토지 이용규제와 보상의 문제Ⅰ서론토지란 일반경제재와는 달리 유한성과 비탄력성, 대체불가능성 등의 특성을 가지고 있다. 이와 같은 특수성으로 인하여 토지이용은 합리적으로 조정되어야 한다. 토지이용에서 도시문제를 야기하는 대표적인 요인은 외부효과와 이용주체간의 경합 토지의 난개발 등이며 토지이용의 궁극적인 목표는 공공이익을 달성하는 것이다.토지이용계획은 이와 같은 목표를 달성하기 위하여 토지공간 평면 위에서 사람들이 영위하는 제반활동들을 미리 가늠하여 토지이용을 합리적으로 배치하는 작업이다. 토지이용을 합리적으로 배치, 달성하기 위해서 우리나라에서는 전국계획 도시를 대상으로 도시계획으로 토지이용을 규제할 수 있도록 하고 있으며 구체적인 방안으로 지역지구제를 통해서 가능하도록 법체계가 정립되어 오늘에 이르고 있다. 지역지구제란 도시계획에 의한 토지이용의 규제를 실현할 수 있는 가장 핵심적인 부분으로서 용적율, 견폐율, 대지면적의 최소한도, 건축물의 높이, 대지 안의 공지 등에 의해서 규제가 이루어진다.우리가 논의해 보고자 하는 것은 토지이용규제의 가장 일반적인 방법인 지역지구제를 중심으로 토지이용규제의 경제적 효과와 보상문제를 알아보는 것이다.1. 토지이용규제와 형평상의 효과·우발이익: 지가상승으로 인한 재산상의 이익·우발손실: 지가하락으로 인한 재산상의 손실·개발이익: 정부의 직접 개입이나 제 3자의 토지개발행위로 인한 이익·우발이익과 우발손실: 부동산 소유자 개인의 노력 혹은 전반적 물가상승이 아닌, 다른 요인들(토지이용규제 등)로 인하여 부동산가치가 변동함으로써 얻은 소득과 손실개발이익에 대해서는 토지소유자들에게 귀속될 불로소득을 부분적으로 환수하는 제도적 장치도 있고 토지증가세 혹은 개발이익세 등과 같이 적극적으로 환수하는 제도적 장치도 있다. 하지만 토지이용규제의 경우에는 우발손실에 대한 보상이나 우발이익을 환수하지도 않음이 상례이다.*우발이익과 우발손실에 대한 예)아파트용과 단독주택용의 두 가지 용도에만 이용될 수 있는 토지가 있다고 가정하자.토지이용규제타격을 주게 될 수도 있다.2. 토지이용에 따른 비용과 편익의 소득계층간 귀속문제: 토지이용규제에서 발생하는 행정비용, 용도변경을 위해 투입되는 토지개발자의 비용 등 직 간접적인 비용들은 결국 세금으로 충당된다. 이 세금이 과연 누진적인가 역진적인가도 토지이용규제와 결부된 형평성의 문제 중 하나이다.동산과는 달리 토지와 같이 이동이 불가능한 부동산에 떨어지는 우발손실을 토지소유자는 꼼짝없이 당할 수밖에 없기 때문에 규제에 대한 저항 또한 더욱 강하다. 따라서 형평의 차원에서 그리고 효율의 차원에서도 토지이용규제와 결부된 우발이익과 우발손실에 대한 적절한 대책의 필요성이 강조된다.우발이익을 환수하기 위한 제도적 장치·과세적 방법: 재산세, 도시계획세, 공동시설세, 양도소득세·비과세적 방법: 수익자부담금, 토지구획정리사업에 적용되는 토지감보 등하지만 엄밀하게 말하자면, 이러한 제도적 장치들은 개발이익을 환수하기 위한 것들이지 토지이용규제로 인한 우발이익을 환수하기 위한 것들이라고 보기 어렵다.우발이익과 우발손실을 하나로 묶어서 처리함으로써 형평의 문제를 해결하기 위해 수용부 지역·지구제, 개발권양도제도, 계약지역·지구제, 개발허가제 등 다양한 방안들이 실시되고 있다.2. 우발손실 보상을 위한 우발이익의 환수: 우발이익 환수와 우발손실 보상을 조건부로 실시되는 지역·지구제다. 이 제도는 지역·지구제 실시로 인한 우발이익과 우발손실을 판별하고 측정한 다음, 통상의 수용과정을 거쳐 공식적으로 환수된 우발이익을 직접 우발손실에 대한 보상금으로 지급하는 절차를 거쳐 실시된다.*수용부 지역·지구제를 실시함에 있어 당면하게 되는 과업: 토지이용규제로 인한 효과 중에서 우발이익을 낳게 하는 효과와 우발손실을 초래하게 될 효과를 추려낸 다음 그 크기를 금전화해서 추정하는 것. 이 과정은 일반적인 지가추정에서 흔히 지적되는 문제점 외에도 특유의 몇 가지 문제점을 안고 있다.1. 토지이용규제의 법적 효력이 발동하는 시기와 우발이익 및 우발손실을 평가하는 시기 사이의 시차가 문제가 된에서 지적한 우발손실이 과장되는 경향은 지급능력을 크게 약화시킬 수가 있다는 점이 그 한계이다. 또한 일련의 과정에서 소요되는 행정비용 또한 우발손실에 대한 보상액과 비교하여야 한다.이러한 여러 문제점이 있을 수 있지만 수용부 지역·지구제는 토지이용규제로 인한 형평의 문제를 어느 정도 해소할 수 있고 그렇게 함으로써 토지이용의 효율을 높일 수 있다는 긍적적인 측면도 갖는다.3. 개발권선매제도*개발권허가제도의 역사과거 19세기 서구 근대시민사회에는 개발권을 포함한 포괄적인 권리의 배타적 행사가 모든 토지소유자들에게 법적으로 보장되어 있었다. 그러나 20세기에 들어와 공공복리를 증진하는 방향으로 토지이용을 유도하고 규제할 필요성이 점차 강하게 인식되기 시작하였고 영국에서는 개발권과 소유권을 분리하여 토지소유자에게는 현재의 상태로 토지를 이용할 수 있는 권한만을 부여하고 장래의 토지개발권은 국가에 귀속시킴으로서 개인이 토지의 개발을 원하는 경우에는 정부로부터 개발허가를 얻도록 강제하는 도시계획법이 제정되었다. 이 법에 의해서 개발허가제도가 도입된 것이다.*개발권허가제도의 장점1. 대부분의 토지투기 및 지가앙등은 장래에 기대되는 개발이익 때문에 발생하는데, 개발권이 없는 토지에 대해서는 투기수요가 발생하지 않을 것이고 따라서 그런 토지의 가격은 안정될 것이다.2. 개발권을 갖지 않는 토지는 저렴할 수밖에 없으니 정부나 공공기관은 필요에 따라 토지를 싸게 대량 매입할 수 있고 따라서 급증하는 도시용 토지의 수요에 원활하게 대처할 수 있다.3. 개발권을 정부가 보유하고 있으므로 토지이용계힉에 따라 도시 형태를 조절하기 쉽다.*개발권허가제도의 단점1. 개발권의 분리는 토지를 효율적으로 이용하려는 토지소유자들의 경제적 동기를 위축시킨다.2. 개발권을 효과적으로 행사하기 위한 능률적 토지 행정의 뒷받침이 전제되어야 한다는 한계가 있다.3. 토지소유자들의 거센 반발이 있다.→이러한 여러 가지 문제점들을 극복하지 못하고 영국의 개발허가제는 정권 교체 때 마다 수난을 겪다가 제정된농지나 공지가 일정규모 이상으로 한 덩어리로 연결되어 있어야 하는데 연결되어 있는 농장 소유자들이 모두 자발적으로 개발권을 매각한다는 보장이 없다.3. 개발권선매제도의 운용이 있어 보전대상 우량농지를 심사하고 선정하는 데에 긴 심사기간이 걸려 개발권매각을 신청해놓은 농민에게 큰 불편을 주게 된다.4. 개발권선매제도는 과잉보상의 여지를 가지고 있다. : 특히 대도시에 인접한 농지의 높은 가격은 농민 자신의 생산성 증대 노력 보다는 도로, 상·하수도, 학교 등 사회적 노력으로 인한 가치가 더 많이 반영되어 있다. 개발권의 가격에는 이런 사회적으로 창출되는 가치가 압도적으로 큰 비중을 차지하고 있는데 그렇다면 개발권을 매각한 농민은 결국 국민의 세금으로 창출된 가치를 독식하는 꼴이 되는 것이다. (이러한 자본주의 시장경제에 있어서 공공의 노력에 의해 창출된 가치를 개인이 착복하는, 공익의 사익화 현상은 개발권선매제도 뿐만 아니라 토지와 관련하여 늘 일어나는 문제이다.)4. 개발권양도제도 : 개발이익으로 손실보상개발권양도제도란? 규제 지역에 있는 토지의 소유주에게 개발권을 행사하지 못하게 하는 대신 다른 지역에서 그 개발권을 행사하게 주선해주는 제도이다. 이 역시 개발권선매제도와 마찬가지로 개발권이 토지소유권으로부터 분리됨을 전제한 제도이다.개발권을 토지소유권으로부터 분리시키는 가장 큰 이유는 쾌적한 환경이나 경관과 같은 토지관련 공공재를 공급하거나 우량농지를 보전하거나 저소득계층의 주거 공간을 확보하는 등 공익을 위한 토지를 확보하기 위함인데, 이러한 의도가 제대로 달성되기 위해서는 몇 가지조건을 충족시켜야 한다.1. 특정목적의 토지에 대하여 엄격한 토지이용규제가 있어야 한다.2. 토지이용규제 대상 토지소유자에게 충분한 보상이 지급되어야 한다.3. 극히 예외적인 상황이 아니면 토지이용규제로 인한 재산상의 손실을 보상하기 위한 자금이 국민의 혈세로 충당되지 않아야 한다. (개발권선매제도는 이 조건을 충족시키지 못 함)4. 필요에 따라서 규제를 받고 있는 토지를 개발용 약 360km²의 우량농지를 보전지역으로 지정하고 이 지역에서는 25에이커 당 1단위의 주거지만을 허용하되 1단위의 주거지는 1124평을 넘지 못하도록 건축행위를 대폭 제한하였다. 보전지역의 토지소유주들에게는 5에이커당 1개의 TDR이 부여되었다. 이 TDR 하나는 군이 지정한 수용지역에서 1단위의 주거지를 건축할 권리를 소지자에게 부여한다. TDR을 소지한 농민은 수용지역의 토지를 구입해서 그 개발권을 직접 행사할 수도 있고, TDR을 매각해서 영농자금을 마련할 수도 있다.결과적으로 몽고매리 군은 큰 재정적 부담 없이 그리고 농민들의 큰 반발 없이 넓은 면적의 우량농지를 보전하는데 성공하였다. 복덕방에서도 TDR거래를 중개하며, 은행은 TDR을 담보로 인정할 정도로 TDR시장이 활성화 되었다. 농지를 상대로 한 투기도 없어졌고 따라서 농지의 가격도 안정화 되었다.농민들은 농사를 지으면서 동시에 개발지역에서의 개발이익을 나누어 가질 수 있으니 불만이 없고, 개발업자들은 법이 정한 수준 이상으로 원하는 만큼 추가적으로 개발할 수 있으니 불만이 없어 이해당사자들 모두를 충족시켰다는 점이 몽고매리 군의 개발권양도제도가 성공하게 된 큰 요인이 되었다.*뉴저지 주 Pinelands 지역의 개발권양도제도이 사례 또한 자주 인용되는 사례이며, 적용대상 지역이 미국에서 최대 규모라는 점에서 유명하다. 이 지역은 환경적으로 보전의 가치가 매우 높은 지역이지만 인근 애틀란틱 시의 카지노가 개방된 이래 거센 개발압력이 밀어닥치기 시작했다. 이 지역은 개발권양도제도의 적용지역이 넓다보니 환경적으로나 경제적으로 다양한 지점이 포함될 수밖에 없었다. 그래서 Pinelands 지역의 경우에는 보전지역의 토지소유주들에게 부여되는 TDR의 수량도 각 지점별 환경성과 개발가능성 등을 고려한 복잡한 공식에 따라 결정되었다. 예를 들면, 작물경작 가능한 임야에 대해서는 39에이커당 2점, 미개발 습지에 대해서는 39에이커당 0.2점을 부여하고 1점은 수용지역에서 4단위의 주택을 지을 권리를 주보인다.
