제 1장. 지방제 도Ⅰ. 서 론분권적 국가 운영의 역사가 일천한 나라에서 현대적 학술개념인 중앙과 지방간의 관계를 연구한다는 것은 일견 부당한 논구를 시작하는 것일는지도 모른다. 그럼에도 불구하고 이러한 연구를 시작하는 것은 무엇인가 미지의 영역을 일구다 보면 한국적인 연구의 트 이나 이 분야에 필요한 새로운 개념이 탄생할지도 모른다는 막연한 기대 때문이다. 여기 서 소개되는 사항들은 새로운 것이라기보다는 이미 다른학자에 의하여 발굴된 내용을 지 방정부론에서 취급하고 있는 중앙과 지방간의 관계라는 측면에서 재구성한 것에 불과하다. 중앙과 지방간의 관계는 기본적으로 문화적이고 거시적인 차원에서 규명되어야 한다. 제 도적인 관점에서 조명되는 경우에도 사회?경제?정치적 그리고 법문화적 차원의 분석이 뒤따라야만 역사적인 변천사를 바르게 살펴볼 수 있다. 또한 이러한 분석에는 대단히 종 합적인 고찰이 필요하며 동시에 비교론적인 시각에서 고찰될 때 의미있는 결과를 얻을 수 있다(이달곤, 1996: 175-204). 그러나 이러한 종합적이고 거시적인 연구를 가능하게 하기 위해서는 시대별?나라별로 구체적인 관련 정보의 수집이 선행되어야한다. 이 장은 바로 이러한 기초작업의 하나로서 우리나라의 중앙과 지방간의 관계를 역사적으로 제도 적 변화에 초점을 맞추어 사회?경제적 여건을 부가적으로 고려하면서 정리하였다.여기서 제도(institution)라고 하는 것은 제도론자나 신제도론자들이 사용하는 바와 같은 의미로서 조직화되거나 확립된 절차(an organized, established procedures)의 의미를 가 진다. 시기적으로 반복되는 행위들의 연속이라는 속성을 가지고 있어야 제도로서 이해될 수 있는데, 중앙과 지방간의 관계도 그것이 정치적?행정적 기관간의 상호관계라는 차원 에서는 제도의 하나로 취급될 수 있다.)제도화의 정도는 또한 당연히 수용되는 것의 형태(the form of taken-for-grantedness)에 의존한다. 어떤 제도가 유형적이든 무형적이든 간에 ～ 대한제국 말의 지방제도1. 갑오년(1894년) 개혁과 지방제도조선 말기에 오면 여러 가지 자치적인 성격을 가진 제도들이 탈제도화되는 현상을 경험 하게 된다. 한말의 갑오, 을미, 광무개혁 조치들은 근대적 통치구조를 형성하여 가는 노력 이었는데, 이 과정에서 전통적인 지역의 자치적 운영요소들은 그래도 어느정도 존중되고 있었다. 그러나 그 이후 일제는 그들의 식민 지배적 통치를 가능하게 하기 위한 방향으로 제도적 개편을 단행하게 되는데, 이것은 전통적 생활공동체의 자치적 운영 측면보다는 근 데적 중앙동원 체제를 강화하려는 것이었으므로 과거의 생활공동체 운영의 역사적 전통을 철저히 붕괴시키는 것이었다.1882년의 임오군란, 1884년의 갑신정변 이후 견제세력이 없는 상황에서 정권을 장악한 민 씨 정권의 무능과 부패는 1890년대 전반까지 극에 달하였다. 1880년대 말부터 1894년 갑오 농민전쟁까지 잦은 농민항쟁은 중앙에 의하여 파견된 탐관오리들의 폭정과 수탈에 대한 대 항을 말하여 주는 것으로서 중앙과 지방의 극한적 대립의 역사를 보여준다. 1894년 이후 일본측은 소위 개혁안을 제시하였고 이들의 간섭을 받으면서 그래도 자주적 면모를 갖춘 조선정부의 개혁조치들이 있었는데, 중앙정보는 흩어진 지방의 민심을 모으고 근대적 중앙 집권 체제를 구축하려는 시도를 보였다. 그들이 개혁비상기구로서 설치한 군국기무처에서 는 의정부와 각 아문의 관제와 직능을 근대 국가기구의 요구에 맞게 바꾸어 나갔다.지방의 사정을 보면, 고을마다 한두명의 관원이 그 고울의 일반행정, 경찰, 사법, 세무, 군 사 등 국정 전반에 걸친 권한을 행사했고, 그 직위는 중앙의 세도가에 의해 매매가 되었다. 지방 탐관오리들의 횡포에 대한 불만이 갑오농민전쟁을 통해 터져 나옴에 따라 지방제도의 개혁은 갑오년 내정개혁 우선순위에서 매우 앞서게 되었다. 오토리 게이스케 일본공사가 1894년에 제시한 내정개혁방안강목(內政改革方案綱目) 5개조 27개항 중에서 지방과 관련된 다음 사항에서도 알 수 있듯이 지방제의 힘을 빌리는 것이 편리한 것이기 때문에 장래시기로 보아 지방자치제도를 시행할 목적으로 조속히 이의 조사 연구에 착수할 것이다.”라는 구절이 있으며, 이어 같은 달 10일에 발포한 시정 방침 유고(諭告) 중에도 “장래 시기를 보아 지방자치제도를 실시함으로써 국민의 생활을 안정케 하고 일반의 복리를 증진할 것을 기한다.”라고 선언하여 지방제도에 관한 일대 개혁을 실 시하겠다는 방침을 분명히 하고 있다.이 때 도(道)에는 평의회(評議會))가, 부(府)와 면(面)에는 협의회제도가 설치되었다. 내선 융화(內鮮融和)의 허울 아래 사이토 총독은 개정 지방제도 실시 한 달 전인 1920년 9월 1 일에 개최된 도지사회의에서 행한 훈시에서 “도(道)?부(府)?면(面)에 자문기관을 설치하 여 민의(民意)의 창달과 민정(民情)에 적응하는 정치의 실현을 기하고…”라고 하여 지방자 치란 말을 대신하였다. 부행정의 자문기관인 부협의회(府協議會)는, 첫째, 부윤(府尹)을 당 연직 의장으로 하고 부의 크기에 따라 12～30인의 범위 내에서 협의회원 수를 정한다. 둘 째, 협의회원의 선거권?피선거권을 가진 자의 요건은 ①25세 이상의 독립생계를 영위하는 남자로서 1년 이상 그 부의 주민이었을 것, ②총독이 지정하는 부세 연액 5원 이상을 납부 한 자일 것이었으며 주민의 직접선거로 선출하였다. 셋째, 부협의회원은 임기 3년의 명예직 이었으며 보궐선거로 협의회원이 된 자의 임기는 전임자의 잔임기간이었다. 넷째, 부윤은 부행정에 관한 사항 중 ‘부 조례의 설정 또는 개폐’. ‘세입?출 예산', '부채(府債)’, ‘주민에 게 새로운 부담을 지우게 하거나 기존의 권리를 포기케 하는 사항’, ‘기본 재산 등 부재산 의 설치 또는 처분에 관한 사항’ 등을 “부협의회에 자문하여야 한다. 다만 급시(急施)를 요 하여 협의회에 자문할 시간적 여유가 없을 때에는 자문하지 않아도 된다”라고 규정하여 부 윤의 자의적인 권한이 개정 전보다 한층 더 강화된 느낌을 준다.도?부?읍?면의 4종에 이르는 지방행정기구부지사와 대통령이 지정한 시의 부시장은 당해 자치단체의 장의 추천으로 내무부 장관을 거쳐 대통령이 임명하고, 기타의 부시장은 당해 시장의 추천으로 도지사가 임명하고, 부읍?면장은 당해 읍?면장의 추천으로 군수가 임명한다. 도와 서울특별시의 직원은 공무원법의 규정에 의하여 임명되는 국가공무원이나, 조례가 규정하는 바에 따라 도?시비 직원을 둘 수 있다. 시?읍?면의 직원은 시?읍?면비로 충당하되 지방공무원령에 의한다.지방자치법의 시행으로 군을 제외한 1,554개 단체가 법인격을 지니게 되었다. 본 법으로 규정된 지방자치제도를 일정하의 그것과 비해 본다면 이동장과 지방의원선거에서 선거권과 피선거권의 확대를 통해 주민의 참여를 넓히고 의회의 관계에서 집행부 우월주의를 지양하고 대등하게 하였으며, 주민의 청원권을 인정하였고, 시?읍?면장을 민선으로 하였을 뿐만 아니라 자치단체의 권한의 폭을 넓힌 것 등은 커다란 발전으로 볼 수 있다. 그러나 단체장의 선임문제, 국가위임사무의 미정리, 과도한 중앙통제, 국가공무원의 지방자치단체 배치, 자치단체간의 종속성, 그리고 지방자치단체가 아닌 국가의 지방관서에 관한 규정 등 미흡한 점도 많았다.지방자치단체법 제 115조의 규정에 의거한 지방공무원령은 1950년 2월 10일 대통령령 제276호로 제정되었다. 지방공무원 제도 수립에서 지방공무원령 제정의 의의는 큰것이었으나 그 형식에서 법률이 아닌 대통령령으로 규정되었다는 점은 국가공무원의 배치를 원칙으로 하였다는 점과 함께 자치제도로서의 기본을 갖추지 못한 것이었다고 아니할 수 없다. 지방공무원의 신분규정을 법률이 아닌 대통령령에 위임한 것과 같은 규정을 두었다는 것 외에도 반드시 두어야 할 사무배분, 국가감독 방식, 개발체제, 중앙과 지방, 지방과 지방간의 협동방식 등에서 필요한 규정을 두지 않음으로써 자치제에 커다란 방향 착오를 초래하였다. 무엇보다도 많은 관련 법규의 제정에서 지방자치단체의 자치정신을 반영하기보다는 중앙정부의 일선 기관시한 규정을 마련한 점은 자치제 운영의 성패정의 과학화에도 관심을 보였다. 1980년에 ‘지방행정 전산화 심의위원회’가 신설되었고, ‘지방행정 전산화 추진규정’이 제정되었다.Ⅶ. 제6공화국 이후국민들의 민주화에 대한 열망은 1987년에 전개된 ‘시민항쟁’)으로 정점을 맞이하였다. 이 때 궁지에 몰린 전두환 정권은 노태우 당시 민정당 대표로 하여금 6?29선언을 발표하게 하였는데, 그 선언의 제6항에 지방자치를 조기 실시할 것을 명기하고 있었다. 1987년 10월 29일 헌법의 개정이 이루어졌는데 지방의회에 관한 유보 조항을 삭제함으로써 지방자치에 대한 헌법적 제약을 철폐하였다.1988년 4월 6일에는 지방자치법이 개정되었다. 제7차 지방자치법 개정의 주요 내용은 다음과 같다. 지방자치단체를 시?도와 시?군?구로 2계층화하고, 지방자치단체장을 선거에 의하여 선임하되, 따로 법률이 정할 때까지 대통령이 임명한다. 그리고 시?군?구 자치의회를 이 법의 시행일로부터 1년 이내에 시?도의회를 이로부터 다시 2년 이내에 구성한다. 지방의회의 원선거법이 분리?제정되었다. 제7차 지방자치법의 개정으로 반쪽 지방자치제라도 구성되기를 기대하였으나 노태우 정권은 법정 기일 내에 기초의회를 구성할 조치를 취하지 못함으로써 자신들이 만든 법을 지키지 않는 불법사태를 야기시켰다.1989년 12월 30일 여?야 합의로 재개정된 지방자치법은 1990년 6월 30일 이전에 기초 및 광역의회를 구성하고 그로부터 1년 이내에 단체장들을 선거하는 것으로 규정하였다. 이러한 일정은 다시 3당 합당과 같은 정치적인 사건으로 연기되고 말았다. 중앙정치권으로서는 여당이든 야당이든 명분에서는 지방자치를 통하여 민주주의를 공고화하여야 할 필요를 의식하고 있으나 실리면에서는 지방에 또 하나의 정치세력이 자라는 것을 환영하지 않는 내심의 계산이 도사리고 있었다. 국민여론이 계속적으로 지방자치제를 도입하여야 한다는 것으로 기울자 1990년 12월 31일에 공포된 개정 지방자치법에서는 다시 1991년 6월 30일 이전에 기초 및 광역의회를 구성하고 199
목 차____________I.시 작 하 며..1II.FTA란?........2III.FTA현황.......31.세계의 FTA현황................32.한국의 FTA추진배경 및 현황..............4Ⅳ.한국의 FTA필요성.........51.배경52.동기6Ⅴ.FTA가 미치는 영향........71.경제통합효과.....72.역외국-역내국간 교역에 미치는 효과....83.역내국에 미치는 영향..........8Ⅵ.FTA의 효과..8Ⅶ.한국의 FTA추진전략......101.FTA 추진전략....102.FTA 상대방에 대한 고려사항................113.FTA 로드맵.......124.FTA 추진시 각국의 고려사항................12Ⅷ.FTA로 인한 문제점........13Ⅸ.한국의 FTA의 정책방향.151.새로운 FTA로드맵 작성...152.산업경쟁력 강화..............153.국가적 합의의 기반확대...164.FTA대전제가 되어야 하며, 정부의 다른 교육훈련프로그램과 유기적으로 연계되도록 하여야 한다.?FTA를 통한 교역이 보다 활성화될 경우 과거 한국 통상정책의 근간이었던 다자무역체제를 이제 어떻게 활용하여야 하는지 정책적 의문이 발생하게 된다. 한국의 경제시스템을 보다 선진화하고 개방화하는데 그동안 다자무역체제가 큰 기여를 한 것처럼, 한국의 경제시스템을 지속적으로 개혁하는 데 다자무역체제를 활용하여야 한다. 또한 다자무역체제를 대외 지향적으로 활용할 필요가 있는데, 그동안의 수동적인 인식을 전환하여 전세계 시장을 확보하는 수단으로 다자체제를 적극적으로 활용하여야 한다.?그리고 FTA 추진정책을 자원 및 에너지 외교와도 적극적으로 연계할 필요가 있다. 현재 진행되고 있는 세계 에너지자원의 수급구조 불안이 보다 장기화될 가능성이 높고 에너지를 확보하기 위한 국가 간의 경쟁이 보다 치열한 상황에서, 한국경제의 지속적인 성장을 위해서 자원 및 에너지를 원활히 공급할 수 있는 채널을 마련하는 것이 중요하다. 따라서 에너지안보(energy security)의 중요성을 인식하고 중장기적인 에너지자원의 안정적 확보를 위해 이를 FTA 추진전략과 연계하는 것이 바람직하다.?또한 최근 협상이 종료된 인도와의 FTA 그리고 현재 협상 중인 일부 국가의 경우 전통적으로 개방에 적극적이지 않은 국가들이 있어 과연 '높은 수준의 FTA’를 지속적으로 추진할 수 있을 것인지 회의적인 시각이 존재한다. 그러나 한국의 입장에서는 이들 국가를 설득하여 보다 적극적으로 '높은 수준의 FTA’를 체결할 필요가 있다. 수준 높은 FTA를 통한한국경제 시스템의 선진화 및 지속적인 개혁을 이끌어 낼 수 있을 것이다. 또한 기존의 FTA와 지나치게 수준격차가 난다면 FTA 규범의 일관성을 저해하고 이에 따른 통상행정적인측면에서의 추가 부담이 야기될 수 있기 때문에 FTA 수준에 있어 일관성을 유지할 필요가 있다.II. FTA란?특정국가간의 상호 무역증진을 위해 물자나 서비스 이동을 자유화시키는 협정으로, 나현황구 분내 용기 타결된 FTA?한·칠레 FTA (2004.4.1 발효)?한·싱가포르 FTA (2006.3.2 발효)?한·EFTA FTA (2006.9.1 발효)?한·ASEAN FTA (상품 2007.6.1 발효)?한·ASEAN FTA (서비스 2007.11.21 서명)?한·미 FTA (2007.4.2 타결)추진 중인 FTA 협상?한·ASEAN FTA(투자)?한·캐나다 FTA?한·인도 FTA?한·EU FTA?한·멕시코 FTA?한·일본 FTA?한·GCC FTA기타 여건조성 현황?한·중 FTA?한·호주 FTA?한·뉴질랜드 FTA?한·MERCOSUR FTA?한·페루 FTA?한·터키 FTA?한·러시아 FTAⅣ. 한국의 FTA 필요성1. 배경우리나라의 경우에도 1963년 6.4%에 불과하던 지역경제권과의 교역비중이 EU, NAFTA, ASEAN, MERCOSUR, ANZCER 등의 지역무역협정 창설 이후 최근 50% 이상을 기록하여 대외교역의 절반이상이 지역경제권에 의존하게 되었다.지역주의의 확산에 따른 세계경제질서의 변화에서 고립되지 않기 위해서는 우리나라도 자유무역협정체결을 적극 추진할 필요가 있다.특히 대외무역의존도가 큰 우리나라의 경우 자유무역협정체결을 통해 수출시장의 안정적 확보는 물론 급격한 무역규모의 변화를 방지할 수 있으며 역내회원국과의 경제적 동맹관계가 형성되어 WTO, OECD 등의 국제기구에서의 대외협상능력이 향상될 것으로 보인다.또한 세계가 자유화개방화를 통해 경쟁적으로 무역과 투자를 추구하고 있는 현 시점에서 자유무역협정의 체결은 우리나라 경제구조의 선진화를 위한 가장 중요한 대외경제정책이 될 수밖에 없다.1) 세계시장에서 FTA의 중요성의 증가지역간 협약 틀안에서 이루어지는 세계무역의 비율이 55%에 달하고 있는데 이러 한 추세에 한국이 제외된다면, 시장상실로 인하여 경제적으로 고통받게 될것이다.2) 연기된 DDA 교섭 결과로 약해진 다자무역협상체제)DDA의 중단은 WTO 중심의 다자무역협상체제의 신뢰성을 손상시키는 동시에 보호무역주의의 대두 올 수 있다. 이는 역내국 공통의 대외무역정책 실시로 인해 역외국에 대한 무역 장벽이 자연스럽게 강화되게 된다. 마지막으로 투자 전환 효과를 불러 올 수 있 다. 이는 역외국으로부터의 투자 유입이 증대되고 역외국으로 갈 자본이 역내국 에 대한 투자로 선회하여 역내국 투자가 증진되는 것을 말한다.3. 역내국에 미치는 영향역내 경제의 구조조정 효과를 불러 올 수 있다. 즉, 경쟁력 강화를 위한 산업 및 기업 구조조정의 필요성이 강조되어 구조조정이 가속화된다. 여기에 관세수입이 감소하고 각종 무역규제의 폐지 및 간소화로 인해 행정비용이 절감될 수 있다.Ⅵ. FTA(자유무역협정)의 효과자유무역협정의 체결의 궁극적인 목적은 역내국 상호간의 무역장벽의 철폐를 통하여 역내 무역자유화를 실현함으로서 상호간의 지속적인 경제성장을 도모하고 후생을 극대화하는 데 있다.자유무역협정의 체결은 회원국간 무관세교역을 가능하게 함으로써 수입단가를 낮추고 소비자후생을 증진시킬 뿐만 아니라, 회원국들이 상대적으로 비교우위가 있는 산업에 생산 및 수출특화하여 경제적 이익을 누릴 수 있게 한다.따라서 이론적으로 볼 때, 자유무역협정의 체결로 자원배분의 효율성 제고 및 비교우위산업의 경쟁력 강화가 이루어져 경제성장이 촉진될 것으로 기대된다.자유무역협정체결로 나타나는 효과는 크게 정태적 효과와 동태적 효과로 구분해 볼 수 있다.정태적 효과는 관세철폐로 인해 단기에 가시적으로 나타나는 효과로서 이를 다시 무역창출효과와 무역전환효과로 구분해 볼 수 있다.무역창출효과는 역내관세의 철폐로 인하여 회원국들이 고가의 국산재화를 저가의 역내 외국재화로 대체하는 경우로서 관세로 야기된 무역왜곡이 시정됨에 따라 각국의 비교우위산업에 대한 새로운 교역기회가 창출되며 수출 및 생산이 증대하고 자원배분의 효율성이 증가한다.한편 무역전환효과는 역내관세철폐로 인하여 고가의 역내상품이 저가의 역외상품을 대체하는 현상으로서 역외국 비교우위상품의 역내 수입이 억제되어 역내국 주민의 후생이 악화될 뿐만 아니라 자원의 비효율적인 배추진하는 자유화의 폭이나 속도보다 더 크고 빠른 자유화를 추진하는 것을 목표로 하고 있다. 그렇게 할 때에 비로소 WTO로 대표되는 다자주의를 보완하고 FTA를 통해 보다 빠른 시기에 보다 의미 있는 국내제도의 개선과 경제체제의 선진화가 가능할 것이기 때문이라고 한다.4) 국민적 공감대를 바탕으로 한 FTA 추진?모든 개방 조치들이 그렇듯이, FTA에는 사회경제적 고통 또한 따르기 마련이므로 국민적 공감대를 바탕으로 추진하지 않으면 국민적 지지를 받기가 어려울 것이기 때문이라고 파악하고 있는 것이다. 한국 정부가 FTA 추진에 대한 국민적 공감대를 형성하고 FTA 추진과정에서의 투명성 제고를 위해 2004년 5월 「자유무역협정체결절차규정(대통령 훈령)」을 제정한 것도 이러한 맥락에서 이루어진 일이라고 할 수 있다. 동 규정에 따른 FTA 추진 절차는 광범위한 의견수렴을 거쳐 국민적 합의를 도출하고 민간 전문가의 참여를 확대하며 절차적인 투명성을 확보하는 것을 주요 목적으로 하고 있다.2. FTA 상대방에 대한 고려사항1) 경제적 파급효과- GDP, 수입, 교역, 복지 등에 어떠한 영향을 미칠지 고려한다.2) 산업발전에 대한 공헌도- FTA로 인하여 한국 산업성장에 실질적인 도움이 되는지 여부와 고부가가치 창출이 가능한지 여부에 대해 알아본다.3)?국내 시스템 개선에 활용- 법률, 의료, 교육, 미술, 회계 &감사 등과 같은 주요한 서비스 분야를 포함한 국내시스템에 대한 개선의 기회로 활용한다.4) 농수산품에 대한 민감도- 시장개방 후 관련 산업의 예상피해정도 와 식품안전위협도 분석한다.5) 기타 요인들- 외교상, 안보상 수단으로 적용 할 수 있는지 여부와? FTA 상대국의 이익에 대해 고려해본다.3. FTA 로드맵(*한국은 2003년 9월에 FTA 로드맵을 공식적으로 발표했고 2004년 5월이후 수정했다.- 단기 : 일본, 싱가폴, ASEAN, EFTA, 멕시코, 캐나다, 인도- 중장기 : 미국, EU, 중국, MERCOSUR, 동북아 ASIAN 같은 대규모 .
지방행정제도에 관하여
