지방자치의 역사와 법 개정Ⅰ. 탐구 배경과 제재 설정Ⅱ. 시대별 지방자치와 지방자치법Ⅱ-1. 1900년대 중, 후반Ⅱ-2. 2000년대Ⅳ. 결론참고문헌Ⅰ. 탐구 배경과 제재 설정전 세계는 현대에 들어서도 사스, 메르스, 최근의 신종 코로나 바이러스까지 인류는 어디서 나타날지도 모르는 전염병들과 사투를 벌이고 있다. 각국의 언론들은 우리나라의 코로나 대처에 감탄하고 있다. 미국 워싱턴 포스트는 “급속히 퍼져나가는 코로나-19에 허가 찔린 다른 나라에게 한국은 중요한 모델이 되고 있다.”고 밝히기도 했다. 우리나라 재난대응 추진체계는 중앙정부와 자치단체, 관련 위원회 등 복잡하게 연계된 체계로 운영 중이다.감염병이 발생한 지역의 현장이 가장 핵심이기 때문에 감염병 재난대응에 있어서 지방자치단체의 역할은 매우 중요하다고 할 수 있다. 이 모습은 요즘 유튜브에서 인기를 끌고 있는 지방자치단체 채널인 ‘충주시’에서 볼 수 있다. 이 영상에선 소속 공무원들이 100시간을 넘는 초과근무시간을 기록하며 코로나-19 종식을 위해 노력하고 있는 공직사회의 모습을 그대로 보여주고 있다. 유튜브 영상을 보면서 이러 문제가 발생할 때 마다 지방자치는 어떻게 대응해왔는지 궁금증이 생겼다.복잡다단한 시대 속에서 살아가면서 국가의 자치분권 양상이 바뀌어나가는 상황을 목도 했다. 지방자치와 분권의 수준은 중앙과 지방의 관계가 어떤 식으로 규정되고 있냐가 문제이다. 이에 필자가 겪어 본 적 없는 시대의 지방자치에 관심을 가지며 연구를 하게 되었다. 본 연구의 목적은 1900년, 2000년대 지방자치를 비교함으로써 각시대별 사회 문제에 대해 알아보고 이를 바탕으로 더 나은 대응 방식을 제시하는 것이다. 자치행정이 법에 근거하는 만큼 ‘지방자치법’과 함께 연관시킬 수 있다. 우리나라는 광복 이후 민주화에 대한 열망이 굉장히 강했다. 지방자치가 짓밟혔던 시기도 존재했고 부활하는 날 역시 찾아왔다. 이런 역사적 문제와 시기마다 존재했던 사회의 큰 문제들과 엮어 지방자치를 설명하고자 한다.Ⅱ. 시대별 도와 서울특별시는 정부 직할 하에 두고 시읍면은 도의 관할 구역 내에 두었다. 이로써 계층구조가 서울특별시는 단층제, 도-시(2층제)-읍면(3층제)로 이해할 수 있다. 지방자치라고 함은 보통 주민의 필요에 의해 조직된 것이라고 생각하는 경우가 일반적이다. 하지만 제1공화국 당시에는 주민이 아닌 국가가 정치적인 목적에 의해 이용했다에 가깝다고 할 수 있다. 다들 역사책에서 봤듯이 광복 직후는 혼란 그 자체였다. 민주주의라는 개념이 제대로 심어지지 않았을뿐더러 권력욕을 보이는 자들은 차고 넘치는 상황이었다. 그렇다고 해서 민주주의적 요소가 아예 없었던 것은 아니다. 지방자치에 있어서 주민의 참여를 확인할 수 있는 부분은 바로 ‘민중출소제도’이다. 민중출소제도는 조례 또는 장의 명령이나 처분이 법에 위반되는 경우에 주민 100인 이상의 연서를 통해 대통령에 소청할 수 있는 제도이다. 주민의 행정참여를 이루게 했으며 주민통제방법으로 선거권 이외에 채택된 것이다. 그리고 동/이장은 동/리의 주민들이 직접 선거하도록 하여 자발적 여지가 보였다. 그런데 군수와 구청장은 도지사, 시장의 추천으로 내무부 장관을 경유 하여 대통령이 임명하도록 했다. 비슷한 경우로 광역단위의 자치단체장을 대통령이 임명하는 것을 들 수 있다. 게다가 지방의회를 구성하지 않았기에 자치단체장의 역할만 부각됐고 중앙정부의 하부 행정기관으 역할이 강하게 나타났다. 여기서 중앙집권적 통치구조를 엿볼 수 있고 지방자치 정신이 약했음을 알 수 있다.이승만 정부는 “치안을 확보하고 민심을 안심시키는 것이 급선무”라는 이유로 법의 시행을 계속 보류시켰다. 그 속내를 들여다보면 자치단체장을 간선으로 뽑을 경우 권력이 분산된다는 이유로 지방자치를 실시하지 않고 중앙정부 임명제로 하기 위함이었던 것이다. 이렇듯 남한 단독정권이 수립되고 나서도 형식적으로나마 보여줬을 뿐 제대로 된 지방자치의 실현은 어려웠다.지방자치단체는 자치조직권, 자치입법권, 자치행정권이 있긴 했지만 중앙 집권적 정치/행정 구조하에서 엄격하게 제한했다. 이 점은 지금도 문제가 되는 부분이라고 할 수 있다. 또 도시와 농촌의 차이를 무시했다. 지방의회와 선거 부분에 많은 할애를 하고있는 모습을 볼 수 있다. 당연한 말이지만 지방자치는 주민의 대표기관을 설정하고 어떻게 구성해서 지방 민주주의를 이뤄나갈 것인가에 대해 고려해보는 것이다. 하지만 그 내용에 있어 당시에는 반자치적인 선거제도와 굉장히 제한적인 자치단체 기관 구성 등 미흡한 부분이 많았다. 또한, 지방자치의 주인이 되는 주민에 대한 논의는 거의 이뤄지지 않았다고 할 수 있다.법 규정이 지나치게 개괄적이고 애매한 부분이 많았기 때문에 시행상 많은 문제점이 나타날 것으로 예견됐었다. 또한, 권한 부여방식이 포괄적 수권형은 지방자치를 수행하는 데에 있어서 제약요인으로 작용했다. 민주주의와 지방자치의 경험이 사실상 없었던 것이 가장 큰 원인이라고 할 수 있다. 그렇기에 각 지역의 상황을 단편적으로 보고 획일적으로 규율한 것이 아쉬운 점이라고 할 수 있다. 시대가 시대인 만큼 제대로 된 자료도 굉장히 부족했을 것이고 재정이나 정치가들의 세력 다툼 등을 생각해보면 당연한 모습이었던 것 같다. 그들의 정치기반확충과 정권 연장을 위한 도구로 쓰였을 뿐이고 상황에 따라 불리해진다 싶으면 서슴없이 제도를 고치는 모습을 보여줬다.4월 혁명은 해방 직후 잠시나마 한국 역사상 자유가 있었던 시기였다. 이 혁명은 진정한 자유 민주주의를 실현의 기회가 왔음을 의미했고 동시에 지방자치 혁신의 숙제를 내주었다. 이런 상황에서 두 번째 공화정 체제인 제2공화국이 등장한다. 4.19 혁명 이후 내각책임제를 골자로 한 민주당 정부가 들어서고 그 해 11월 5차 개정이 이뤄지면서 지방의회와 단체장을 직선제로 하는 완전한 민선 지방자치제의 기틀이 마련됐다. 이 노력은 제 5대 국회가 과거의 지방자치제도의 결함을 근본적으로 시정하는 데에 있다. 민주화를 도모하기 위해 ‘지방자치법개정기초위원회’를 구성하고 이 위원회를 통해 법 개정안을 작성하여 국회에 제출하였으며 마침내 5차 개정이 빛을데 시간이 필요했을 것이다. 만약 군사 정변으로 인해 제2공화국이 무너지지 않았으면 어떻게 됐을까? 약 30년이란 시간 동안 군사정권에 덜덜 떨 일도 없고 민주주의를 뺏기지도 않았을 것이며 지방자치의 선진국을 잇는 국가에 우리나라가 더 빨리 자리매김하지 않았을까 생각한다.지난 제1, 2공화국을 통해 자신의 직위에 대한 역할 인식이 결여되어 있는 모습을 많이 보였음을 알 수 있다. 국가의 민주정치를 위한 정책적 배려나 장기적 안목을 통해 지방자치를 구현한 것이 아니라 단순히 정권 유지를 위한 수단으로 쓰여왔다는 문제점이 존재한다. 더군다나 국민들의 정치역량 역시 부족했다. 독일과 프랑스의 정치사에서 볼 수 있듯이 군주의 권력에 대항하는 ‘민권의 항의적, 투쟁적 개념’으로 발전되거나 영국처럼 오랜 시기를 걸쳐 일상적 생활방식으로써 자연스레 발달하지 않은 한 지방자치의 실효를 거둘 수 없다는 것이다. 특히나 군주의 권력에 대항하는 것이 우리 국민에겐 취약했기에 시민 정신 성숙과 정치적 역량의 강화가 필요했다.도입기에는 정치적, 사회적으로 여러 가지 제약과 한계가 존재했지만 적지 않은 성과를 달성했다. 기본적으로 광역자치단체와 기초자치단체의 자치 2계층제를 중심으로 하는 현재와 달리, 당시에는 기초의 경우 시/읍/면제를 적용함으로써 실질적인 생활 자치의 토대를 마련하였다. 다만 지방의원과 달리 자치단체장은 초기에 기초의 간선제, 광역의 임명제를 적용함으로써 완전하게는 구현되지 못한 점이 있다. 지방자치의 도입을 논의했고 나아가 이를 완전하게는 아니지만 현실화함으로써 민주주의 운영의 틀을 잡았다.이후로는 오랫동안 지방자치의 암흑기가 찾아온다. 1961년 5월 군사혁명위원회는 전국의 지방의회를 해산하고 지방의회의 의결사항을 차상위 기관의 승인을 얻어 집행하도록 하였다. 완전히 관선체제로 전환 시킨 모습을 알 수 있다.지방자치법의 6차 개정은 군 중심으로 변경되었다. 읍면 자치제에서 군 자치제로 변환되었고 지방의회 해산하여 그 기능을 상급단체에서 대행하도록 하였고 지방자치단적으로 활용했던 것이다. 마침내 1991년 3월 시/군/구/자치구 의원선거, 6월에는 시/도 의원 선거가 실시됨으로써 공식적으로 지방자치가 부활하게 되었다. 하지만 노태우 대통령은 여야합의를 어기고 1992년 상반기까지로 시한을 정해놨던 지방자치단체장 선거를 이행하지 않았다.노태우 정부의 지방자치법 제7차 개정에서 지방자치단체의 종류를 광역자치단체(특별시/직할시/도) 및 기초자치단체(시/군/구)로 설정하였다. 우리나라의 지방자치단체 계층구조는 2층제로 시작했다. 예외로 서울특별시만 대도시인 동시에 수도라는 특성을 고려하여 단층제로 두었다. 기타 도시지역은 도-시의 2층제였고 농촌 지역은 도-읍/면으로 역시 2층제였다. 동면기 시기를 살펴보면 1961년 9월 을 공포하여 읍면 자치제를 폐지하고 읍면을 군의 하부행정조직으로 전환했다. 이 대신 군을 기초자치단체로 함으로써 계층구조는 도-시/군의 2층제가 되었다. 다시 부활기로 돌아와 지방자치법 전문개정을 통해 특별시와 광역시의 구를 지방자치단체로 임명했다. 지방자치법 개정 당시와 다른 점은 도시지역과 농촌 지역을 막론하고 2층제로 설정한 것이다.사실상 제6공화국의 출발에서 지방자치는 지방의회는 생겼을지라도 지방자치단체는 제대로 구성되지 못했다고 볼 수 있다. 불구적인 형태로 출발했기에 전면적인 지방자치는 김영삼의 문민정부 출범 후 실시된 1995년 6.27 제4대 지방선거에 의해 비로소 시작된 것이다.당시 지방의원들은 의정활동을 하면서 발생했던 문제점들을 토로하며 학계를 비롯한 전국시도의회의장협의회 등 지방자치법 개정의 목소리를 높였다. 당시 개정의견으로 제시된 내용을 보자면 이러한 문제점이 존재했다. 국가와 지방자치단체 간의 기능 배분이 모호하여 기능 영역에서 다툼과 갈등이 일어났고 과거의 중앙집권 체제적인 모습을 완전히 청산하지 못했다. 지방의회의 연간 총회의 일수가 너무 짧았으며 늘어나는 광역행정 수요에 대처 문제 등 많은 문제가 존재했다.제 12차 개정에서 중앙집권적인 요소를 없애기 위해 주민투표제를 도입.
