행정학연습제 3강 정책형성론1. 정책과 정책학1) 행정활동과 정책과정· 국가기능을 수행하기 위해서 계획을 수립(정책결정)하고구체적으로 이를 실현(정책집행)하는 활동- 정책결정과 집행이 핵심· 이 활동이 잘못되면 국민들과 인류사회에 큰 피해를 줄 수 있음- Lasswell교수가 원자탄투하를 보고 핵전쟁을 우려, 1950년대 초에 정책연구 촉구2) 정책이란· 행정활동의 기본방침= 바람직한 사회상태를 이루려는 정책목표와 이를 달성하는데 필요한정책수단에 대하여 공적 권위를 가진 정부기관이 공식적으로 결정한 기본방침· 목표-수단의 계층제의 중간에는 실질적 정책수단들- 맨 아래 부분에는 실행을 위한 구체적 수단이 있음(실행정-보조적 정책수단)· 정책대상집단- 정책효과를 향유하는 사람들 - 정책수혜집단- 정책비용을 부담하는 사람들 - 정책피해집단(거의안씀)- 정책이 자신들에게 유리하게 결정되게끔 노력3) 정책의 유형· T. Lowi(로위)의 3유형· 재분배정책- 고소득층으로부터 저소득층으로 소득 재분배- 누진세제도와 복지정책, 노동정책 등- 계층간 갈등이 심함· 배분정책- 수혜집단에게 서비스나 재화를 제공(도로건설 상하수도 건설 등 공공재 제공, 연구비 지급 등)- 무수한 사람들에게 각각 다른 서비스나 재화가 공급,관련자들이 예산의 범위 내에서 정책의 혜택을 나누어 가짐- 동일한 내용의 혜택(연구비 등)에서는 서로 경쟁,이외의 혜택을 나눌때는 서로 도움- 다른 혜택으로 서로 돕는 경우가 많기 때문에 큰 갈등없이 정책이 결정됨· 규제정책- 일부 사람들의 행동이나 재산권행사를 제한하여 다수의 편익 보호- 소비자보호정책, 환경보호정책, 대부분의 형사볍규- 규제대상집단과 규제혜택집단의 갈등이 심함(결정과정에서 공개적 논쟁과 타협)- 다원주의적으로 결정· 다원론과 엘리트론의 상황론적 종합- 규제정책은 다원론적 결정- 재분배정책은 엘리트론적 결정- 배분정책은 전혀 다름2. 정책과정의 참여자와 주도집단1) 공식적 참여자· 국회- 국민의 대표, 정책결정을 담당하고 정치적 책임- 행정부를정책과정의 주도집단(1) 전통적 지배집단논쟁 - 대중민주주의와 엘리트지배· 19세기 후반의 마르크스주의자들- 귀족과 신흥자본가들이 국가를 이용하여 노동자계급을 착취· 엘리트 주의자들(Michels) - 과두제의 철칙· 1950년대 미국의 신마르크스주의- 표면상으로는 대중민주주의 같지만 실제로는 소수의 지배집단- Mills(군산복합체 - Military-Industry-Complex)(식민지 쟁탈전은 물론이고 세계대전도 이들의 음모)· 1950년대의 실증적 연구(미국)- F Hunter의 Atlanta 시의 지배집단 연구(기업인, 정치인, 성직자 등의 명망가들이 지배, 지나치게 조잡한 설문방식)(2) R Dahl(다알)의 다원론(중요!)- New Haeven(뉴 헤이븐) 시정부의 150년 역사를 연구- 과거에는 소수의 귀족 지문 가문들이 지배- 20세기 폴란드 이태리 이민들이 대거 진입하여 시장 등 정치권과시행정부를 장악- 이를 근거로 다중지배(poly-archy)를 주장- 미국식 다원론(이상적 민주주의x but 정치권력이 다양한 집단에 분산되어 분야마다 영향력 있는집단들이 다르고 서로 갈등과 견제)- 강력한 이익집단은 잠재집단에 의하여 견제(3) 권력의 부정적 의제 통제 - 신엘리트 주의- 권력의 두 얼굴- 밝은 얼굴-공개적 갈등과 논쟁에서 작동하는 권력- 다원론자의 주장과 같이 다양한 집단에 분산되어 작동- 어두운 얼굴-숨어서 은밀하게 작동하는 권력- 자신들에게 불리한 결정을 내릴 가능성이 큰 문제는 이슈화(의제설정)을 막는다- 무의사결정(non-decisionmaking)- 흑인의 비인간적 처우문제, 공장공해문제 등(4) 절충론과 국가자율성 이론- 재분배정책-계층 간 갈등-엘리트주의적 결정- 규제정책-분야별로 분산되고 다양한 형태의 갈등- 다원주의적으로 결정- 배분정책-갈라머기식 결정· 국가자율성 이론- 국가는 어느 정도 자율적인 결정을 함- 조합주의- 신마르크스 주의3. 정책의제설정1) 정책의제설정이란?· 정책의제 - 정부가 해결을 위해 심각하게 검토하기구하여 채택되는 경우- 이익집단, 정당, 언론 등이 중요한 역할· 동원형- 정부내부의 정책결정자(집권세력)가 주도하여 정부의제로 결정,일반대중의 관심과 지지를 확보하기 위하여 공중의제로 전환(ex. 새마을운동)- 정책집행과정에서의 순응확보를 위한 선전 홍보활동· 내부접근형- 정부내부의 고위관료집단이나 외부의 소수 특권집단이최고정책결정자(집권주도층)에게 접근하여 정부의제를 채택시키는 경우- 일종의 음모형5) 다원론적 사회에서의 정책의제설정모형· 대표적인 모형인 J kingdon의 다중흐름모형- 쓰레기통 모형을 원용· 세 가지 흐름- 문제들은 해결되지 못 한 상태로 계속 존재- 해결책도 여러 정문가들이 다양하게 제시, but 채택되지 못한 채 시간 흐름- 정치는 해결을 위하여 정부에서 정책의제로 채택할 기회를 의미,but 공식적 회의나 정책결정자의 결정기회가 수시로 생겨도의제 채택 없이 시간만 흐름· 기회의 창이 열리면 세 가지 흐름이 결합되어 의제로 채택- 결정적인 계기가 되는 것은 광범위한 대중의 관심을 끌 수 있는자연재난(대지진, 폭풍 등)이나 정치적 사건(정권교체, 총선거 등)· 정책 창도가는 사전준비와 헌신적 노력으로 기회의 창이 열릴 때에 대비,기회의 창을 열기 위해서도 노력4. 정책결정Ⅰ : 합리적-분석적 결정(관점)1) 합리적-분석적 결정의 논리· 정책목표설정 → 정책대안탐색 → 대안의 결과예측→ 대안의 비교평가 → 최선의 대안선택· 정책문제정의와 목표설정- 문제의 구성요소의 판별과 피해의 파악- 문제원인의 추정- 바람직한 목표설정(1) 목표의 적합성 - 가장 심각하고 시급한 문제요소를 해결하는 목표(2) 목표의 적절성 - 목표수준이 지나치게 높거나 낮지 않은 경우· 정책대안의 탐색- 정책수단과 대안의 관계정책대안정책목표의 측면정책 수단A1. 서민 출퇴근시 만원버스로부터의 고통완화2. 출퇴근시 교통체증완화지하철건설버스 증차도로확장B1. 서민 출퇴근시 만원버스로부터의 고통완화2. 출퇴근시 교통체증완화버스 증차지하철 건설도로 확장, 도로 건설C1. 출퇴부족으로 불완전한 합리성(제한된 합리성만을 추구)- 최선이 아니라 만족할만한 대안을 선택· 현실의 인간들은 경제인이 아니라 행정인· 정책결정자의 잘못된 결정을 정당화 시킬 위험- 현실에서도 중대한 문제는 분석적-합리적으로 결정2) 점증주의 - 다원화된 사회에서의 정책결정· C E Lindblom· 정책 결정자들은 분석능력, 시간, 정보가 제약된 상태에서 기존의 정책에서크게 벗어나지 않는 약간의 변화를 대안으로 선택하고 새로운 정보에 따라수정 보완하는 식으로 결정(새로운 정책 = 기존정책 + @)· 모든 대안을 광범위하게 탐색하는 근본적 방법이 아니라 한정된 시간,정보 때문에 기존 정책을 약간 변화시키는 대안만을 고려하는 지엽적 방법을 사용· 처음 대안이 불만족스러우면 다음 대안을 고려 = 연속적-순차적인 분석· 복잡한 문제의 경우, 다수의 하위요소로 분해하고 요소별로 해결책을 찾는부분적-분활적 결정· 다원화된 사회에서는 정책목표에 대해서 합의가 어려움= 공통의 목표를 찾기보다는 서로 용인할 수 있는 대안을 선택해야함- 합의의 초점은 목표x 수단o· 현실의 정책결정과저을 가장 설득력 있게 설명- 그러나 현실에서도 중대한 문제는 합리적-분석적으로 결정됨- 종합적이고 합리적인 분석을 위해 노력하지 않는 행태를 정당화- 기존의 정치-사회적 질서를 유지하는 수단으로 악용될 수 있음3) 기업조직이론· Simon Cyert March 등의 카네기 멜론 학파들· 조직 모형 또는 회사모형· 기업조직은 하위조직들의 연합체와 비슷- 각자 다른 하위목표 지니고 이를 그대화 하려함-조직 전체의 목표인 이익극대화(전체 합리성)보다하위목표의 극대화(부분 합리성 또는 국지적 합리성)· 갈등의 준 해결- 어느 특정 하위조직의 목표도 극대화 하지 못하고모두 약간식 만족하는 수준에서 타협- 결과적으로 갈등이 일부만 해소되어 잠재된 상태에 놓임· 하위목표 하나를 먼저 정하고 이를 제약요인으로 설정하여그 범위 내에서 다른 하위목표의 극대화를 추구- 목표에 대한 순차적 집중- 복잡한 문제를 분해하여은 4가지 요소가 결합되어야 이루어짐- 결정계기 - 자연재난, 사회적 사건, 정치적 사건 등· 조직구조 등에 따라 결합의 가능성이 달라짐· 전반적으로 극도의 비합리적 결정- 진빼기 결정- 날치기 결정5) 알리슨 모형1960년대 초 케네디 행정부의 쿠바 미사일 사건에 대한 대책결정분석·- 소련이 쿠바에 미사일을 설치하려고 시도- 국방부, 육·해·공군성, CIA, 국무부, 백악관 등 총동원되어 결정- 세 가지 서로 다른 의사결정방식을 적용하여 전체를 설명(1) 합리적 행위자 모형- 정부는 하나의 유기체와 같이 잘 조정된 하위조직들이 전체 목표(국가이익)의극대화를 위하여 협조하며 최선의 결정- 공군성의 주장(정밀폭격)은 핵전잭의 위험 때문에 배제- 국무성의 주장(외교적 해결)은 상대방에게 강력한 충격을 줄 수 없고,앞으로 유사한 사건이 재발될 수 있기 때문에 배제- 전반적으로 합리적으로 해결하기 위한 여러 방도를 검토- 미사일을 적재한 소련 함정이 쿠바에 진입하지 못하도록 해안봉쇄를 채택(해군성의 주장)(2) 조직행태모형- 정부는 여러 부서들의 연합체와 비슷- 각 부서는 자신들의 하위목표의 극대화가 전체목표의 극대화가 된다 믿음- 해군성이 해안봉쇄를, 공군성은 족집게식 폭격을 주장한 이유- 이들이 과거에 유사한 위기에 대응하여 비교적 만족할 만한 결과를 얻음- 이들 해결책을 프로그램으로서 프로그램저장소에 보관- 하위조직들이 학습을 통하여 축적한 SOP의 하나(3) 관료-정치 모형- 고위참여자들의 정략적 요소를 고려하여 서로 설득 타협하는 측면도 있음- 외교적 해결이 제외된 것은 케네디 대통령이 만만하지 않다는 것을 보임폭격을 제외한 것은 핵전쟁의 위험을 감수하는 무모한 지도자가 아님을 보임- 정책결정자들의 정치적 게임을 잘 설명제 4강 행정활동론 Ⅱ - 정책집행과 정책평가1. 정책집행과 정책결정1) 정책집행의 중요성· 정책집행 = 정책(정책수단)을 실현하는 활동· 중요성- 정책의도를 실현(정책목표를 달성)- 국민생활에 직접적 영향을 주는 활동- 정책집행을 전제로 미사업
집단사고 사례 분석과목명정책집행론담당교수정준금 교수님학번20170426이름김민진제출일2021.04.11< 목 차 >Ⅰ. 서론-----------------------------------------------------------------------(1)1) 집단사고Ⅱ. 집단사고 사례 분석----------------------------------------------(1, 2)1) 삼풍백화점 붕괴사고-------------------------------------------------(1, 2)2) 사례 선정 이유-----------------------------------------------------------(2)Ⅲ. 결론-----------------------------------------------------------------------(3)참고문헌Ⅰ. 서론1) 집단사고집단사고는 집단의사결정 상황에서 집단 구성원들이 집단의 응집력과 획일성을 강조하고 반대 의견을 억압하여 비합리적인 결정을 내리는 의사 결정 양식을 말한다. 집단사고에는 다양한 정보와 시각 반영, 높은 의사결정의 수용도와 시행가능성, 결정 내용의 정당성 강화, 결정 결과의 책임 분산 등의 이점이 존재한다. 하지만 응집력이 강하거나 폐쇄적인 집단의 경우, 또는 집단이 해결해야 할 문제가 매우 중대하거나 결정을 내릴 시간이 촉박한 경우 그 과정에서 집단의 능력에 대한 과대평가가 나타나고 집단 내 획일성을 추구하는 압력이 커진다. 그 결과, 결정과 관련된 모든 정보를 적절히 탐색하지 않고, 여러 대안을 충분히 고려하지 않으며, 편파적인 방식으로 정보를 평가하고, 비상시의 대책도 마련하지 않는 비합리적 의사 결정을 내리게 된다는 한계를 보인다.집단사고의 전제조건은 세 가지로 구분할 수 있다. 첫째는 응집성이다. 응집성이 강한 집단에서는 내집단 압력이 강해져 비판적 사고를 억압하기 쉽다. 내집단 압력이 강해지면 집단 구성원들은 의사 결정 과정에서 결정에 반대하는 발언을 자제하고, 언쟁을 피하며, 우호적이고 좋은 관계를 유지하려 한다. 둘째는 구조적 결함이다. 구조적 결함에는 전문가의 평가 차단, 공정한 지도자의 부재, 절차적 규범의 부족, 집단 구성원의 동질성 등이 있다. 셋째는 자극적 상황 요소이다. 집단이 외부의 위협을 받는 경우, 혹은 해결해야 할 문제가 매우 중대한 경우, 결정을 내리기까지 시간이 촉박한 경우 집단사고가 발생할 가능성이 크다. 아래의 사례분석을 통해 집단사고를 더욱 자세하게 알아보려한다.Ⅱ. 집단사고 사례 분석1) 삼풍백화점 붕괴사고삼풍백화점 붕괴사고는 1995년 6월 29일 목요일 17시 57분에 서울 서초구 서초동에 있었던 삼풍백화점의 한 동(棟)이 붕괴된 사고를 말한다. 부실설계, 부실공사, 유지관리 부실 등의 원인으로 발생한 사고로, 사망 502명, 실종 6명, 부상 937명이라는 인명피해를 낳았다. 6·25전쟁 이후 가장 큰 인적 재해로 기록되었다.지상 5층, 지하 4층, 그리고 옥상의 부대시설로 이루어진 삼풍백화점은 붕괴사고가 일어나기 수개월 전부터 균열 등 붕괴 조짐이 있었다. 1995년 6월 29일 오전에 5층에서 심각한 붕괴의 조짐이 나타났다. 경영진은 영업을 계속하면서 보수공사를 하기로 결정했다. 이때 천 명 이상의 고객들과 종업원들이 건물 내에 있었다. 당일 오후 6시 직전에 5층이 무너지기 시작하면서 건물은 먼지 기둥을 일으키며 20여초 만에 완전히 붕괴되었다. 이로 인해 인명피해는 사망 501명, 실종 6명, 부상 937명이었다. 한국전쟁 이후 가장 큰 인적 피해였다. 재산 피해액은 2,700여 억으로 추정되었다. 이 붕괴사고와 관련하여 삼풍그룹 회장 이준 등 백화점 관계자와 공무원 등 25명이 기소되었다.2) 사례 선정 이유삼풍백화점의 붕괴는 어느 정도 예견된 일이었다. 붕괴 전부터 건물 전반에 위험 신호가 발견되었기 때문이다. 사고 전날부터 이미 지붕에 철근이 올라오는 펀칭 현상이 일어났고 사실상 이 때부터 붕괴는 시작되었다. 경영진들이 이에 대한 대책을 짜려고 했던 때는 사고 당일인 6월 29일이었다. 경영진들은 이날 5층에 있었던 일을 보고 비상사태임을 직감했다. 사고 당일 오전에 이미 5층 기둥에 무려 20 cm나 되는 균열이 발견되었고 천장이 뒤틀려 내려앉아 있었다. 붕괴 약 3시간 전인 오후 3시경, 전문가가 도착하였고 백화점 임원진과 대동하여 안전 진단을 실시하였다. 그 후 오후 4시에 임원 회의실에서 긴급대책회의가 열렸다. 이 자리에서 전문가들은 원인 분석을 브리핑을 하게 되는데 이들은 건물 안전에 중대한 이상이 발견되었고, 속히 영업을 중단하고 긴급보수를 해야 한다고 경영진에게 권했다. 하지만 회장은 경제적 피해를 생각하여 백화점의 영업중지 없이 보수공사로 문제를 해결하는 방안을 추진하였다.삼풍백화점 간부들은 대부분 회장의 친인척이었기 때문에 대인 관계에 기인한 응집성이 매우 강했다. 그래서 당시 대부분의 간부들은 붕괴의 위험성을 인지하였으나 조직의 지도자인 회장의 결정에 반박하지 못했다. 또한 소수의 간부들이 고객들을 대피시켜야 한다고 건의 했으나 회장의 반대로 긴급대책회의는 백화점의 보수 시기와 방법만을 논의하였고 결국 붕괴에 이르게 되었다. 이 과정에서 집단 사고의 전제조건 중 구조적 결함이 나타난다. 건물 붕괴의 위험성을 보고받고서도 영업을 중지하지 않은 것은 전문가의 평가를 차단했다고 해석할 수 있고, 지도자인 회장이 소수 간부들의 건의를 무시한 것은 공정한 지도자의 부재라고 해석할 수 있다.
