 따라 서로 다른 지역 간의 마찰이 잦아지게 되었고, 지역 간, 이웃단체간의 감정대립과 갈등 양상이 고조되기에 이르렀다.이렇듯 이 다섯 가지의 우리나라 현 주민참여 실태는 모두 지역이기주의(님비)현상에서 나타나는 현상과도 공통된다고 할 수 있다.그렇다면 이제 이 지역이기주의(님비)현상에 대해 자세히 알아보자.가. 지역이기주의(님비현상)0) 지역이기주의의 개념집단이기주의란 말 그대로 특정집단이 다른 집단이나 공동체 혹은 국가 전체야 어찌 되든 말든 자기 집단의 이익만을 고집하는 태도나 행위라 할 수 있다. 따라서 이 지역이기주의는 집단이기주의의 한 형태라고 볼 수 있다. 님비현상 또한 지역이기주의의 한 종류라고 할 수 있다.언론에서 공해유발시설이나 혐오시설을 자기 지역에 설치하는데 대한 특정지역 주민들의 집단저항을 가리켜 집단이기주의니 지역이기주의니 한다.하지만 떼를 지어 항의 한다고 해서 곧바로 집단이기주의 인 것은 아니다. 필요성에 대해 누구나 공감하는 사안에 대한 주민들의 집단적 저항일 경우 사전에 여론 수렴 과정도 충분히 거쳤고 안전대책이나 보상대책을 충분히 제시 했는데도 무조건 우리 지역은 안 되고 다른 지역에 설치하라고 하는 경우를 지역이기주의라 할 것이다. 즉 이 지역이기주의는 사회전체의 이익보다 자기 지역의 특수이익을 우선시 하는 경향이라 할 수 있다.1) 지역이기주의의 특성지역이기주의인 님비현상의 특성을 설명하면 다음과 같다.첫째, 정책입안자나 사업자에 대한 신뢰성과 확신의 결여에서 비롯된다. 이러한 불신으로 정책입안자나 개발사업자가 제시하는 정보를 믿지 못하게 되고 안전하다는 약속 등을 거절하게 하여 주민들로 하여금 시설입지에 대한 비타협적인 반대를 증폭시키는 점이다.둘째, 지역주민들이 그 입지시설과 효과에 대해 소유하고 있는 정보와 지식이 거의 없기 때문에 결과적으로 오해를 가지게 되어 과잉반응을 보이게 된다.셋째, 지역주민들은 비격 발표한 뒤 시장과 주민, 지역정치권이 찬반으로 의견이 나뉘어 대립이 심화되고 있는 하남시. 이번에는 시장과 주민들이 한밤중에 몸싸움을 벌이는 사태가 빚어졌다. 화장장 유치를 둘러싸고 5개월간 하남시는 어떤 몸살을 앓고 있는 것일까.▽시장, 주민과 충돌=김 시장 일행은 18일 오후 10시 30분경 관사가 있는 신장동 에코타운아파트에서 ‘화장장 건립반대’ 플래카드를 철거하려다 항의하는 주민 300여 명과 2시간 동안 대치했다.이 과정에서 광역화장장 유치반대 범시민대책위원회 소속 에코타운 위원장 김모(50·여) 씨가 다쳐 병원으로 옮겨졌다. 김 씨는 갈비뼈에 금이 가는 상처를 입은 것으로 알려졌다.주민들은 “김 시장 일행은 술을 마신 상태였으며 시장이 나서서 김 씨의 멱살을 잡아 쓰러뜨렸다”고 주장했다.김 시장은 이에 대해 “아는 사람이 찾아와 서울로 가기 위해 집을 나서다가 주민들에게 2시간 동안 둘러싸여 있었을 뿐 폭력을 휘두르거나 직접 접촉한 사실이 없다”며 “경찰에서 조사가 끝나면 다 밝혀질 것”이라고 해명했다.▽5개월간 찬반대립 계속=김 시장은 지난해 10월 광역화장장을 유치하는 대신 경기도지원금 2000억 원을 받아 지하철 5호선을 연장하고 지역개발사업의 종자돈으로 사용하겠다고 전격 발표했다.그러나 화장장을 반대하는 주민들은 김 시장에게 계란을 투척하고, 주민설명회를 무산시켰다. 하남시가 지역구인 문학진 열린우리당 의원도 “청정 하남시를 제2의 벽제로 낙인찍으려 한다”며 반대의사를 분명히 했다.또 입지타당성 조사 용역비와 주민 찬반투표 예산을 확보하기 위해 열린 시의회에서는 반대 측 시의원과 주민들이 회의장으로 진입하면서 충돌이 발생했고, 범대위 위원장이 구속되기까지 했다.▽향후 일정=하남시는 최근 찬반 주민투표를 통해 유치 여부를 최종 결정하기로 방침을 정했다.시는 5월 입지타당성 조사 용역 결과를 토대로 후보지와 후보지 주민들에 대한 인센티브를 공개하고, 공청회를 거칠 계획이다. 이어 시의회 동의를 얻어 6, 7월경 찬반 주민투표를 강행하기로 했다김 시장에 울분을 토했다. 지자체장 선거에서 공약으로 화장장 유치를 내세워 시민들의 객관적 평가를 받았어야 한다고 주장한다.가) 지역자치단체 입장첫째, 2000억 원의 지원을 통한 재원마련과 종합개발의 필요성이다.하남시는 시 승격 이후 18여년이 흘렀지만 인구는 11만 명에서 13만 명 수준으로 사실상 정지 상태에 있고 서울시와 경계한 도시로서는 유일하게 답보하고 있는 도시이다. 그런데 이번 화장장 유치를 통하여 2000억 원의 지원을 통해 동부권의 터미널, 로데오거리 조성, 풍물장등을 조성하여 1만여 개의 일자리를 창출하고 시의 재정자립도를 높이는 등 새로운 하남시의 모습을 만들자는 주장이다.둘째, 지하철의 하남 연장이다.2000억 원의 지원을 통해 지하철 5호선을 연장시켜 서울과 경계인 하남시를 교통편의 요지로 만든다는 주장이다.셋째, 문화공원을 만들어 주민들의 휴식처를 만든다.30만평 모두가 화장시설이 아니며, 화장시설은 화장터 2천 평, 주차시설 및 편의시설 포함해 1만평의 규모이고, 나머지 29만평은 체육공원, 예술종합공원등의 문화 공원을 만들어 주민에게 제공한다. 그렇기 때문에 화장장은 한편에만 있고 나머지 모두는 주민들의 휴식처가 될 수 있다고 주장한다.넷째, 화장장시설의 부족이다.우리나라의 화장률은 1971년 7.0%에서 80년 13.9%, 90년 17.5%,97년 22.9% 2000년 48%로 해마다 지속적인 증가추세를 보이고 있다. 서울시의 향후 화장률 예측치 에 따르면 2010에는 66%에 이를 것으로 전망하고 있다.서울 시립화장장의 하루 적정화장건수는 66구 정도이지만 지금은 100구 이상을 화장해야 하기 때문에 야간작업까지 하고 있다. 그런데 시급한 것은 화장시설 뿐만 아니라 화장을 하고 나면 유골을 안치할 납골시설이 필요한데 납골시설 또한 매우 부족하다고 한다. 특히 경기도에는 이렇다 할 납골 시설이 없는 것이 가장 큰 문제이다. 따라서 화장시설을 유치하여 다 같이 발전하는 국가로 만들자는 게 주장이다.다섯째, 전혀 위험 없는 화장장 회 전체적으로 심각한 문제로 인식된 걸로 분석되었다.다만 이런한 심각성에 대한 인식이 공무원의 경우 제일 많은 선택은 응답자41.5%(응답자 중 224명중 93명이 선택)가 “매우 심각한 문제다”라고 답변한 반면, 시민들은 매우 심각한 문제는 아니지만 “심각한 문제라고 본다”는 답변이 무려93.9%(응답자376명중353명)으로 절대다수를 차지하여 공무원의 의견과 차이를 보였다.1) 지역이기주의 발생원인) 공무원의 입장다음은 지역 ? 집단이기주의 발생원인은 과연 무엇때문이가 라는 질문에 대해서 그 원인을 중요한 순서대로 3가지를 선택하라는 설문을 아래에서 보듯이 “지역주민들의 이기심 때문”을 첫 번째 1순위로 선택한 응답이 32.2%(응답자224명중 72명이 선택)를 차지하였고 두 번째 제2순위마저도 23.7%(224명주 53명이 선택)로 수위를 차지하였다. 그다음으로 세 번째 3순위는 “공공기피시설이 주는 선입견 때문”이라는 응답이 19.2%(43명)로 수위를 차지하였다.가) 일반시민들의 경우설문결과를 아래 에서 보듯이 시민들의 경우는 지역이기주의 발생원인을 보는 시각이 앞서 소개한 공무원과 견해가 있었는데 제일 중요한 1,2순위가 “공공혐오시설자체에 내재해 있는 위험성과 위해성 때문에 지역이기주의현상이 발생한다”라는 답변하여 응답자376명 중 각각 41.5%, 29.8%를 차지하여 일반주민들의견해는 언제나 공공기피시설이 주는 위험성을 가장 우려하고 있음을 보여준다. 그리고 3순위로 제일많은 응답이 “지방자치단체의 보상미흡 때문이다”라는 의견이 55.0%(응답자 376명중 207명이 선택)로 수위를 차지하여 상당히 많은 의견을 보였다.2) 공공혐오시설 입지문제에 대한 반발을 보는 시각필요한 공공혐오시설 인데도 그 시설의 설치에 대한 지역주민들의 반발을 어떻게 보느냐는 질문에 대해 다음 에서와 같이 공무원 전체응답자 224명중 120명에 달하는 53.6%가 “이기적이고 비합리적인 행동이다”라고 제일 많은 답변을 주었고, “정당하고 합리적 행동이다”라고 답변한 (하였다.

사회과학| 2007.06.08| 26페이지| 1,000원| 조회(537)

님비현상, 지역이기주의, 혐오시설, 기피시설, 광역화장장

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[사회과학]한국 인사행정의 변천

0. 인사행정의 의미. 인사행정의 정의인사행정은 정부조직에 필요한 인적자원을 동원하고 관리하는 기능이다. 즉, 조직에 속해있는 사람들을 관리하는 것을 의미한다. 근래에 연구인들은 인사행정이라는 말대신 인적 자원관리라는 개념의 사용을 선호하는 경향이 있다.)행정체제의 유지와 적응작용을 담당하는 관리체제의 일부이며 관리체제는 보다 큰 행정체제의 하위체제이다. 행정체제는 정부부문의 하위체제이며 정부부문은 국가체제 또는 사회체제의 하위체제이다. 인사행정은 이와 같이 차례로 이어지는 상위체제들과의 영향을 주고 받는 교호작용을 한다. 그리고 당위적으로는 인사행정이 그와 같은 상위체제들의 목적과 요청에 부응하는 역할을 수행할 것이 기대된다.인사행정의 목적은 다음의 세가지로 구분할 수 있는데 첫째 공무원이라는 인적 자원을 정부조직의 필요에 따라 효율적으로 활용할 수 있게 하는 것이고 둘째는 공무원들의 만족스러운 직업생활을 보장하는 것, 그리고 마지막으로 공무원들의 발전을 촉진하는 것을 말한다. 이러한 기본적 목표들 가운데 어떤 것이 더 중요시 되느냐 하는 것은 상황에 따라 달라 질수 있다.정부조직은 사람으로 구성되고 정부가 하는 일은 거기에 참여하는 사람이 하게 된다는 것은 자명한 이치인바, 여기에 인사행정의 필요는 본래적으로 내재되어 있는 것이다. 정부가 있는 곳에서는 언제 어디서나 정부에 참여하는 사람들을 동원하고 관리하는 문제가 생겨난다. 그러므로 인사행정의 역사는 국가의 역사와 출발을 같이하는 것이라 할 수 있다.가. 인사행정의 특징인사행정이란 전문화되고 과학적 절차와 기술의 복합체를 활용하여 정부의 인적자원을 적극적으로 관리하는 행위를 말한다. 이러한 인사행정은 그 기능이 광범하고 복잡하다. 그 관리대상은 규모가 방대하고 전문화 수준이 높아진 인적 자원이다. 인사행정체제를 둘러싼 가치갈등이 심화되기 때문에 이를 조정하는 일이 인사행정의 중요 과제가 된다. 길고 복잡하며 환경적 영향, 특히 정치적 영향을 많이 받는다. 인사행정체제는 융통성 있고 적응성이라야 한다는 강로 분류하였다.둘째, 채용방법에는 고시와 전형이 있었으며, 고시에는 고등고시와 보통고시가 있었다.셋째, 중앙인사행정기관인 총무처와 별도로 고시를 관리하기 위하여 대통령 직속으로 고시위원회를 두었다.넷째, 공무원의 국민 전체에 대한 봉사자로서의 성격을 강조하고, 정치적 중립성을 규정하였다.그러나 최최의 법은 실적제도를 운영할 중앙인사기관인 총무처의 권한과 지위의 약화로 실효를 거두지 못하였다. 그리고 시험제도의 불합리성과 극도록 난해한 시험문제로 인하여 응시자 중 극소수의 인원만이 합격되었다.1954년 이승만 대통령은 자유당을 창당함으로써 여야가 대립되었으며 여당인 자유당은 집권의 근거을 공고히 하고자 공무원의 여당화를 위하여 엽관주의가 인사행정면에 팽배하게 되었다. 당시 한국의 엽관주의는 19세기 초 선진제국의 엽관주의와는 그 양상이 다르다. 즉, 우리나라의 경우 엽관주의는 정당정치와 관련을 가지고 있지만 19세기 초 미국의 엽관주의가 민주적 이념을 가지고 있었던 것과는 다르다고 할 수 있을 뿐만 아니라 엽관주의의 형태도 또한 다르다고 할 수 있다. 즉, 인원의 대량적인 교체보다 새로이 생긴 공석을 채운다든지 또는 전직과 승진처럼 같은 인사조치를 하는 경우 정치적 요소가 고려되어 개입하였는데, 이와 같은 형태를 취하게 된 이유로서는 엽관주의에 대한 비판이 이미 국민과 야당으로부터 심하게 제기되었고 이의 목적이 이미 국민의 신망을 잃은 정당의 장기 집권을 의미하는 데 지나지 않았으므로 정당한 이유가 없었다. 공무원의 신분보장의 필요에 대하여 어느 정도의 지지가 있었다. 그러므로 이와 같은 엽관주의가 지배하던 당신의 인사권을 행사하는 데 있어서 우선적 순위가 있었다. 자유당의 제1인자인 대통령에게 최고권이 부여되었으며, 제2인진자인 민의원의장에게 제2위가 부여되었으며, 자유당의 간부와 각부 장관간의 관계는 누가 상기 2인과 더 가까우나에 따라 제3위가 결정되었으며, 나머지가 총무과장, 인사과장에 의해 사실상 행사되었던 것으로 생각된다.그러므로 자유당이나 행정부의 와 괴리되는 부분이 적지 아니 하였다.60~70년대의 경제개발과 관련하여 지난 20년간 해정의 간여범위는 놀랍게 확대되었다. 사회 전반에 걸쳐 행정부문압도의 전통을 세워 놓았다. 그러나 행정영역의 확대에 따른 행정의 질적 발전이 여의치 않았기 때문에 조직관리, 인력관리, 정책의 일관성 등에 많은 문제점을 노정시켰다.2) 제3단계: 1980년 이후의 기간국가공무원법을 개정하여 직업공무원제의 확립을 통한 공무원의 신분보장과 행정의 합리성 ? 효율성의 제고를 도모하는 한편, 공직분류를 개편하였으며, 부처간 인사교류제도를 강화하고 명예퇴직제도를 신설하였다.한편, 공무원의 가치관은 과거 전통적인 것에서 벗어나지 못한 상태에서 관료적 지위체제의 과잉경직화, 집권적 감독체계, 장기적인 경력관리계획의 결여, 신분불안 등의 공무원의 ‘졸속출세주의’와 부패성향을 부채질하였기에 1983년 1월 1일 이후 공직자윤리법을 제정하여 재산등록제를 실시하는 한편, 공직기강의 확립을 위하여 적극적인 노력을 기울였다.3) 제4단계: 1993년 이후 문민정부문민정부와 국미의 정부를 거치면서 세계적 공공관리개혁의 흐름에 적극 동참하는 노력을 강화하여 왔다. 즉, 1993년 출범한 문민정부 이래 개방화 ? 세계화 추세에 적극 대응하고자 노력했다. 공공부문의 신공공관리개혁 추세를 적극 도입하여 공직사회에 경쟁분위기를 조성하고 생산성 ? 경쟁력을 높이기 위한 각종 제도의 도입 ? 개선이 이루어졌다. 이 시기에 개방형 임용제와 성과연봉제도, 공직자재산공개제도가 실시되었으며 중앙인사위원회가 설치되어 인사행정의 전문화를 이룰 수 있는 기반이 마련되었다.2003년 2월 출범한 참여정부는 공무원채용에서 퇴직에 이르는 전인사과정에 걸친 종합적이고 유기적인 인사개혁 로드맵을 작성한 후 그 구체화 작업에 들어갔고, 그 동안 이원화되어 있던 인시기능도 중앙인사위원회로 통합시켰다.가. 직업공무원제도와 실적주의제도0) 직업공무원제도우리나라는 1948년 정부수립 후 초창기에는 외국제도의 무비판적인 도입과 근대적 인사행정에망받는 직업이란 생각을 가질 수 없게 된다.이러한 면에서 흥미있는 것은 이미 직업공무원성격이 강한 인사제도를 수립한 유럽제국은 이를 약화시키고 실적주의적 방향으로 나아가고 있어 점차적으로 개방형을 도입하고 있으며 직위분류제도를 채택하고 있는가하면, 이미 실적주의를 수립한 미국에서는 점차로 채용 ? 승진 ? 전직 ? 훈련면에서 직업공무원제에 성격을 가미하고 있어 양자는 점차 상호접근해 가고 있는 것이다. 그러나 미국에서는 직업공무원제도의 수립이 행정에 대한 국민통제를 어렵게 하고 관료주의화할 우려가 있다고 생각되어 크게 찬성을 받고 있지는 못하다.2. 중앙인사행정기관). 중앙인사행정기관의 의의중앙인사행정기관이란 정부의 인사행정을 전문적 ? 집권적으로 관장하는 기관을 말한다. 따라서 각 부처의 인사기능을 분권적으로 행사하는 부처인사기관과는 구별된다.현대행정국가는 급격한 사회변동과 복잡화 ? 전문화되어가는 행정수요에 부응하기 위해서 정부기구의 확대와 그에 따른 공무원수의 증가를 서둘러왔다. 이러한 현상은 대부분의 국가에 있어서 공통적인 것이지만 우리나라의 경우에도 현저하여 공무원수가 1961년 237,500명이었던 것이 1977년 말 현재 519,110명으로 엄청난 증가를 보여주었고, 2004년 1월에는 915,945명에 이르고 있다.)따라서 이와 같은 많은 수의 공무원을 채용 ? 관리하는 중앙인사전문기관의 설치는 당연한 것이라고 할 것이다.중앙인사기관의 설치목적과 의의는 위와 같은 공통적인 이유 외에도 국가에 따라 차이가 있지만 일반적으로 다음과 같은 것이 거론되고 있다. 즉, 엽관주의적 인사나 정실임용을 방지하고 인사행정의 공정성과 중립성을 지키기 위해서는 독립성과 합의성을 가지는 상설인사가관이 요구된다는 점과 행정기술의 전문화로 인하여 인사행정면에 있어서도 효율적인 개혁방법과 과학적인 인사행정기술을 도입할 필요가 있고, 그렇게 하려면 각 부처별로 인사권을 분산 시키는 것보다는 집권화와 전문화 시킬 것이 요구된다는 점이다.또한 행정수반에게 인력관리부문의 관리수단되고 있다.다. 집권성중앙인사행정기관의 설립 당시에는 대체로 집권적인 성격을 띄게 마련이다. 그 이유는 인사행정의 능률성을 높이기 위해서였으나 어차피 공무원 수의 격증으로 인한 인사권의 집중에 한계가 있다면 적절한 비율의 분권화도 도모할 필요가 있다. 인가권을 주앙에 집중시킴으로써 갖는 장점은 인사행정의 통일성?공평성?능률성을 높일 수 있고 중앙에서 인사행정전문가에 의해 집중적인 연구가 가능하며, 실적주의 확립에 도움이 되는 동시에 통제와 조정이 쉽게 이루어 질 수 있다는 점이다.1) 중앙인사행정기관의 기능중앙인사행정기관의 기능도 나라마다 상이하기는 하나, 대체로 언급되는 기능으로는 준입법기능, 집행기능, 준사법기능 및 감사기능 등이다. 어떤 나라의 중앙인사행정기관은 여기에 나열한 모든 기능을 수행하지만 어떤 나라에서는 그 중의 일부 기능만을 수행하는 것이다.나. 우리나라 중앙인사행정기관의 변천우리나라 중앙인사행정기관은 1948년 정부수립 이후 수 차례에 걸쳐 변천을 겪어 오늘에 이르고 있다. 정부수립 당시에는 제도상으로 미 군성시기에 선보인 실적주의원칙에 입각한 합리성 있는 인사기구가 수립되었다. 그러나 50년대 중반에 있어서 엽관주의가 성행됨과 동시에 기구개혁으로 인사기관은 그 지위와 권한이 약화되었다. 1960년 이후부터 다시 중앙인사행정기구의 정비와 함께 그 권한과 기능이 강화되엇다. 시대별로 그 변천 내용을 살펴보면 다음과 같다0) 고시위원회와 총무처(1948년)정부수립 당시, 고시 ? 전형은 대통령 소속하의 고시위원회가 담당하고, 여타의 인사행정업무는 국무총리 소속하의 총무처가 담당하도록 2원적 체제로 되어 있었다. 그런데 고시원원회는 독립성을 가지고 있었으나 시험만을 관장하였다는 점과 헌법상의 기관이 아니었다는 점에서 논의의 대상이 되었는데, 이것은 전통적인 입법 ? 사법 ? 행정의 삼부 외에 고시원과 감찰원을 가진 중국식 오권분립제 영향을 받은 것으로 생각된다.당시 고시위원회의 조직은 아래의 [그림1-1]에서 보는 바와 같다.[그림 -1] 고시위다.

사회과학| 2007.06.08| 15페이지| 1,000원| 조회(647)

행정, 인사, 인사제도, 변천, 인사기관

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[행정학 예산제도]한국예산제도의 변천 평가A+최고예요

0. 서론국가 및 기타 공공단체가 공공욕구를 충족시키기 위하여 필요한 자원을 조달하고 관리, 사용하는 경제활동을 재정(public finance) 혹은 재정활동이라고 한다.) 재정은 국가와 국민의 양측에 매우 중요한 요소이다. 정부의 재정활동은 주로 예산이라는 형식을 통하여 수행되기 때문에 재정활동이 국민경제나 주민들의 복리에 미치는 영향을 파악하기 위해서는 예산에 대한 정확한 이해가 필요하다. 예산은 정부의 수입 · 지출계획에 관한 계획이다.) 예산은 1회계연도내의 세입과 세출에 관한 계획이다. 국가가 해야할 일에 얼마만큼의 돈이 필요하고 이를 채우기 위해 어떻게 방법을 사용할 지를 금액으로 표시한 것이다. 우리나라 회계연도는 매년 1월1일부터 12월31일 까지이다.우리나라는 1997년 말 발생했던 외환위기와 국제통화기금(IMF)으로부터의 구제금융지원 등 위기극복과정에서 불어난 국가채무와 재정적자의 증가를 감수할 수밖에 없었다. 또한 그동안 실현되어온 경제성장에 대한 성과분배와 사회부문에 대한 투자의 확대요구, 급변하는 국제경제환경에 대한 경쟁력의 보완 등 향후 지속적인 재정수요가 확대될 것으로 전망되고 있어 이에 대한 신뢰성 있고 안정적인 대책마련이 요구되고 있다. 특히, 미국 과 EU 등 이미 체결되었고 협상단계에 있는 FTA시대에서는 중요성이 더욱 강조 된다. 정부의 수많은 활동이 모두 예산운용에 반영되는 것은 아니나 정부의 중요한 정책의지는 예산을 통해 구체화되고 실현된다. 예산제도의 변천을 살펴봄으로써 급변하는 시대에 정부의 방향성 또한 파악할 수 있다.우리나라의 예산제도는 대부분 미국의 예산제도예산제도가 그 바탕이다. 따라서 본 연구는 예산제도가 어떻게 생겨났으며 예산제도가 가지는 의의를 바탕으로 예산제도의 변천을 연구하고자 한다. 세부적 내용으로 각 예산제도의 내용과 장점 · 단점을 알아 보고 실제로 적용된 사례를 조사하여 그 사례를 통해 예산제도를 깊이 있게 검토 해보고자 한다. 이 검토를 통해 재정정책의 목표를 달성하는데 적합한 예산제도가 무 노력하고 있다. 이와 같은 관점에서 살펴보면, 정부는 민간기업과 유사하게 자원을 조달하여 공공서비스를 산출하는 하나의 생산주체로 파악할 수 있을 것이다.구 분투입요소(INPUTS)활동(ACTIVITIES)산출(OUTPUTS)치 안경찰관, 건물, 무전기, 방범대경찰서의 수, 순찰의 수범죄예방교 통지하철, 우회도로지하철노선의 수, 도로보수와 확장교통혼잡예방표 ) 공공서비스의 흐름위 표 1) 에서 볼 수 있듯이 예산은 자원을 구입하여 국민이 요구하거나 미래에 필요로 하게 될 것 같은 서비스를 파악하여 제공하는 흐름상에서 '투입요소', '활동', '산출' 이라는 세가지 국면에서 볼 수 있다. ‘투입요소’는 정부에서 구입하는 노동, 건물, 자재 등 을 가르키는데, 정부지출은 투입요소에 드는 비용에 해당한다. 투입요소의 비용은 투입요소의 양에 투입요소의 가격을 곱한 것이다. 정부에서는 구입한 투입요소를 결합하여 순찰, 새로운 도로의 건설 등의 여러 가지 활동을 수행한다. 결국 이러한 활동의 결과로서 범죄예방, 교통의 원활한 소통 등 국민이 요구하는 편익이 산출된다.앞으로 살펴볼 예산제도 중에서 품목별 예산은 투입요소에 초점을 맞추고 있는 것이며, 성과주의 예산제도는 정부의 활동에 초점을 두고 있다. 이에 반해 계획예산제도는 정부가 성취하려는 것은 무엇이며, 그것을 달성하려는 수단을 찾으려는 것으로 정부의 산출이라는 목표를 효과적으로 달성하는데 역점을 두는 것이다.가. 예산제도의 종류0) 품목별 예산제도(LBS)품목별 예산제도(Line-Item Budgeting System: LBS)는 예산을 지출대사(품목)별로 분류해 편성하는 예산제도이다. 지출 대상(품목)이란 예산과목의 ‘목(目 )’에 해당하는 것으로서 인건비와 물건비 등의 투입요소(INPUTS)를 지칭한다. 예산액을 지출 대상별로 한계를 명확히 정해 배정함으로써 관료의 권한과 재량을 제한하는 통제 지향적 예산제도이다. 입법부의 재정통제를 통한 재정 민주주의 실현의 한 수단으로서 등장했다고 볼 수 있다. 이 제도는 동과 최종 산물(성과와 실적)으로 이루어진다.┏활 동┓기능→ 행정 각 부처→사업→사업 수행 부서→ →지출대상┗최종산물┛표 ) 성과의 분류 체계. Burkhead, 1956: 148아래 표3) )의 성과주의 예산편성을 보면 내년에 어떤 활동을 더 강화하고, 어떤 활동에 대해서 현상유지를 원하는지를 알 수 있다. 또한 각 활동별 단가의 변화를 추적한다면 현저히 단가가 상승한 활동에 대해서는 능률적 관리를 촉구할 수 있게 된다.사업명사업목적측정단위단가실적금액변화율긴급출동비상시 6분 내 현장까지 출동출동횟수100만1,904건1,904,00만＋10.0%일반순찰24시간 계속 순찰순찰시간25만2,232시간55,800만＋7.8%범죄예방강력범죄 발생률의 10%감소투입시간30만2,327시간69,800만＋26.7%계316,000만표 ) 성과주의 예산편성의 예성과주의 예산제도의 장점은 첫째, 업무 단위의 선저오가 단위 원가의 과학적 계산에 의해 합리적이고 효율적인 자원배분을 이룩할 수 있다. 또한 예산의 성과(산출)를 파악할 수 있다. 둘째, 계량화된 정보를 통해 합리적 의사결정과 관리 개선에 도움을 받을 수 있다. 예컨대 공공서비스의 추가적인 공급이 필요한 경우 표준화된 업무 단위가 개발되어 있기 때문에 추가로 필요한 업무량과 예산액을 쉽게 파알할 수 있다. 또한 단위 비용이 상승할 경우 이에 대한 관리상의 대응을 할 수 있다. 셋째, 사업 또는 활동별로 예산이 편성되기 때문에 정부가 무슨 사업을 추진하는지 국민들이 쉽게 이해할 수 있다.단점은 먼저, 업무 단위 산정이 곤란하다. 업무단위의 개발은 성과주의 예산 제도의 가장 핵심적인 작업이다. 둘째, 단위 원가의 계산이 어렵다. 단위 원가를 계산하기 위해서는 원가회계 등의 회계학적 지식이 필요하다. 발생주의 회계에 근거해 감가상각 등이 적용되는 회계정보가 창출되고 축적되어야 한다. 셋째, 성과지표로서의 업무단위가 실질적으로는 중간산출물인 경우가 대부분이다. 따라서 예산 과정의 질적인 측면인 측면을 파아하는 데에는 한계가 있다. 예ion Efficiency Act : ISTEA)에서 규정한 계획제도라고 할 수 있다.) 본 제도는 대도시의 계획기구 MPO)에 의해 단기적으로 해당지역의 교통개선예산계획)을 세워야 하고, 연방정부의 예산지원은 본 계획안을 근거로 이루어지며, 따라서 계획안은 반드시 정해진 국가기관의 심사를 통과해야 하도록 법으로 규정하고 있다. ISTEA 계획제도 중에서 교통개선예산계획이 PPBS 예산제도가 잘 적용된 예라고 할 수 있다. 최근 우리나라에서도 교통체계효율화법), 대중교통육성법안) 등의 제정을 통해 미국의 ISTEA 계획의 기본정신을 적극적으로 참고하고 있으나, 아직까지 교통계획과 예산계획이 연동화되어 계획의 현실성을 높이고 자금사용의 유연성을 높이는 조치는 취해지지 않고 있다. 또한 교통계획시 시설의 투자 만큼이나 원인자부담의 원칙에 따른 사회적 비용의 징수가 중요한데도 아직 미국의 교통혼잡관리체계와 같은 계획안이 의무화 되지 못하고 있다.3) 영기준 예산제도(ZBB)영기준 예산(Zero Base Budgeting: ZBB)은 과거의 관행을 전혀 참조하지 않고 목적, 방법, 자원에 대한 근본적인 재평가를 바탕으로 해서 예산을 편성하는 제도를 말한다.) 과거의 관행은 전혀 감안하지 않고 영기준(Zero Base)에서 시작한다는 의미이다.계획예산제도가 사업에 대한 결정에 초점을 맞춘 제도라면, 영기준 예산은 사업뿐만 아니라 금액에 대한 결정에도 초점을 맞추고 있는 점이 특징이다. 사업대안에 대한 결정뿐만 아니라 금액 대안에 대한 결정 내용까지 예산정보에 포함된다는 점에서 기존의 예산과는 다른 특징을 갖고 있다.우리나라는 1981년 국무총리를 위원장으로 하는 ‘예산개혁추진위원회’를 구성해 부분적으로 시도하고 있다. 제5공확국의 물가안정시책에 따른 정부예산감축의 필요 때문에 예산의 긴축과 재원의 효율화를 위하여 1983년도 예산안 편성시부터 영기준예산제를 채택하여 사용한 바 있다.영기준 예산제도는 획일적으로 적용되는 고정된 절차나 형식이 있는 것은 아니다. 도입하고자의 예산제도를 이해하기 위해서는 공공 서비스의 전달 체계와 성과평과의 관계를 알아둘 필요가 있다. 공공 서비스의 전달 체계는 아래의 [그림 1]에서 보듯이 생산과정을 가진다. 이때 무엇을 대상으로 측정 또는 평가하느냐에 따라 효율성 측정, 효과성 측정, 과정평가, 결과(산출)평가, 영향평가, 비용/편익평가로 나뉜다.생산과정투입⇒과정⇒산출⇒결과⇒영향측정내용효 율 성효 과 성평가내용←과정평가→←결과평가→←영향평가→←비용/편익평가→[그림 1] 공공서비스 전달 체계와 성과의 측정 및 평가기본구조는 목표설정을 하고 이에 해당하는 성과계획서를 작성한다. 그리고 성과주의 예산을 편성한다. 그 이후 성과의 측정과 평가를 통해 다시 피드백의 과정을 거친다. 이러한 구조는 성과관리 체계와 성과예산 체계가 결합된 구조이다.우리나라는 1999년 기획예산위원회(현 기획예산처)가 주도해 성과주의 예산제도 도입을 위한 준비 기간을 거쳐 2000년도에 시범사업을 추진했다. 시범기관은 회계연도 동안 달성하고하 하는 목표와 성과 결과 측정방법을 체계적으로 기술한 성과계획서를 작성해 기획예산처에 제출해야 한다. 그리고 예산집해이 끝난 후 성과보고서를 제출해야 한다. 기획예산처는 시범기관에 대한 자율권을 확대하고 인센티브를 부여하고 있다. 성과주의 예산제도는 프로그램 예산제도가 인프라로 구출될 경우 더욱 실효성이 있는 제도 운영이 가능할 것으로 기대된다.1) 디지털 예산회계 시스템의 구축선진국과 마찬가지로 우리 나라도 자율과 책임을 기반으로 한 성과 지향형 예산 회계 시스템을 구축하기 위한 개역을 지속적으로 추진해 왔다. 그리고 디지털 예산회계 시스템이 디지털 예산회계기획단)에 의해 기획예산처) 산하에 설립되었다.디지털 예산회계 시스템이란 예산 편성 · 집행 · 회계결산 · 성과관리 등 재정활동 전 과정이 수행되고, 그 결과 생성된 정보가 관리되는 재정정보시스템이다. 정부 재정활동 보다 짜임새 있게 수행되고, 쉽고 정확하게 파악할 수 있어 재정의 성과는 향상되고, 예산 낭비는 줄어드는 효과를 기

사회과학| 2007.06.08| 14페이지| 2,000원| 조회(1,716)

예산, 재정, 예산제도, 변천, 예산기관

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