공무원의 공직윤리와 부패에 관한연구-공무원의 부패 방지 전략에 관하여-학번 : 201400804성 명 : 문혜환지도교수 : 최진혁부패는 시공을 월하여 존재하며, 정상인 경제행의 유인을 감퇴하게 하는 등의 심각한 사 회 문제를 야기시킨다. 즉 부패가 경제발에 있어서 기계의 윤활유 역할을 하는 것이 아니라 모래와 같은 역할을 한다. 한 정부의 재정수입을 감소시키고, 정부지출을 왜곡시키는 등 정부의 기반구조의 질을 하시킨다. 부패는 국제간의 무역거래에 있어서 불공정을 래하며, 불필요한 거래비용을 증하게 한다. 본 연구는 이와 같은 부패상에 련된 선행연구들을 심으로 부패를 발생하는 원인과 반부 패 수단을 어떻게 바라고 있는가에 해 체계으로 검토하여 바람직한 정책인 함의를 도출하 고자 했다. 특히 본 연구는 부패의 원인을 ①정부의 과도한 역할과 기능, ②비합리이고 비실 인 제도 구조인 요인, ③행태인 요인과 비합리인 문화 요인 등으로 분류하고자 했 다. 이러한 부패요인에 한 치유책으로 ①제도와 리 측면의 방지략, ②공직자 개인 측면 의 방지략, ③사회문화 행정환경인 측면의 방지략, ④국제기구와의 연하는 방지략 등을 제시하고자 했다. 결국, 부패상을 완벽하게 치유할 수 있는 장치란 없을 것이다. 하지만, 부패유발요인에 한 체계인 검토와 부패방지를 한 국가통합체계의 구성요소간 균형체계를 유지하고, 나아가 사회체가 합리성제고를 한 의식과 행태 변화에 스스로 체계이고 종합 인 노력을 한다면 한 국가의 부패상은 통제될 수 있을 것이다.I. 서 론Stapenhurst와 Sedigh(1999: 4)에 의하면, 부패는 공공서비스를 전달하는데 거래비용 을 3%에서 10%를 증가하게 하며, 정부의 독점적 특권으로 인하여 공공재의 가격을 15%에서 20%의 가격 인플레이션을 유발하게 한다. 또한 공무원들의 부정이득(graft)과 부패는 정부조세의 50% 정도의 손실을 초래한다. 나아가 부패는 국제간의 무역거래에 있어서 불공정을 초래하며, 불필요한 거래비용을 증대하게 한다. 이점에서 Kau 가치(society values)에 위반할 때 부패라는 시각이다. 이러한 시각에서 Heidenheimer(1989)는 문제가 되는 행위가 엘리트나 대중 혹은 두 집단 모두에 대해 부패로 간주되는 정도에 따라 흰색 부패(white corrupt), 회색(grey) 부패, 검정색 (black) 부패로 구분하고 있다. Hodgkinson(1997)은 부패행위가 대체로 정부를 위협하지 않는 것으로 이해하고, 1차적 부패(primary)와 이차적 부패(secondary)로 구분할 수 있다고 주장한다. 1차적 부패는 부패행위가 법률과 공식적 규범으로 금지하고 있고, 시 민들은 부패행위가 발각되었다면 처벌받아야 한다고 믿고 있는 부패이다. 반면에 2차적 부패는 정치체계가 부패를 조장하고 부패행위에 대한 죄의식이나 처벌에 대해 관심이 없는 부패형태이다. 이러한 2차적 부패는 오히려 심각한 부패형태이며, 정부의 불신으로 부터 발생된다는 것이다. Andersson(2003)은 반드시 동일하지는 않지만 법률적으로 부 패하는 행위는 국민에 의해 도덕적으로 부패한 행위로 간주될 수 있다고 주장하고, 부패를 대부분 허용하는 사회를 위험한 지역(danger zone)으로 규정하기도 한다. 이러한 정 의의 문제점은 사회에 따라 규범과 가치가 다양하기 때문에, 어떤 사회에서는 문제가 되 는 행위가 부패로 인식되지만 다른 사회에서는 그렇게 인식되지 않는다. 즉 부패의 정의 는 문화에 따라 다양하게 규정된다. 셋째, 부패를 주인-대리인 모형(principal-agent model)으로 이해하는 시각이다. 부패 란 주인(국가나 시민)의 선호나(preferences) 혹은 이익(interests)에 위반하는 대리인의 계약위반(contract violation)이라는 것이다. 이점에서 Alam(1989: 442)은 부패를 모든 주인-대리인 관계의 속성에 비추어, 부패는 행정기관의 주된 이익을 희생하는 것으로 또는 행정기관의 행태를 규정하는 규범을 위반하는 것으로 정의한다. 이러한 시각에서의 부패정생하는 원인에 대하여 학자들은 다양한 견해를 표출하고 있다. 하지만, 부패를 치유하기 위해서는 부패의 가능한 원인에 대한 체계적인 검토가 필요하다. 이에 본 연구는 이들 학자들이 제시하고 있는 부패를 유발하게 하는 원인을 기초하여 ①정부의 과도한 역할과 기능, ②비합리적이고 비현실적인 제도 및 구조적인 요인, ③행태 적인 요인과 비합리적인 문화적 요인 등으로 분류하고자 한다.1. 정부의 과도한 역할과 기능부패의 원인은 정부의 역할과 기능에 접하게 관련되어 있다. 특히 정부의 범위와 규모가 증가할수록 부패의 기회가 증가되며(Williams, 2003: 69), 국가들 사이의 경제적 연계가 증대될수록 부패와 뇌물의 기회가 팽창된다(Stapenhurst & Sedigh, 1999: 2). 또한 과도한 중앙집권적 권력구조와 분파된 정치체계(fragmented political system)도 부패의 인센티브적인 구조이며, 부패의 기회를 분산시킬 것이다. 즉 국민들에게 미치는 정부의 역할과 기능이 광범위할수록 부패에 대한 접근이 적극적이고 부패의 통로도 풍 부해질 것이다. 이처럼 부패는 국가개입(state intervention)의 산출물이다. 재원할당에 관한 결정은 일련의 법규와 규제에 의해 이루어지는 영역이므로, 자원할당에 대한 의사 결정의 능력이 과대해질수록 부패가 개입될 기회가 많아진다(Rose-Ackerman, 1978). Acton경의 지적처럼, 권력은 부패하기 쉽고 절대적 권력인 반드시 부패한다. 이처럼 각 정부에 있어서 거대한 공공자금을 관리하는 공직자, 민간기업을 다루는 공직자 그리 고 중요한 정책결정자는 항상 부패의 유혹에 둘러 쌓여 있다(Caiden, 2001: 34). 즉 집 권화된 정부체제하에 민간기업과 같은 외부행위자들이 공무원들에게 쉽게 접근하고 적 절한 정보(timely information)를 기대하게 된다.2. 비합리?비실인 제도 구조 요인부패는 비합리적이고 비현실적인 제도와 구조적인 요인에 의해 유발된다. 이들 부패유 발의 요인으로 공 확률을 높이는 방안으로 부패방지를 위한 강력한 법? 제도적인 장치 마련이 중요하다. 이점에서 세계 각 국가들은 부패행위에 대하여 비교적 엄격하게 처벌하는 입법추세이다. 둘째, 부패는 국가의 신뢰성 위기 혹은 신뢰성 적자(confidence deficit)로 귀결된다. 이를 개선하기 위해서 정부의 역할과 기능을 축소하는 방안이 고려된다. 이러한 방안으로 정부의 독점적 지위를 줄이기 위해 민영화와 규제완화, 시장경제의 활성화와 조세개혁을 제시하고 있다(Stapenhurst & Sedigh, 1999: 6). 또한 행정절차의 간소화와 행정 과정의 투명성을 제고하기 위한 제도적인 장치가 요구된다. 나아가 불법적이고 부정적인 정부활동에 대해 폭로하는 내부고발자(whistle-blowing)를 적극적으로 보호하는 제도는 부패를 방지하는 중요한 메카니즘일 것이다. 이점에 있어 미국은 특별변호처(Office of Special Counsel)를 설립하는 것도 하나의 방안일 것이다(Gilman, 2002: 23). 셋째, 공무원의 부패를 통제하고 지속적으로 평가하기 위해 보다 독립적이고 국회에 대해 보다 반응적인 외부통제기관을 갖출 필요가 있을 것이다. 즉 대통령에게 종속되고 분파된 국가 감사기관을 보다 객관적이고 효율적인 감사체계를 구축하는 방안을 설계할 필요가 있을 것이다.11) 이를 위해 대통령으로부터의 감사원 독립성을 강화하는 방안과 회계 감사권을 국회에 부과하는 방안 등을 고려할 수 있으며, 또한 부패행위 근절을 위해 부패방지위원회에 특별수사권을 허용하는 방안도 모색할 필요가 있을 것이다. 이점에 있어 Johnston과 Doig(1999)는 독립된 부패방지기관이 정부의 재산을 효과적으로 보존할 수 있으며, 정부의 수입과 지출을 보호할 것이라고 지적한다. 넷째, 규제의 불투명성과 복잡성을 해소하고 나아가 비현실적인 인?허가업무 등 각종 제도의 개선은 부패촉발의 소지를 줄일 것이다. 즉 규제의 완화와 자유화(liberalization) 는 부패를 억제하는데 중요한 역할 행정부에 대해 입법부와 사법부에 의한 견제와 균형체제의 제고가 행정만능?행 정비대 현상에서 도출되는 공무원의 부패현상을 억제할 수 있을 것이다. 이를 위해 제왕 적 대통령으로부터의 입법부와 사법부의 독립과 전문성을 제고하는 노력이 선행되어야 할 것이다. 일곱째, 선거주기의 개혁을 통한 부패현상을 줄일 수 있을 것이다. 즉 대통령의 임기를 4년으로 줄여 우리나라의 선거주기를 대통령, 지방자치단체장 및 지방의원 선거를 동시 에 실시하고, 국회의원 선거를 대통령 임기 중반에 실시하여 중간평가적인 성격을 갖게 하는 방안을 모색할 수 있을 것이다.4. 국제기구와의 연하는 방지전략부패에 대한 방지전략은 국제사회(international community)내에 주된 관심사항이다. 이리하여 선?후진국을 막론하고 각 국가에서 만연되어 있는 부패현상에 대해 국제적인 반부패 연대가 강화되고 있는 실정이다. 이점에서 1996년 3월 21일에 라틴아메리카 나라들은 반부패협정에 서명했으며, 1997년에 OECD가 채택한 국제무역거래에 있어서 외국 공무원에게 처벌하기 위한 회의가 35개 나라에서 비준되었다. 특히 1997년 9월 리마선 언(Lima Declaration)은 부패문제에 관해 보다 폭넓은 시각을 국제사회에 제시했으며,17) 1998년 유엔개발프로그램(UNDP)과 TI은 연합하여 개발도상국가의 반부패프로그램을 설계하고, 집행하고 조정하는데 시민사회의 독립적이고 효과적인 역할을 지원하고 있다 (Tamesis, 2001: 211). 이와 같이 UNDP, TI, World Bank 등과 같은 국제조직들도 부 패문제를 국제적인 문제로 부각시키고 있다.18) 나아가 국제적 비정부조직은 부패문제에 대해 시민사회를 각성시키고 적극적으로 관여하도록 안내하는데 주요한 열쇠의 역할을 한다(Kaufmann, 1999 37). 이런 맥락에서 부패방지를 위한 국제기구(UNDP, OECD, PUMA, TI, WTO, World Bank 등)가 권고하는 사항에 대해 정부가 적극적으로 채택하는 자세가 이다.
