화훼영업보상제도의 문제점 검토 및 개선방안 (Review of problems with the compensation system for flower business and improvement plans)

서지정보

· 발행기관 : 한국토지공법학회
· 수록지 정보 : 토지공법연구 / 99권 / 103 ~ 133페이지
· 저자명 : 배명호

초록

이른바 3기 신도시 보상과 함께 화훼단지영업보상이 사회적 이슈로 대두되고 있다. 이의 문제점 파악과 그에 대한 개선방안도 ① 헌법 제23조 제3항에 따른 정당보상원리, ② 공적 부담 앞에 평등이라는 사회정의 실현, ③ 공ㆍ사익간 이해 조절 도모, ④ 법률생활의 안정이라는 법적ㆍ이론적 근거에서 찾아야 한다. 화훼(花卉)”란 관상용, 가공용 등으로 재배하는 식물이다. 영업은 영리목적을 가지고 동종의 행위를 계속적으로 반복하는 것을 말한다. 「토지보상법」상 영업개념은 「상법」상 영업개념과 비교하여 영리성이 제외되고 영업장소의 적법성이 추가된 상당히 이질적 개념이다. 개발제한구역에서 화훼영업을 편의상 5유형으로 구분하였으며, 「토지보상법」 제77조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제45조에 따르면 사업인정고시일등 전부터 적법한 장소에서 인적ㆍ물적 시설을 갖추고 계속적으로 영업을 행하고, 허가 등을 받아 그 내용대로 행하고 있는 영업을 요건으로 한다. 영업장소의 적법성 요건 판단은 「국토계획법」 제56조 제1항, 「건축법」 제20조 제1항, 「개발제한구역법」 제12조, 같은 법 시행규칙 제12조 [별표 4] 제1호 등 각 개별법과 연계하여 해석할 수밖에 없다. 그리고 최근 중토위 재결과 판례를 정리하였다. “김해 삼어지구 도시개발사업 사건”을 제외한 대부분의 사건들은 개발제한구역 내에서의 법적 분쟁이었으며, “영업장소의 적법성”에 관한 것이 특히 쟁점이 되었다. 동 사건 전의 3건이 1ㆍ2유형의 화훼영업 사건이었다면, 제2경인고속도로 민간투자사업 사건은 원고들이 외부에서 반입한 분화류 등을 비닐하우스 내에서 일정기간 재배하여 소매상인들에게 판매하는 4유형으로 보았다. 후자의 사건에서 서울행정법원은, 개발제한구역에서 각 비닐하우스의 설치가 경미한 개발행위에 해당한다고 볼 수 없다고 하여 영업손실보상금 청구를 기각하였다. 이에 원고는 불복하여 항소하였으나 서울고등법원도 원고들의 영업손실보상금 관련 주장을 배척하여 항소를 기각하였고, 대법원 상고심에서도 심리불속행으로 기각되었다.
영업장소의 적법성을 법적 요건으로 함에 따라 그 요건을 갖추지 못하고 위법행위를 한 자에게까지 보상정책적으로 배려하여 공적부담으로 전가하는 것은 오히려 적법행위를 한 자의 사익과 위법행위를 한 자의 사익간 비교형량에서 평등원칙에 위배되기 때문에 영업장소의 적법성 요건을 배제하는 것은 오히려 공평부담의 원리에 부합하지 못한 결과를 초래할 수 있다. 「토지보상법」의 공ㆍ사익 이해 조절 노력 취지는 「개발제한구역법」에서 개발행위에 대하여 원칙적으로 행위 제한을 하고 주된 목적의 화훼재배와 이에 따른 부수적 판매행위만을 제한적으로 허용하겠다는 취지이므로 양 공익간 두 개의 법률이 충돌할 수도 있다. 사업시행자나 법을 해석하는 사법심사에서는 법 취지대로 해석하는 것이 당연할 수 있지만 개인의 법률생활의 안정이 위협 받을 수 있다.
화훼영업보상의 문제는 곧 영업장소의 적법성에 관한 것이다. 「국토계획법」 제56조 제1항에 따른 개발행위는 허가를 받아야 하지만 「국토계획법 시행령」 제53조 제2호 다목에서 대통령령으로 정하는 경미한 행위인 녹지지역ㆍ관리지역 또는 농림지역안에서의 농림어업용 비닐하우스의 설치 행위를 공작물의 설치로 보고 규모에 관계없이 허가ㆍ신고를 받지 않고 설치가 가능하다. 따라서 영업장소의 적법성은 문제가 되지 않는다. 그러나 「개발제한구역법 시행규칙」 제12조 [별표 4] 제1호 사목과 너목에 대해서는 완화 규정을 둘 것이 필요해 보인다. 「토지보상법 시행규칙」 제45조 제1호의 영업장소의 적법성 완화의 방법으로 「토지보상법 시행규칙」 제24조에 따른 무허가건축물부지의 법리 적용의 견해도 있지만, 당초 개정 당시 “일정한 장소”로 돌아가거나 “적법한 장소”라는 문구를 삭제하는 방안은 신중해야 할 것이다.

영어초록

Compensation for flower complex business is emerging as a significant social issue along with the so-called the compensation for the 3rd term New Town development. The problems and its solutions should be searched for from the legal and theoretical grounds such as ① the principle of just compensation pursuant to Clause 3 of Article 23 of the Constitution ② realization of social justice of equality before public charge ③ scheming to balance the public and private interests ④ stability of a legal life. Flowering plant is a plant cultivated for ornamental and processing purposes. Business refers to an act of continuously repeating the same kind of activity with a profit-making purpose. When compared with the concept of business in terms of the Commercial Law, the concept of business in terms of “the Land Compensation Act” is substantially disparate in the sense that profitability is excluded and legitimacy of business sites is added. For convenience’s sake, flowering plant business in development restricted areas is classified into 5 types.
According to Clause 1 of Article 77 of the Land Compensation Act and Article 45 of the Enforcement Regulations of the same Act, the element of the business is that the business should be continuously operated equipped with human and physical facilities in a legitimate business site prior to the date of business acknowledgment notice and abide by the business authorization as stipulated in operating its business.
The elements for the legitimacy of the business sites should be interpreted in connection with individual laws such as Clause 1 of Article 56 of the National Land Planning Act, Clause 1 of Article 20 of the Construction Act, Article 12 of the Act on Restricted Development Areas and Paragraph 1 of Article 12 of the Enforcement Regulations of the same Act [Annex 4]. The recent adjudication and precedents by the National Land Eminent Domain Committee have been summarized in this study. Most of the cases except for the “Urban Development Project of Gimhae Sameo District” were in legal disputes within the restricted development areas, where, in particular, the legitimacy of the business sites was the main controversial issue.
While the three cases prior to this case pertains to type 1 and 2 of the flowering plant business, the private investment project of the 2nd Gyeongin Expressway is regarded as type 4 where the plaintiffs cultivated pot plants outside for a certain period of time and brought in greenhouses to sell them to retailers.
Seoul Administrative Court dismissed the claim for compensation for business loss, judging that the installation of each greenhouse could not be regarded as a minor development activity according to the regulations above mentioned. Thereupon, the plaintiffs appealed against the decision, but Seoul appellate Court also dismissed plaintiffs' appeal for the compensation. It was also dismissed by the Supreme Court as a trial with the reason of no need for further hearing. According as the legitimacy of business sites is required to be a legal element, it is rather against the principle of equality in the fair comparison between the private interests of those who complied with the law and those who violated the law to compensate the people with the public charge who do not meet the requirements, even having committed the illegal acts and to give policy-oriented consideration for them. Therefore, the exclusion of the element of legitimacy of business sites is likely to be inconsistent with the principle of fair burden.
The two laws, the Land Compensation Act and the Act on Restricted Development Areas are likely to be in conflicts when dealing with two different interests because the effect of regulating the interests between the public and private interests stipulated in the Land Compensation Act is to restrict development activities, in principle, according to the Act on Restricted Development Areas, and to allow only flower cultivation as its main purpose and collateral sales activity. It is a matter of course for business operators or judicial review to interpret law in accordance with the original purpose of the law, but the stability of an individual's legal life is likely to be threatened.
The compensation issue of the flowering plant is related to the legitimacy of business sites. It is necessary to acquire permission for development activities pursuant to Clause 1 of Article 56 of the National Land Planning Act. However, the act of installing greenhouses for agriculture, forestry and fishery purposes in the green areas, management areas, and agricultural and forest areas, which is a minor act stipulated by the Presidential Decree in Paragraph 2 (Item “da”) of Article 53 of the Enforcement Decree of the Act of the National Land Planning, is regarded as the installation of a fixture that is not required to obtain permission or notification regardless of the scale of installation. For this reason, the legitimacy of business sites is not a problematic issue. However, it is necessary to ease the Items “sa” and “neo” of Paragraph 1 of Article 12 [Annex 4] under the Enforcement Regulations of the Act of Restricted Development Areas. As a method of relaxing the law on legitimacy of business sites according to Paragraph 1 of Article 45 under the Enforcement Regulations of the Land Compensation Act, there is an opinion of applying the legal principles of the unlicensed construction sites pursuant to Article 24 of the same Act. Nevertheless, it needs to be prudent to return to the original phrase, “a certain site” as in the original version or to delete “legitimate sites” in the revision.

참고자료

· 없음