Ⅰ.서론지난 2000년도에 의료계의 강력한 반발에도 불구하고 의약분업이라는 한 정책을 정부가 반강제로 시행한 끝에 탈도 많았고 말도 많았던 의약분업이 시행 된지 벌써 7년이 지나고 있다. 의약분업정책이란 특정한 집단이 수혜를 입는 다른 정책들과는 범국민적인 범위로 영향을 미치기 때문에 정책의 도입과 시행에 있어서는 훨씬 더 많은 주의와 충분한 이해를 필요로 한다.거의 모든 정책은 그 정책이 시행됨에 따라서 그에 수반되는 문제를 동반하기 마련이다. 때문에 정책을 시행하는 정책전문가나 정부는 그 정책이 도입되고 시행됨에 따라서 발생되는 문제들을 다각적으로 분석하고 발생할 수 있는 문제에 대한 대비책을 마련해야만 한다. 이를 위해서는 정책에 대한 깊이 있는 이해와 분석이 필요하고 심도 있게 정책의 결과를 예측하고 잘못된 결과의 발생가능성을 줄이기 위해서는 몇 가지 사항들을 충분히 검토하여 시행할 때 반영하여야 한다. 우선 정책을 시행하는 데 있어 그러한 정책을 원하는가 하는 1)국민의 의지 2)정치적인 의사결정 3)정책문제에 대한 적절한 이해 4)발생되는 비용, 정책이 시행되는 5)정치적인 맥락, 정책을 시행함에 있어서 발생되는 6)구조적이고 행정적인 문제 에 대해 충분히 고려하여 정책을 시행하는데 반영해야 한다. 이러한 요소들을 반영하고 많은 대안을 탐색하여 의사결정을 한 정책이 잘못된 결과가 발생할 가능성을 줄이고, 시행착오를 줄이며 정책을 시행함으로써 해결하고자 했던 문제를 적절하게 해결할 수 있는 좋은 정책이 될 수 있는 것이다.의약분업은 근래에 시행된 정책 중 그 정책에 의해 수혜를 입는 집단의 범위가 매우 크기 때문에 정책이 시행된 것을 시민들이 가장 가깝게 느낄 수 있는 정책이라고 볼 수 있다. 이렇게 큰 영향력을 가진 중대한 정책임에도 불구하고 현재 의약분업정책이 완벽하게 시행되고 있지는 않다. 의약분업시행 후 양질의 의료서비스, 의약품 오남용의 감소, 약제비 절감 등의 효과를 가져오기는 했지만 건강보험재정의 파탄, 약물 오남용을 막는다는 원래 취지를국정감사에서 김병태 의원(국민회의)은 정부의 준비 부족 등을 이유로 의약분업을 3년 연기할 것을 주장하였다. 이후 이익집단들의 의약분업 연기청원이 국회로 이어졌다. 11월 23일에는 대한의사협회가, 11월 27일에는 대한약사회가, 12월2일에는 대한병원협회가 의약분업 실시 연기를 국회에 청원하였다. 2월23일 김원길 의장이 의료계와 약계가 의약분업 모델에 관한 완전한 합의도출이 아니더라도 합의를 도출하여 의약분업을 반드시 시행하겠다는 약속을 문서로 건의해 오면 1년간 연기하도록 해주겠다고 입장을 수정하였고 대한의사협회와 대한약사회는 의약분업에 대한 건의서에 서명을 하였다.5)5?10합의199년 5월10일 대한의사협회와 대한약사회는 시민대책위원회의 의약분업 안에 동의하여 의약분업에 대한 대한의사협회와 대한약사회의 합의문에 서명하였다. 5?10합의는 수십 년 동안 이해관계에 있던 대한의사협회와 대한약사협회의 합의였으며, 의약분업의 모델에 대하여 합의하였고, 이해 당사자가 합의했을 뿐만 아니라 정책결정의 주체인 정부와 국회를 포함하여 시민사회단체까지 모두가 참여하여 완전한 사회적 합의에 도달하였다.Ⅱ-3. 의약분업정책의 집행과정1)의약분업 실행안의 확정의약분업실행위원회는 9월17일 전체 회의를 개최하고 그동안 3개 분과위원회에서 11차례에 걸쳐 집중적으로 토의하고 합의한 결과를 토대로 최종 실행안을 마련하였다. 이 의약분업실행위원회의 실행안은 5?10합의 모델에 따라 그 구체적인 실행방안을 담은 것이며, 정부가 그 이후 의약분업정책을 추진하면서 그대로 시행하고자 하는 방침으로서 중요한 의미가 있는 것이다. 의약분업 실행안은 의약분업대상기관, 의약분업 대상 환자, 의약분업 예외 환자, 의약분업 대상 지역, 의약분업 대상의약품, 처방 및 조제 등의 내용을 담고 있다.2)의약품실거래가상환제 실시2007년 7월의 의약분업 실시를 앞두고 1999년 11월 15일에 실시된 의약품실거래가상환제는 제도적으로 볼 때는 의약분업제도와는 직접적인 관련이 없는 것이지만 실제적으로는 의약전국파업을 단행하겠다고 선언하였고 전공의협회는 휴진을 찬성하고 적극 동참하기로 결정하였으며 한국의과대학장협의회가 의약분업 투쟁이 참여할 뜻을 밝혔다. 또한 대한병원협회는 독자적으로 원외처방전을 발행키로 하여 아무런 준비가 없는 상태에서 원외처방전을 발행하여 환자의 불편 등 혼란을 조성하겠다는 의도를 보였다.④3차 파업(2000.6)4)의료대란중의 의약분업 실시2000년 7월1일 혼란스러운 의료대란 중에 의약분업제도는 시행되었다. 1999년 3월 약사법 개정 심의과정에서 의 ? 약사단체, 시민사회단체와 국회가 최종적으로 합의하여 의약분업을 1년 연기하여 실시하기로 한 바로 그 날이다. 그러나 6월 30일까지 의료대란의 혼란이 계속되고 특히 약국의 의약품 준비가 덜 되었기 때문에 정부는 7월 한 달은 의약분업의 계도기간으로 설정하고 실제 의약분업의 실시는 8월1일부터 시작하기로 결정하였다.①정부의 의지와 의약분업정책의 집행1999년말 부터 의료계가 입장을 선회하여 의약분업을 반대하는 투쟁을 시작하였지만 보건복지부는 의약분업정책을 계속 밀고 나갔다. 1953년 약사법 제정 시 의약분업의 원칙을 규정한 이래 근반세기가 지나갔고, 그동안 의약분업의 모델에 대하여 수많은 위원회를 통하여 논의하였으며, 1999년 5월에는 이해관계집단인 의 ?약사단체가 의약분업 모델에 합의를 했기 때문에 정부로서는 어떤 일이 있어도 이번에는 의약분업을 실시한다고 하는 것이 기본방침이었다.②대화노력보건복지부는 5?10합의 정신과 법률의 규정에 따라 의약분업의 실시를 준비하는 한편 의료계를 설득하기 위한 대화 노력도 계속하였다. 의약분업은 의사와 약사 양 전문가집단의 이해관계가 크게 영향을 받는 정책이다. 따라서 이 양 전문가 집단의 동의가 없으면 실시하기 어렵다. 그래서 보건복지부에서는 의약분업을 실시하기 위하여 오랫동안 대한의사협회와 대한약사협회의 대화를 통하여 합의에 이르기 위해 노력하였다. 5?10합의에 따라 의약분업의 실시를 준비하는 기간에도 보건복지부는 의료계 및 약계와 지속적인 대 실행한다는 전제하에 형성된 것이었다. 하지만 정부는 현 정권 내에 정책을 수행하여야 한다는 의지로 정책을 밀어부쳤으며, 충분한 준비 없이 시행된 정책으로 결국 불편을 안겨주게 된 것이다.의약분업은 다른 정책들과는 달리 정책시행 후 모든 국민들이 피부로 느낄 수 있고 그 수혜집단이 매우 크기 때문에 정책의 집행 전에 정책형성단계에서부터 여러 매체들을 통하여 의약분업이라는 정책이 무엇인지, 실시목적은 무엇인지, 어떠한 결과를 가져올 수 있는지 등 세부적인 사항들을 알리고 국민들이 인지할 수 있게 하여야 했다. 그런 후 여러 번의 범국민적인 여론조사를 통하여 정책 도입에 대한 국민들의 의향을 정확하게 파악했어야 했고 만약 국민들의 반대에 부딪혔더라도 정책의 문제점을 개선하여 좋은 대안을 개발한 후 국민들을 설득하여야 했다고 생각한다. 국민들의 의견을 대대적으로 조사했어야 했을 것이다. 물론 시민단체의 의견을 반영하였다고는 하지만 시민단체의 의견이 국민전체의 의견과 항상 동격관계를 유지하는 것은 아니다. 이렇게 정부는 매우 중대한 정책을 집행하면서도 국민의 의견을 수용하려는 노력을 크게 하지 않았고 이러한 측면에서 볼 때 정부는 충분하고 철저한 준비를 원했던 국민의 뜻을 잘 반영하지 못하였다고 볼 수 있다. 또한 이보다 더 중요한 것은 의약분업 정책이 시행되면서 국민들의 의료비 부담이 커졌다는 것이다. 의사협회의 조건을 들어주다보니 가장 민감한 부분인 의료비 인상부분에서 국민의 뜻을 소홀히 하게 된 것이다. 국민의 건강 증진이나 약물의 오?남용 등의 긍정적인 효과를 가져오기는 하였지만 정책 시행과정에서 국민의 뜻을 완전히 반영하였다고 볼 수는 없는 것이다.2)정치적인 의사결정의약분업은 우리나라의 의료역사가 시작된 이래로 암묵적으로 실행되어야 하는 과제로 논의되어왔다. 하지만 우리나라의 약에 대한 인식과 정서로 굳어져버린 의료 관행을 깨는 데에는 많은 노력과 과정을 필요로 하므로 정책실행을 계속적으로 미뤄왔다. 하지만 김영삼 정부에서는 이러한 의약분업 정책을 시행하려장을 적당히 들어주는 식으로 정책을 변경하다 보니 국민건강을 위해 실시한다는 의약분업의 왜곡을 초래하는 주체로 전락하게 된 것이다. 또한 정부는 정부가 국민을 위한 의약분업을 제대로 실시하고자 하는 입장에서 정책과정의 주체로서 책임을 적절히 평가를 받기위해서는 의료계가 무엇을 원하고 무엇을 요구하는가를 살피며 대화로서 해결의 실마리를 잡아야 했다. 이렇게 대화로 해결을 도모하면서도 의료계의 주장을 무조건적으로 받아들이는 것보다는 의사?약사?시민단체?정부가 한데 모여 각자의 의견을 조율할 수 있도록 갈등을 해결해 갈 수 있는 정책 환경을 만들어 준 후 해결의 실마리를 찾았어야 했다. 정부는 의약분업으로 발생되는 부작용을 최소화하고, 의사?약사?시민?정부 모두가 불편과 비용을 최소한으로 줄일 수 있는 방안이 강구했다는 평가를 받았어야 했으나 대체적인 평가는 그러하지 못했다. 또 한 가지 덧붙이자면 국가의 권의 주의적 통제가 약화되어 가고 있던 국민의 정부의 시기에 정부는 여전히 정부중심의 정책을 추진하려 하였다는 점이다. 이러한 태도는 의료계의 극렬한 집단파업에 대처하는 과정에서 정책변경 등의 합리적 절차적 과정을 통해 갈등을 해결할 수 있는 능력의 약화를 드러낼 수밖에 없었다. 정부는 의약분업의 시행을 낙관하고 있다가 결속력이 약할 것으로 판단하고 있던 의사집단이 강경한 투쟁을 전개하여 사회적 혼란이 야기되자 당황하였다. 집단파업의 초기에 폐업 주동자에 대한 사법처리라는 강경 대응을 시도하였지만 사태가 장기화?극단화되자 급격한 전술적 후퇴 등으로 협상의 조정력을 발휘하지 못하였고 주도권을 의사들에게 내주는 협상의 미숙함을 드러냈다. 이것은 사태의 초기인 의약분업 시행 전 의사집단이 집단 폐업을 선언하였을 때 관계 주무부서인 보건복지부가 갈등의 조정 및 해결에 효율적으로 대처하지 못했다는 비판을 받게 하였다. 이렇게 의약분업 정책은 정책형성에서부터 정책집행과정까지 의료대란과 같은 사건들을 만들어냈고 의사협회라는 강력한 단체가 반발할 것이라는 예상을 하지 못하였으며 든다.
