행정법상 재판외분쟁해결제도(ADR)에 대한 고찰 - 조정(調停)제도를 중심으로 - (Betrachtung über ADR im Verwaltungsrecht - Mediation im Verwaltungsrecht -)

서지정보

· 발행기관 : 한국비교공법학회
· 수록지 정보 : 공법학연구 / 11권 / 1호 / 325 ~ 354페이지
· 저자명 : 최승필

초록

재판외분쟁해결제도(ADR)의 기원은 영미법계 국가들에서부터 시작되었으나, 오늘날은 법계를 가리지 않고 일반화된 제도로 정착되고 있으며, 그 효용성 또한 입증되고 있다. 재판상분쟁해결제도를 도입할 것인가에 대해서는 논란이 있다. 그 주요한 것이 법치주의와의 관계이다. 즉, 헌법상 보장되어 있는 사법권을 침해하지 않는가이다. 그러나 우리 헌법은 사법독점주의를 규정하고 있지는 않으며, 재판외분쟁해결절차를 통하여 기존의 사법제도를 보완함으로써 실질적 법치주의를 구현할 수 있다.
행정상의 분쟁에 있어 가장 주요한 재판외분쟁해결수단은 조정(Mediation)이다. 조정은 중립성, 신뢰성, 자기책임성, 비공식성, 자유의사라는 5가지 특성을 갖는다. 행정법상 조정의 대상은 주로 개인과 행정청간의 분쟁이다. 한편, 행정법상 조정제도를 인정할 것인가에 대해서 논란이 있다. 논란의 핵심은 사인과 행정청간의 합의에 의한 분쟁의 해결이 결과적으로 행정청의 고유권한과 제3자의 권리를 침해할 수 있다는 것이다. 그러나 행정청은 조정안에 대해서 동의권을 보유하고 있다는 점에서 행정청의 고유권한을 침해하지는 않으며, 제3자의 권리는 절차상 참가를 보장할 경우 문제를 해결할 수 있다.
행정상 분쟁에 대해서 법원은 소송의 과정에서 조정안을 제시하고 당사자가 이를 수락할 경우 소취하를 시킴으로서 재판의 과정에서 조정제도를 도입하고 있다. 그러나 현재 행정소송법에는 이에 대한 법적근거가 없다. 향후 행정소송법의 개정시 법원형 조정에 대한 법적근거를 마련할 필요가 있다. 단, 법원이 이와 같은 조정을 편의적으로 운영하는 것을 방지하기 위해서 요건과 절차를 구체적으로 규정할 필요가 있다.
행정법상 조정은 계획절차, 제3자의 권익보호, 기록의 확보, 관할권의 유지 등에서 한계를 지니고 있다. 행정조정 결과의 공개여부에 대해서 논의가 있으나, 공공의 이익을 위해 필요한 경우 법에서 정한 요건과 절차에 따라 공개하고, 공개시 당사자의 의견을 반영하는 절차를 마련함으로써 조정의 결과를 선례로 축적할 수 있다. 한편, 조정의 절차에 관하여 특히 분쟁조정위원회형 조정의 경우 각 단행법이 아닌 대통령령에 절차와 요건을 규정하거나 규정자체가 없는 경우가 있어 표준규범을 통해 통일성을 도모할 필요가 있으며, 조정기관에 관하여는 특히 위원회의 구성과 관련하여 자격요건을 비롯한 중립성과 독립성을 보장할 수 있는 요건을 법률에서 정할 필요가 있다.
조정의 효력과 관련하여 재판상화해로 할 것인가, 사법상의 화해로 할 것인가의 논란이 있다. 재판상화해를 선택할 경우에는 조정의 절차가 사법적 절차에 준해야 하며, 조정기관도 확고한 중립성과 독립성을 가져야 한다. 그러나 한편으로는 오늘날 분쟁해결에 있어서는 사안에 따라 전문성과 신속성이 요구되는 경우가 있으므로, 법원이 해결하지 못하는 전문적 분야이거나 신속히 결과를 도출해야 하는 경우에는 재판상 화해의 효력을 인정할 필요가 있다.

영어초록

Das ADR(alternatives Konfliktlösungsverfahren) stammte zwar aus den Ländern mit einem anglo-amerikanischen Rechtssystem, aber sie ist heute unabhängig von der Rechtsform in einem allgemeineren Rechtssystem niedergelassen und auch deren Nützlichkeit wird anerkannt. Es ist jedoch umstritten, ob das ADR als alternatives Konfliktlösungsverfahren einzuführen ist. Dabei handelt es sich um das Verhältnis zum Legalismus. Es geht nämlich darum, ob die in der Verfassung garantierte Justizgewalt dadurch nicht verletzt wird. Da unsere Verfassung jedoch auf kein Justizmonopol besteht, kann insofern ein praktischer Legalismus realisiert werden, als das vorhandene Rechtssystem durch das ADR ergänzt wird.
Die wichtigste Mittel zum alternatives Konfliktlösungsverfahren bei Verwaltungsstreitigkeiten stellt die Mediation dar. Die Mediation kennzeichnet sich durch Neutralität, Zuverlässigkeit, Eigenverantwortung, Nichtamtlichkeit und Frei-Meinung. Die Gegenstände der Mediation bei Verwaltungsstreitigkeiten sind hauptsächlich Streitigkeiten zwischen Privatpersonen und Behörden. Andererseits ist es umstritten, ob das Schlichtungssystem bei Verwaltungsstreitigkeiten anzuerkennen ist. Dabei geht es darum, dass die Streitlösung durch eine Einigung zwischen Privatpersonen und Behörden schließlich die Zuständigkeit der Verwaltungsbehörde und das Recht des Dritten verletzen kann. Die Zuständigkeit der Verwaltungsbehörde wird jedoch insofern nicht verletzt, als die Verwaltungsbehörde ein Zustimmungsrecht zu der Mediation besitzt, und das Problem mit dem Recht des Dritten kann durch eine Gewährleistung der Teilnahme an dem Verfahren gelöst werden.
Das Gericht führt das Mediationsverfahren insofern in die Verhandlung ein, als es während der Verhandlung einen Mediationsvorschlag anbietet und die Klage zurücknimmt, wenn diese angenommen wird. Das Verwaltungsrecht enthält jedoch keine rechtliche Grundlage dafür. Insofern sind die rechtlichen Grundlagen für die Mediationsform des Gerichts zu schaffen. Die Voraussetzungen und das Verfahren dafür müssen konkret bestimmt werden, um eine beliebige Mediation des Gerichts zu vermeiden.
Die Mediation von verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten ist im Hinblick auf Planungsverfahren, Schutz des Interesses des Dritten, Dokumentensicherung und Aufrechterhaltung der Zuständigkeit begrenzt. Es ist zwar umstritten, ob das Ergebnis der Mediation von verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten zu veröffentlichen ist, aber die Ergebnisse der Mediationen können vorerst als Präzedens gesammelt werden, wobei es unter bestimmten rechtlichen Voraussetzungen in einem rechtlichen Verfahren veröffentlicht wird, solange die Veröffentlichung im öffentlichen Interesse erforderlich ist, und bei der Veröffentlichung die Meinungen der Betroffenen berücksichtigt werden. Da das Verfahren der Mediation, vor allem das der Schlichtungskommission, entweder anstatt per unabhängiges Gesetz per Presidialverordnung geregelt, oder überhaupt nicht geregelt ist, ist es erforderlich, es einheitlich zu regeln und per Gesetz die Qualifikation der Schlichtungsorganisation, unter anderem die der Schlichtungskommission, deren Neutralität und Unabhängigkeit festzulegen.
Es ist umstritten, für die Wirkung der Mediation ein gerichtlicher Vergleich oder ein privatrechtlicher Vergleich anzunehmen ist. Falls ein gerichtlicher Vergleich gewählt wird, muss das Verfahren der Mediation das gesetzliche Verfahren befolgen und müssen die Schlichtungsorganisationen streng neutral und unabhängig sein. Da die Mediation heute nicht selten Professionalität und Geschwindigkeit verlangt, ist gerichtlicher Vergleich anzuerkennen, falls es sich hierbei um eine professionelle Angelegenheit handelt, oder ein schnelles Ergebnis erforderlich ist.

참고자료

· 없음