계획법상 대규모사업에서의 조기적 공중참여에 관한 연구 - 독일 연방행정절차법 제25조 제3항상의 조기적 공중참여제도의 내용과 그 시사점을 중심으로 - (Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung bei Großvorhaben im Planungsrecht - Inhalt und Andeutung der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung nach §25 Abs. 3 VwVfG -)

서지정보

· 발행기관 : 한국토지공법학회
· 수록지 정보 : 토지공법연구 / 73권 / 1호 / 179 ~ 200페이지
· 저자명 : 김봉철

초록

계획법상 공중참여제도는 계획형성과정의 투명성과 공개성이라는 민주주의 요소와 실효적인 주민의 권익보호라는 법치주의 요소를 포함하고 있다. 이러한 공중참여는 다수인의 이익을 합리적으로 조정하는 절차로서 행정의 민주화와 행정에 대한 신뢰를 확보하기 위한 절차이다. 이러한 인식하에 독일 연방행정절차법은 계획확정절차에서의 공중참여를 규정함으로써, 사업에 이해관계가 있는 공중의 사익과 사업을 통해 추구하는 공익이 조화될 수 있는 여지를 제공하고 있다.
그럼에도 불구하고 대규모사업계획의 경우에는 계획확정절차에서의 공중참여만으로는 공중참여의 그 절차적 의의를 실질적으로 구현하기 어렵다는 한계가 있다. 왜냐하면 이미 계획확정단계에서의 대규모사업계획은 이미 상당할 정도로 구체화된 계획이기 때문에 공중참여를 통한 계획의 수정·변경은 사실상 기대하기 힘들기 때문이다. 이러한 인식을 바탕으로 독일은 연방행정절차법 제25조 제3항에서 사업주체에 의한 대규모사업계획의 내부적 형성단계에서 사전적으로 공중이 참여하는 것을 내용으로 하는 조기적 공중참여제도를 규정하고 있는 것이다.
사업주체의 계획형성단계에서의 공중의 초기적 개입은 계획안의 변경 및 수정여지를 실질적으로 형성하는 것이다. 조기적 공중참여제도는 연방행정절차법상의 계획확정절차와는 달리 사실상 대규모사업에 관심이 있는 모든 자연인과 단체를 그 참여주체로 하여 계획형성의 동반자로서의 공중의 지위를 더욱 강화하고 있다. 또한 조기적인 공중참여는 사업의 차질없는 수행을 위한 다양한 정보를 사업주체가 계획형성단계에서 사전적으로 획득할 수 있는 기회를 제공함으로써 사업의 차질없는 수행에 기여하는 기능도 수행한다.
이러한 조기적 공중참여의 의의와 그 기능을 볼 때, 대규모사업에서의 조기적 공중참여제도도입에 관한 논의가 본격적으로 시작될 필요성이 있다. 현행 행정절차법에 계획확정절차를 도입하면서 사전적 공중참여제도를 도입하거나 또는 대규모사업과 관련되는 개별법에 도입하는 방안도 고려될 수 있다. 비록 독일 연방행정절차법이 사업주체의 조기적 공중참여의 실시를 의무화하지 않고, 더 나아가 행정청의 노력의무만을 규정하고 있지만, 조기적 공중참여제도의 실행에서의 사실상의 강제력과 그 제도적 유용성이 과소평가되어서는 안될 것이다.

영어초록

Die planungsrechtliche Öffentlichkeitsbeteiligung enthält sowohl ein demokratisches Element wie die Transparenz bei dem Gestaltungsverfahren der Planung und die Öffentlichkeit als auch ein rechtsstaatliches Element wie den effektiven Rechtsschutz der EInwohner. Die Öffentlichkeitsbeteiligung ist ein Verfahren, das die Interessen der Mehrheit vernünftig reguliert und dadurch die Demokratisierung der Verwaltung erzielt. Damit wird auch das Vertrauen an die Verwaltung sichergestellt. Durch die Regelung der Öffentlichkeitsbeteiligung beim Planfeststellungsverfahren bereitet das Bundesverwaltungsverfahrensgesetz einen Raum für die Harmonisierung der Privatinteressen der betroffenen Öffentlichkeit, die sich an dem Vorhaben interessieren, und der Öffentlichkeitsinteressen.
Bei allem ist es schwierig, im Falle eines ein Großvorhaben betreffenden Planes durch die Öffentlichkeitsbeteiligung lediglich beim Planfeststellungsverfahren die Bedeutung des Beteiligungsverfahrens der Öffentlichkeit materiell zu verwirklichen. Denn ein Plan des Großvorhabens ist beim Planfeststellungsverfahren bereits beträchtlich konkretisiert, so dass die Nachbesserung bzw. Änderung des Planes durch die Öffentlichkeitsbeteiligung praktisch nicht zu erwarten ist. Aufgrund solcher Erkenntnis regelt Deutschland im § 25 Abs. 3 Bundesverwaltungsverfahrensgesetz die Institution der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung, die bei der inneren Gestaltungsphase der Planung eines Großvorhabens durch den Vorhabenträger die Beteiligung der Öffentlichkeit vorschreibt.
Mit der Institution der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung am Anfang der Plangestaltungsphase des Vorhabenträgers wird der Nachbesserungs- und Änderungsraum des Planungsentwurfs materiell gestaltet. Anders als bei dem Planfeststellungsverfahren im Bundesverwaltungsverfahrensrecht können jede natürliche Person und Vereinigung, die sich an dem Großvorhaben interessieren, an der Institution der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung, teilnehmen. Dadurch wird die Stellung der Öffentlichkeit als Begleiter der Plangestaltung gestärkt. Ferner bietet die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung dem Träger des Vorhabens die Gelegenheit an, vielfältige Informationen für die Vorhabensdurchführung frühzeitig zu erhalten und somit kann das Vorhaben problemlos durchgeführt werden. Angesichts der Bedeutung und der Funktion der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung, ist es notwendig darüber zu diskutieren, bei einem Großvorhaben die Institution der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung einzuführen. Die Institution der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung kann mit dem Planfeststellungsverfahren in das bestehende Verwaltungsverfahrensgesetz oder jene in ein Sondergesetz, das die Großvorhaben betrifft, eingeführt werden. Obwohl das Bundesverwaltungsverfahrensgesetz Deutschlands dem Vorhabensträger die Praktizierung der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung nicht verpflichtet, und nur die Hinwirkungspflicht der Verwaltung regelt, sollte der materielle Zwang bei der Durchführung der Institution der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung und deren institutionellen Nutzbarkeit nicht unterschätzt werden.

참고자료

· 없음