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수 많은 사회문제중에서 일부분만이 정책의제로 선택되는 이유를 설명하라.

Ⅰ. 정책의제의 설정1. 의의정책의제의 설정은 1960년대 대규모 흑인폭동을 계기로 특정 사회문제가 왜 정책문제화되지 못하는가에 관심을 가지면서 연구의 대상이 되었다.(1) 정책문제 - 바람직한 것과 바람직하지 못한것(2) 정책의제 - 정책담당자가 공식적으로 다루기로 결정한 정책문제(3) 정책의제설정 - 정책문제를 정의하는 행위. 정부가 정책적 해결을 위하여 사회문제를 공식적인 정책의제로 채택하는 과정. 사회문제의 정부귀속화과정2. 의제설정의 중요성과 3종오류(1) 정책의제 설정의 중요성 - 의제설정은 문제해결의 첫단계, 가장 많은 정치적갈등이 발생되는 단계.① 목표설정기능 - 치유적 목표는 문제의정의 자체가 곧 정책목표가 된다.② 정책수단의 선택행위 - 문제를 어떻게 정의하느냐에 따라 정책수단이 달라진다.③ 우선순위 결정 - 문제의 정의에 따라 정책의 우선순위가 달라진다.(2) 3종오류 - 정책대안이 아무리 훌륭하고 의도했던 바람직한 정책효과가 나타났다고 해도 정책문제를 잘못 인지, 채택하면 정책문제는 여전히 해결하지 않은 상태로 남게 되는데 이러한 현상을 ‘제3의 오류’라고 한다.3. 정책의제 설정과정의 특징(1) 정치성 - 정책문제의 정의과정에서 정책대상집단간에 수수혜의 극대화및 피해의 극소화를 위한 고도의 정치적 투쟁, 협상, 타협이 전개되므로 객관적 합리성이 제약.(2) 주관성 - 정책문제를 정의하는 집단이나 사람의 이해관계, 가치관, 능력, 심리상태 등에 따라 인위적으로 영향을 받는다.(3) 인공성 - 이해집단간의 상호작용이 이루어지는 정치적인 과정이기에 객관성이 제약.(4) 동태성 - 정책문제는 여러 문제와 얽혀있고 환경변화에 따라 그 성격과 해결책이 달라지며 정책문제는 늘 한곳에 머물러 있지 않는다.(5) 역사성 - 정책문제는 역사적 산물인 경우가 많다.(6) 공공성 - 정책문제는 공적문제이며 공익을 위한 문제4. 정책문제의 구조화1) 개념 - 문제의 구조화란 정책문제를 정의하기 위하여 문제상황의 대안적 개념화를 생성하고 검증하는 과정으로 문제의상황 사이에서 유사한 관계를 탐색.③ 상징적유추 - 분석가는 주어진 문제 상황과 어떤 상징적 대용물이나 과정 사이의 유사한 관계를 발견하려고 한다.④ 가상적유추 - 문제 상황과 어떤 상상적인 상태 사이에서 유사성을 자유롭게 사상상하고 탐험한다.(4) 가정분석 - 문제상황의 인식을 둘러싼 여러 대립적인 가정들을 창조적으로 통합하는것.① 정책관련집단의 확인② 가정의 노출③ 가정들의 비교, 평가④ 가정들간의 타협과 종합⑤ 가정의 통합(5) 분류분석 - 문제시되는 상황을 정의하고 분류하기 위해 사용되는 개념들을 명확히 하는 기법. 추상적인 개념들을 구성요소별로 나누어 구체적인 대상이나 상황으로 나타내는 귀납적 추론과정을 통해 경험을 분류하는것.① 실체적 적실성 : 분류의 기초는 정책분석가의 의도나 문제상황의 성격에 맞도록 개발되어야 한다.② 포괄성 : 하나의 분류체계 속에 들어있는 범주들은 포괄성을 갖고 있어야 한다.③ 상호배타성 : 모든 범주들은 서로 배타적이로 독립적이어야 한다.④ 일관성 : 각각의 범주와 하위 범주는 하나의 분류체계에 토대를 두고 설정된 것이어야 한다.⑤ 계층적인 명백한 구분 : 분류체계의 수준이 명백히 구분되어야 한다.(6) 주관적, 직관적 방법① 브레인스토밍 : 전문가들이 모여서 자유분방하게 의견을 교환하는 방법.② 정책델파이 : 익명의 격리된 전문가들의 의견을 수렴하는 방법.5. 정책문제의 유형(1) 공식성에 따른 유형① 공중의제 : 정부에 의해 공식적으로 채택되기 전의 의제. 많은 개인이나 집단의 관심이 집중되어 있으며 정부에 의해 해결되어야 한다고 여겨지는 의제.② 공식의제 : 공중의제들이 정부에 의해 공식적 정부의제로 채택이 된 의제.(2) 강요성에 따른 유형① 정기적으로 반복되는 의제② 산발적으로 반복되는 의제③ 위기와 긴급한 의제④ 선택된 의제(3) 의제의 성격에 따른 유형 - 문제정의의제, 제안의제, 협상의제, 계속적의제6. 정책의제설정과정1) Cobb과 Elder의 모형(1) 사회문제 - 개인의 문제가 불특정 다수인에게 장기간에리 인식하게 하는 이슈화, 쟁점화 단계로 사회문제가 공중의제화 된다. 촉매장치가 중요한 역할을 한다.(4) 진입 : 공중의제가 정부에 의해 공식의제로 채택되는 과정4) C. Jones의 모형(1) 사건의 인지 : 사건이나 문제에 대한 정보 입수와 이해(2) 문제의 정의 : 해결이 필요한 문제임을 인식(3) 결집 : 개인의 문제가 여러사람의 문제로 발전하는 것(4) 조직화 : 문제를 보다 효과적으로 정부에 귀속시키기 위해 조직을 결성(5) 대표화 : 공중이나 이익집단들이 자신들의 문제를 정부에 귀속시키기 위한 노력(6) 정책의제화 : 정책의제로의 채택7. 정책의제설정모형(Cobb & Ross)1) 외부주도형(1) 개념 : 외부집단이 주도하여 정책의제의 채택을 정부에 강요하는 경우. 정부가 정책문제를 채택하지 않을수 없도록 정책담당자가 아닌 외부인이 강요하는 것. ‘사회문제 -> 사회적 이슈 -> 공중의제 -> 정부의제’의 과정을 거친다.(2) 특징① 정책과정 전반을 사회문제 당사자인 외부집단이 주도하고, 협상과 타협등 외부집단간의 경쟁으로 인하여 점진적인 해결에 머무르는 수가 많다.② 의사결정비용은 증가하나 집행에 대한 순응 확보를 위한 노력이 필요 없게 되므로 집행비용은 감소한다. 즉, 의제설정은 용이하지 않으나 집행은 용이하다.(3) 적용대상과 사례 : 주로 다원화된 선진국에서 일반적으로 나타난다.2) 동원형(1) 개념 : 정부내의 정책결정자들이 주도하여 정책의제를 채택하는 경우. ‘사회문제 -> 정부의제 -> 이슈화 -> 공중의제’의 과정을 거친다.(2) 특징① 정부가 의제를 일방적으로 채택한 후 문제를 행정PR등에 의하여 이슈화및 공중의제화 한다.② 전문가의 영향력이 크고, 정책결정과정과 내용이 좀 더 분석적이다.③ 민간의 지지가 낮을때 정부가 민간의 힘을 동원하는 모형으로 외부주도형에 비해 비교적 쉽게 의제설정이 이루어진다.(3) 적용대상과 사례 : 주로 후진국에서 볼수 있는 유형.3) 내부접근형(1) 개념 : 관료집단 내부에서 문제가 제기되어 이들이 과 구체성 : 문제가 구체적일때 정부의제설정이 쉬운가, 어려운가에 대한 문제로 문제가 명확하여 정책에 대한 비용부담자가 분명해질 경우에는 저항으로 인해 정부의제 설정이 곤란해진다고 할수 있고(박성복), 상급자의 지시나 문제가 명확하고 구체적이어서 이해가 용이할 경우에는 정부의제 설정이 용이해진다고 할수 있다(정정길)(3) 문제의 내용적 특성① 정책으로 인해 문제가 해결될때 혜택을 보는 전체국민은 이를 과소평가하기 쉽지만 이 때문에 비용을 부담해야 하는 특정 소수 계층의 강력한 반대에 부딪히게 되는 경우에 정책문제화하기 어렵다고 본다.(4) 선례와 유행성 : 비슷한 선례가 있는 문제는 쉽게 의제로 채택되고, 해결책이 강구된다. 또는 유행이 되어 있는 정형화된 문제들도 정부의제화 하기 쉽다.(5) 극적인 사건과 위기 : 문제의 중요성을 부각시켜 주는 사건이나 위기, 재난은 다음에 논의할 정치적 사건과 더불어 문제를 정부의제화 시키는 양대 점화장치이다.(6) 해결책의 유무 : 해결이 쉬울수록 의제화 가능성이 높다.2) 주도집단과 참여자 관련요인(1) 문제인지자 요인 : 의제채택가능성은 문제인지집단의 크기와 응집력, 인지집단의 자원과 영향력, 관련집단의 지원에 비례한다.(2) 의제설정자 요인 : 의제채택가능성은 의제설정권자의 가치관, 상부기관의 영향력, 하위조직원의 참여도에 따라 영향을 받게된다.3) 정치적 요인(1) 정치체제의 구조와 정치문화 : 집권적, 권위주의적, 억압적 체제하에서는 동원형, 내부접근형이 일반적이고, 분권화된 민주주의 체계에서는 외부주도형이 일반적이다.(2) 정치이념과 분위기 : 정치이념이 사회주의에 비하여 자유주의일 경우 정책의제 설정이 좀더 개방적으로 나타날 수 있다.(3) 정치적사건 : 사회적 관심을 불러일으킬 사건은 정책의제설정과정에서 점화장치의 역할을 한다.Ⅱ. 정책의제 설정에 관한 이론 모형1. 의제설정과 국가론 - 정책의제 설정을 누가 주도하는가의 문제는 기본적으로 국가의 성격을 어떻게 규명하느냐에 따라 접근법이 달라진다. 따라서 국있다.(3) 한계 : ‘왜 특정문제가 정책의제로 선택되는지’에 대한 설명이 곤란하다.2) D.Easton의 체계이론(1) 개념 : 거시적인 관점에서 사회체계는 기계적 체계나 유기적 체계와 같이 능력상의 한계 또는 공중의제의 허구성으로 인하여 체계를 지키는 문지기가 진입을 허용하는 일부 사회문제만 정책문제화 된다고 주장한다. 즉 문지기가 쟁점일 인지하는 범위를 조절함으로써 체제전체의 업무부하를 조절한다.(2) 한계 : ‘문지기가 어떤 문제를 왜 통과시키는지’에 대한 설명이 부족하다.3. 정책의제 설정이론1) 엘리트이론 - 사회는 권력을 가진 이 와 이를 가지지 못한 일반대중으로 나뉘며, 소수관료나 저명인사 등 사회지배계급에 의하여 정책문제가 일방적으로 채택된다는 이론. 정치적으로 무능한 일반대중을 지배하는 엘리트중심의 계층적, 하향적 통치질서를 중시한다.(1) 고전적 엘리트이론(19C말 유럽)① 사회는 권력을 가진 소수 엘리트와 가지지 못한 일반대중으로 구별되며, 소수의 동질적이고 폐쇄적인 정치지도자가 다수의 일반대중을 지배② 엘리트들은 자율적으로 다른 계층에 책임을 지지 않으며, 사회전체나 일반대중의 이익보다는 자신들의 이해관계를 고려하여 정책을 결정(2) 미국의 엘리트론(1950년대)① C.W.Mills의 지위접근법 : 미국사회전체를 지배하는 권력엘리트는 정치적으로 중요한 기관의 지도자로 군,산업엘리트복합체가 정책결저에서 중요한 역할을 수행한다는 입장.② F.Hunter의 명성접근법 : 사회적명성이 있는 소수자들이 담배연기 자욱한 방에서 결정한 정책을 일반대중은 조용히 수용한다는 입장.2) 다원론(1) 고전적다원론 - 이익집단의 자유로운 이익투사활동을 통하여 정책문제가 채택된다는 이론, 고전적 민주주의에서 출발.① 잠재이익집단론 : 결정자는 말없는 이익집단의 이익을 염두에 두므로 활동적 소수에 의한 특수이익만을 추구하기 곤란.② 중복회원이론 : 이익집단 구성원은 여러집단에 중복소속되어 있어 특수이익의 극대화가 곤란③ 특징ⓐ 서구 민주정치체계에서는 엘리트가 대

사회과학| 2009.05.13| 12페이지| 3,000원| 조회(424)

행정학, 정책결정, 정책의제설정, 정책의제설정이론, 정책의제결정

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관료제조직의 의의와 한국관료제의 특징및 쇄신방안

Ⅰ. 서론관료제는 어느 국가에서나 가장 큰 조직체이며 중요한 세력집단으로서 국가목적의 실현을 위한 중대한 역할을 하였다. 현대 사회는 행정기능의 확대와 질적 변화를 요구하고 있으며 행정을 담당하는 이른바 ‘관료’와 ‘관료제’에 대해 관심을 갖게 한다. 특히나 복지사회를 지향하고 있는 우리나라에서 관료제의 역할이 차지하고 있는 비중은 상당히 크다고 할 수 있고, 실질적으로 이들 관료집단이 국가발전을 위하여 공헌을 많이 해 왔기 때문이다. 관료조직은 일제 식민통치기를 거쳐 해방이 된 후 여타의 사회조직에 비해 제도화되어 있었고 더욱이 1960년 이후 국가발전 추진과정에서 도입된 근대화된 관료제는 관료들이 국가발전에 혁신적인 역할을 수행하는데 선도적인 기능을 하였다. 우리나라가 근대화의 기치를 내걸고 급속하게 산업사회로 전환된 이후 여러 면에서 점차적으로 거대 조직으로 변모해 감에 따라 조직의 능률성, 장점과 함께 많은 단점이 인식되게 되고 그로 인해 현대적 관료제화 현상에 대한 연구가 활발히 시도되어 왔다. 이처럼 관료제가 현대 행정의 수행에 불가피하게 형성? 발전되고 확대되는 것이라면 그것이 지닌 문제점에만 집착하지 말고 역기능을 최소화하고 새로운 기풍과 활력으로 관료조직을 쇄신하는 등 관료제의 발전방안을 모색해야 할 것이다.이러한 관점에서 이 글에서는 우선 해방 이후 오늘까지의 국가가 발전하고 변화되는 과정속에서 유형별로 우리나라 관료제의 역사적 전개과정을 살펴보고, 끝으로 우리가 지향하여야 할 관료제가 어떻게 변하여야 될지를 살펴본다. 그리고 관료제조직의 문제를 조직과 관료제를 분리하여 각각 정의와 특징에 대해서도 알아보도록 하겠다.Ⅱ. 조직의 본질과 기초이론1. 조직의 의의와 특성1. 조직의 개념조직(Organization)이란 ‘일정한 환경하에서 공동의 목표를 달성하기 위하여 의도적으로 정립한 체계화된 구조에 따라 구성원들이 상호작용을 하며 경계를 가지고 외부환경에 적응하는 인간들의 사회적 집단이나 협동체제’를 말한다.2. 조직의 유형1) Blau & S개방체제모형 : 조직을 공동목적 달성을 위해 환경과 상호작용하면서 전체적 대응을 강구하는 유기체로 파악한다.③ 후기관료제모형 : 고도의 계층제하에서 합리적, 합법적 지배에 의해 운영되는 인간행동을 강조하였으나, 관료제가 비인격화 되는 병리적 과정이나 탈관료제적 입장을 특히 중시한다.2) W.Scott의 견해1. 폐쇄, 합리적 이론 (1900~1930) : 조직을 외부환경과 단절된 폐쇄체제로 보면서 구성원들이 합리적으로 행동한다고 간주한다는 고전적이론.(1) 해당학파 : 과학적관리론, 고전적 관료제 이론, 행정관리설(2) 특징 : 폐쇄, 합리적 경제인, 능률지상주의, 원리주의, 인간의 도구화, 부품화.2. 폐쇄, 자연적 이론(1930~1960) : 조직을 외부환경과 단절된 폐쇄체제로 보지만 구성원들을 자연적 관점에서 바라보아 인간적 가치나 문제에 관심을 두는 이론.(1) 해당학파 : 인간관계론, 맥 그리거의 X,Y이론(2) 특징 : 인간의 사회적 욕구와 사회적 능률중시, 비공식적 조직을 중시하되 인간의 복잡한 측면을 간과하고, 원리주의에 대한 비판과 논리적 실증주의를 강조한다.3. 개방, 합리적 이론(1960~1970) : 외부환경을 중시하는 개방체제로 보지만 조직이나 인간의 합리성을 강조하는 이론.(1) 해당학파 : 체제이론, 구조적 상황론(2) 특징 : 연구의 과학성과 조직의 합리성 강조, 환경에 대한 적합성 강조, 사례중심의 연구에 치우쳐 일반이론 확립에 실패하고, 조직과 환경을 지나치게 실물적으로 본다. 조직(관리자)의 전략적 선택을 무시한다.4. 개방, 자연적 이론(1970이후) : 조직을 외부환경화 상호작용하는 개방체제로 보면서도 조직의 존속이나 비합리적인 동기적 측면을 강조하는 이론.(1) 학파① Weick의 이론 : 조직을 단순히 환경과 상호작용하여 전환과정만을 하는 유기체보다 상위체제로 인식하고 조직이 생존하기 위해서는 환경에서 발생하는 모호한 사건들을 해석해서 구성원이 취할 방향을 적극 일러준다는 것이다. 즉, ‘조직화’를 ‘환경탐색’, ‘해석준화된 업무에서 많이 사용② 비정형적기술 - 과업의 다양성 정도가 높고, 문제에 대한 분석 가능성이 낮은 경우에 사용되는 기술.ex) 도시재개발, 환경오염등에 대한 집단민원③ 기술과 복잡성의 구조 :- 정형적 기술을 사용하는 조직은 분화와 통합을 위한 구조가상대적으로 덜 복잡한 양상으로 나타난다. 표준화와 규칙을통해 직무가 자동으로 조정.- 비정형적 기술을 사용하는 조직은 과업이 다양하기 때문에분화현상이 상대적으로 심하고 전문가가 많이 동원, 표준화나 규칙을 통하여 조정이 이루어지기 힘들다.④ 기술과 권력구조 - 정형적 기술은 공식화가 낮은 경우에 집권화의 원인, 공식화가 높으면 분권화를 촉발하는이중적인 양상.⑤ 기술과 구조의 공식화 :- 정형적기술은 직무의 반복성, 낮은 예외 발생 빈도수, 문제진단의 용이성과 같은 특성을 지니고 있어 공식화가 효율적인통제수단.- 비정형적 기술은 전문가를 요하므로 이들에게 자유재량권을충분히 부여할수 있는 유연한 통제 시스템이 요구.3) 조직규모와 구조① 규모와 공식화 - 조직 규모가 커질수록 구성원들의 과업 행동이 다양해 지기 때문에 이를 효율적으로 조정하기 위하여 표준화가 추진되는 경향이 있으며 과업이 세분화되어동질화되고 따라 구성원들의 과업행동이 정형화된다.정형화는 표준화로 이어지고 공식화의 가능성이 커진 다.② 규모와 권력구조 - 통솔 범위의 한계로 인하여 오히려 분권화가 효율 적이다. 조직규모가 커져도 집권화는 지속된다.③ 규모와 복잡성의 구조 - 조직의 규모가 커짐에 따라 조직구조가 복잡해 진다. 복잡성이 커지면서 분화정도가 높아 진다.3) 조직구조의 전략적 요인 및 생태적요인- 어떤 조직구조를 활용할것인가는 최고책임자의 전략적 선택에 의하여 결정된 다.3. 조직구조와 조직행태1) 복잡성 구조와 조직행태1) 복잡성 구조와 조직 구성원의 행태- 수평적 분화가 심화될수록 직무의 내용은 동질적이며 단순해진다.- 직무풍요 : 직무확장의 대안,직무수행자가 자유재량권을 가지고 직무를 수행하고, 동시 에 책임지는 것을 의미, 직무제도의 모순과 행정국가의 등장 : 대표관료제는 행정국가등의 등장과 더불어 선출된 국민의 대표자로부터 선출되지 않은 임명직 전문관료로의 권력이동으로 인한 관료제의 대표성 상실문제에 대처하기 위한 수단으로 관료제에 대한 강력한 내부통제장치로 등장하였다.4) 민주성과 중립성의 조화 : 민주정부의 딜레마는 형평성, 민주성, 대표성과 중립성, 능력성의 조화문제이다. 대표관료제는 이 딜레마를 관료들의 주관적인 책임으로 해결하고자 하는 논의로부터 나온 제도적 산물이다.5) 사회화에 의한 주관적 책임 : 인간의 주관적 책임은 개인의 성장배경, 사회화과정 등에 의해 형성되는 것이므로 국민에 대한 책임있는 관료제가 되려면 내부적으로 관료제 구성비율이 출신집단별로 적정성을 갖추어야 한다.(4) 대표성 확보를 위한 인사정책1) 양성채용목표제 : 고등고시, 7,9급 공채를 대상으로 어느 한 성(性)의 합격자가 채용목표비율에 미달할 경우 하한성적 이상인 해당 성의 응시자중에서 성적순으로 목표미달인원만큼 추가로 합격처리하는 제도이다.2) 여성관리자임용확대계획 : 2001년 4.8%에 불과한 5급이상 여성관리직의 비율을 2006.12까지 10%이상이 되도록 한 방침과 2006.12 5.5%에 불과한 4급이상 여성관리직의 비율을 2011년까지 10%이상이 되도록 한 방침을 말한다.3) 장애인 의무고용제 : 국가 및 자치단체장은 장애인을 소속 공무원 정원의 2%이상 고용하여야 하고, 각 시험실시기관장은 장애인이 신규채용 인원의 2%이상 되도록 시험을 실시하여야 한다.4) 이공계출신 채용목표제 : 기술직공무원의 신규채용비율을 단계적으로 확대하는 것이다.(2013까지 50%를 기술직으로 채용)5) 학력제한 철폐 : 1973년 이후 각종 공무원시험에서 학력제한을 철폐하였다.(5) 대표관료제의 한계1) 실적제와의 상충 : 정치적 유능성이나 정치적 상황을 존중하는 것이 대표관료제이나, 정치적 중립이나 능력, 실적중심의 인사제도와는 괴리되는데 이것이 가장 큰 문제가 아닐수 없다.2) 행정의 전문성과 생층들이었으며, 노동자? 농민 등 이른바 민중부문은 상대적으로 적지 않은 가치박탈을 감수하지 않을 수 없었다.억압? 발전주의 관료제하의 관료들은 억압적? 권위주의적 행태와 성취지향적 행태를 함께 지녔다. 따라서 체제유지형 관료제에 비해 적극적이며 생산성은 높으나 권위주의적 성향에 있어서는 다를 바 없었다.1960년대 이후 군사정권이 근대화의 변동역군으로 등장하여 관주도적 발전모형을 실천하는 과정에서 관은 선도자로 자처하였고 따라서 정부와 국민간의 관계는 성숙인들 간의 인격적 관계가 아닌 성숙인- 미성숙인 간의 차별적 관계로 인식되었다.제3공화국 정부관료제는 행정기구가 분화 및 확장되었고, 행정관리의 개념이 적극적으로 도입되었고 여기에 군대관리 지식이 동원되었으며 군대조직의 관리지식은 군대의 특유한 사고방식과 함께 강한 통제를 수반하였다. 또한 내각사무처에 행정관리국을 설치하여 기구개편을 포함한 행정관리를 전담하도록 하였다. 행정에 관리적 개념의 도입으로서 행정관리국을 둔 것은 종래의 무절제한 기구개혁에서 탈피하여 능률적이고 경제적인 행정기구의 관리, 운영을 지향하였다는 점이다. 행정시스템의 변화를 위한 의도적이고 체계적인 행정기구의 관리, 운영을 지향하였다는 점이다. 행정시스템의 변화를 위한 의도적이고 체계적인 제도적 노력이 나타났다는 점이다. 제3공화국 조직시스템의 변화노력은 자주경제재견의 의미도 성장의 기반을 구축한 점에서는 긍정적인 평가를 내릴 수 있는 반면, 그러나 관료제는 지나치게 목표지상주의에 입각하여 작동되었고 이로 인해 조직시스템의 절차적 합리성은 상대적으로 낮았다.제 4공화국 정부관료제 조직시스템은 경제개발정책을 수행하는 과정에서 민간부문의 부족한 기술과 자본을 충당하기 위해 정부주도형 정책이 계속되어 왔다. 그러함에 따라 정부의 권위와 공무원의 사기를 높이기 위해 조직을 확대하고 직급을 상향조정해 왔다. 이를 종래 정부조직법에 근거하던 중앙행정기구와 보조기관설치에 관한 권한을 대통령에게 부여함으로써 유신정권은 제3공화국에서 이미 양적으로 확장된난다.

사회과학| 2008.06.25| 36페이지| 3,000원| 조회(756)

행정학, 관료제, 한국관료제, 관료제쇄신방안, 관료제발전방안

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관료제도론에서의 거버넌스의 이해..

거버넌스의 이해제 1장 거버넌스의 개념과 이론 유형Ⅰ. 서론1. 문제의 제기와 연구방법거버넌스(governance)에 대한 연구가 사회과학 분야의 새로운 대안으로 제기된 것은 최근의 일이다. 1990년대 후반부터 기존의 국가나 시장 및 시민사회에 의한 국가경영에 많은 어려움이 발생하고 세계화와 정보화에 따라 세계체제와 국민국가 간의 경계가 모호해지고, 국민국가 내에서도 국가의 쇠퇴와 더불어 국가, 시장, 시민사회간의 경계가 허물어지는 경향이 커지고 이들 3자가 협력하여 공동체의 문제를 해결해야만 하는 경우가 증가하면서 거버넌스에 대한 관심이 새롭게 증대된 것이다.한국의 경우에도 1960년대에서 1990년대에 걸친 개발 연대의 국가경영의 틀이 무기력화하고 국가실패, 시장실패 그리고 시민사회마저 실패의 길로 접어들면서 21세기의 새로운 거버넌스에 관한 이론적?실천적인 대안에 대한 관심이 높아지고 있다.2. 거버넌스의 이론성 문제거버넌스의 개념이 모호하고 혼란스러우며 그 내용도 이론이 갖추어야 할 조건을 충분히 지니지 못하고 있기 때문에 거버넌스 이론으로 부르는 데는 많은 제약이 따른다. 그럼에도 이 개념과 분석틀이 행정학은 물론, 제도경제학, 국제관계학, 조직학, 발전이론, 정치학, 정책학, 사회학, 네오마르크시스트, 정치경제학 등과 같은 많은 학문분야에서 이용되고 있고, 각 학회에서 집단적인 연구를 추진하고 이를 주제로 한 학술대회를 개최하고 있어서 조만간 과학적인 이론으로 정교하게 정립될 가능성이 높다.3. 거버넌스 이론분석의 세 가지 접근 이론거버넌스의 개념과 이론은 다양하지만 접근 시각에 따라 국가중심적 거버넌스, 시장중심적 거버넌스, 시민사회중심적 거버넌스로 나눌 수 있다. 관리주의적 관점이 국가중심적인 반면, 자본주의나 시장주의적 관점은 시장중심적 관점을 중시한다. 그리고 민주주의적 관점은 시민사회중심적 거버넌스를 지향한다. 이는 국가, 시민사회 및 시장이 각각의 논리와 지배질서에 따라 작동함을 보여주는 것이다.거버넌스 환경의 변화에 따라 시장실패에서 그러나 신축적 고용과 관련한 피고용인의 무작위적 결정은 더 많은 계층제적 감독을 필요로 할 것이다. 그래서 근로자들은 조직에서 자율성을 상실하고 이른바 참여적 관리가 곤란하게 될지도 모른다.5) 탈규제적 정부모형피터스의 탈규제적 정부모형은 행정내부 통제모형으로 이해되는데, 이는 정부내부의 규제를 철폐함으로써 공공부문에 내재하고 있는 잠재력과 독창성을 분출시키는 것이다. 이는 내부의 번문욕례(red tape) 등의 제약요인을 제거함으로써 구성원들의 새롭고 창의적인 활동을 할 수 있도록 하여 효과적인 행정을 달성하고자 하는 것이다.내부통제를 제거하는 것은 관리자들의 관리능력을 향상시키기 위함이고 의사결정 과정에서 구성원의 참여를 통해 효율성을 제고하는 것이다. 그러나 관료제의 역기능과 비효율성에 대한 전반적인 인식이 탈규제의 불신요인으로 팽배해 있다.4. 평가국가중심적 거버넌스는 기업가적 정부나 신공공관리를 중심으로 이루어져, 관리주의와 시장주의가 조화를 이루는 것이 가장 중요한 과제이다. 영미계 국가에서는 정부가 이미 자본주의 시장주의와 민주주의 원리 위에 정착한 만큼 정부에 기업가 정신이나 민간기법을 적용하는 것이 큰 문제가 아닐 수 있다. 그러나 대륙계 국가들은 이들이 조화가 근본적인 문제로 남고 그 자체가 거버넌스의 핵심적인 요소가 될 것이다.특히. 정부기능을 부분적으로 대신할 수 있는 NGO, 제3섹터, 기업, 협회 등이 제기능을 할 수 있도록 시민사회나 시장이 스스로의 능력을 향상시킴으로써 정부와 더불어 거버넌스 체제와 네트워크를 구축하는 일이 중요하다.Ⅲ. 시민사회중심적 거버넌스1. 이론적 배경1) 대리인체제의 실패와 거버넌스의 대두시민사회중심적 거버넌스(civil society-centered governance)가 대두하게 된 현실적 필요성 가운데 시민사회와 관련된 것은 기존의 대의민주주의의 한계를 보완해야 한다는 문제 때문이다. 기존의 간접민주주의가 정당과 국회를 통해 다양한 갈등을 효과적으로 해결하지 못하면서 민주주의 자체에 대한 회의가 제기된에 의해 참여하는 행위자들은 그들의 목표를 실현할 수 있고 그들의 영향력을 극대화할 수 있으며 다른 행위자들에게 의존적이 될 수 있는 것을 피할 수 있다. 네트워크 구성원들 사이 상호작용은 게임을 닮았고 국가로부터 어느 정도의 자율성이 존재한다. 그러나 국가는 간접적으로 불안전한 방식으로 네트워크를 방향을 잡을 수 있다.네트워크는 조정메커니즘의 관점에서 시장과 계층제의 대안으로 이해되어야 한다. 만일 시장의 중요한 조정메커니즘이 가격 경쟁이고, 계층제의 중요한 조정메커니즘이 관리적 질서라면 네트워크를 접합하는 것은 신뢰와 협동이다(Thompson et al., 1991: 15).로드스에 따르면 좀더 중요한 것은 네트워크는 스스로 조직한다는 것, 자율적이고 스스로 지배한다는 것이다. 즉 통합된 네트워크는 정부의 방향잡기를 거부하고 자신의 정책들을 발전시키며 그들의 환경을 조정한다. 정부에 있어서 중요한 문제는 이러한 네트워크에게 권한을 부여하는 것과 협동의 새로운 형태를 찾는 것이다.자기조직적 네트워크에 대한 유사한 아이디어는 키커트(Kickert, 1997)에 의해 제시되었는데 그는 이를 공공거버넌스(public governance)라고 부른다. 그것은 신공공관리(NPM)에 의해 옹호되는 것에 대해 강하게 비판한다. 사적영역을 위해 발전되어온 기술을 공적영역에서 사용하는 것은 불가능한 것으로 이해된다. 왜냐 하면 공적영역의 업무와 환경은 사적영역과 매우 다르기 때문이다. NPM의 대안으로서 공공거버넌스는 더 많은 조직효율성 증가에 관한 것이라고 키커트는 주장한다. 그것은 또한 적법성, 정당성, 규범과 가치들을 보호하는 것에 관한 것이다.국가와 사회는 처음에는 국가는 지배하고 사회는 지배당하는 분리된 실체로서 이해되었다. 공공거버넌스에 따르면, 모든 행위자들은 같은 체제내에서 참여한다. 그러므로 국가는 그 체제의 지배를 계획하는데 초점을 두는 것이 아니라 조정의 역할에 초점을 두어야 한다. 공공거버넌스는 많은 상이한 행위자로 구성된 복잡한 네트워크에 대한 관리라및 공공서비스 공급을 민간이나 정부하위기관으로 기능위임 등을 통한 분권화를 주장한다. 그러나 정부의 기계적인 기능에는 적합할지 모르지만 복잡하고 사회 발전적인 업무에는 다소 부적합하고 부처간 거래비용의 증대를 초래할 수도 있다.그러므로 개혁에 따르는 비용과 전통적인 행정체제인 긍정적인 면과 새로운 체제의 잠재적인 편익의 비교?평가를 통해 개혁이 시도되어야 할 것이다.2) 최소국가론최소국가론은 국가의 공공개입의 범위와 형태를 최소화하는 방향으로 재정의하고, 공공서비스 공급에서 축소된 부문을 시장과 준시장의 활용으로 보완하고자 하는 거버넌스 이론이기 때문에 국가중심이론으로 간주할 수 있다.이 최소국가론의 패러다임은 국가의 성격을 네 가지 중요한 원칙에 따라 재정의 한다. 즉 ①적은 문제를 다루는 정부, ②국제적인 비전과 융통성을 가진 정부, ③책임을 지는 정부, ④공정한 정부이다.최소국가에 대한 다른 주장은 사적영역이 더 높은 질의 공공서비스를 제공할 수 있다는 아이디어이다. 시장메커니즘은 경쟁을 창출하기 때문에 사적시장은 공적영역보다 효율적인 것으로 보인다. 세계경제는 자유무역과 시장원리를 지닌 세계가 되어왔고 비즈니스 영역이 경제발전의 추진력이 되는 상황을 초래했다. 그런 상황에서 탈규제화된 시장경제를 만들어야 하고 지원해야 한다(Bowornwathana, 1997).4. 평가시장중심적 거버넌스는 복잡한 사회현상과 다양한 이해관계들에 대한 효과적인 관리기제로 작동할 수 있다. 이들은 집합적 문제를 해결할 때 이해관계자들간의 정보교환에 필요한 거래비용의 감소, 구조화되지 않은 복잡성의 단순화, 효과적인 동의와 순응의 확보 등 주로 기능적이고 관리적인 측면을 강조하고 있다. 일반적으로 신자유주의 논리에 기반하여 정부의 비효율성 문제를 해결하기 위해 민영화와 탈규제를 주장한다.그러나 이는 민주적 책임의 결여와 시민사회에 기반한 사회적 거버넌스의 퇴화로 귀결한다. 따라서 시장중심 거버넌스와 사회중심 거버넌스의 조화가 필요하다.Ⅴ. 결론한국은 21세기를 맞으면서 국가,취했을 뿐만 아니라 정책 재검토반은 친시장적 정책대안들을 연속적으로 제시했다. 하지만 노동당은 정책 재검토에도 불구하고 1992년 총선에서 메이저의 보수당에 패배했다. 이에 자극 받은 노동당의 현대화론자들은 더욱 급진적인 당개혁을 촉구했다.현대화론자들의 지원에 힘입어 당수로 선출된 블레어는 새로운 집권전략으로 좌와 우를 초월하는 제3의 길(the third way)을 표방하게 된다. 당시 영국의 상황을 감안할 때 노동당이 집권할 구 있는 유일한 방법은 영국 남부에서 많은 의석을 차지하는 것이었다. 그렇게 하기 위해서는 1979년이래 줄곧 보수당의 지지세력이 되고 있는 화이트칼라와 숙련노동자들로 이루어진 영국의 신중산층에게서 승리해야 했다.중산층과 손잡기 위한 블레어의 노력은 공적소유를 규정한 구당헌 제4조의 공략으로 나타나게 된다. 유권자들에게 노동당이 진정으로 변했다는 상징적 조치가 필요했기 때문이다. 구당헌 제4조의 개정은 과거와의 공식적인 결별이자 신노동당(New Labour)의 출범을 의미했다. 1995년 4월 개최된 당총회에서 승인된 신당헌 제4조에서, 노동당은 국유화와 기획이 시장을 대신한다는 이념을 포기했다.한편 블레어는 대처리즘을 극복하기 위해 공동체주의와 사회정의를 대안적 정책이념으로 제시했다. 먼저 공동체주의는 롤스(John Rowls)의 자유주의와 하이에크의 신자유주의에 기초해 전후 사회민주주의에 대한 비판과 자유주의에 대한 비판을 결합시킨 것이다(Etzioni, 1995).정치적으로 공동체주의는 노동당 현대화론자들에게 보수적 신자유주의(대처리즘)에 대한 대안을 제공하며, 구노동당의 사회민주주의로부터 탈피할 수 있도록 해 주었다. 이후 신노동당은 국가역할에 대한 일방적 의존보다는 공동체내의 집단행동을 통한 ‘정부재창조(reinventing government)'를 추구할 수 있었다.다음으로 사회정의는 평등의 중요한 요소들을 포함하고 있는데 인간의 기회는 불평등하기 때문에 정부가 기회를 제공함으로써 좀더 평등해질 수 있는 복지국가가 되도록 하

사회과학| 2008.06.16| 21페이지| 2,500원| 조회(382)

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