지방분권 개헌에 관한 논의 ― 국회 개헌특위 자문위원회 시안 및 정부의 개헌안을 중심으로 ― (Discussion on the constitutional amendment of decentralization)

서지정보

· 발행기관 : 한국공법학회
· 수록지 정보 : 공법연구 / 46권 / 4호 / 121 ~ 148페이지
· 저자명 : 이광윤, 정다운

초록

지방분권은 헌법 개정과 관련한 가장 중요한 행정법적 쟁점이나, 지방분권에 관한 헌법개정안들에는 정책적 당부에 앞서 우선 두 가지 큰 법리적 문제점이 있다. 첫째, 단일국가인 우리나라를 연방국가 또는 준연방국가 수준으로 국가형태를 바꾸려고 한다는 점과 둘째, 지방분권과 연방주의를 혼동하고 있다는 점이다.
지방분권과 관련하여 헌법 개정을 주장하는 입장에서 가장 중점적인 부분은 지방자치단체에게 입법권을 주는 것인데 이는 단일국가인 우리나라에서는 발생할 수 없는 일이다. 단일국가란 중앙정부가 통치권을 가지며 단일한 주권을 통해 국가가 성립 및 존재하는 것으로 단일국가의 지방자치단체는 행정권을 지역적으로 분권 받은 단체를 의미한다. 그러므로 지방자치단체는 형식적 의미의 입법권, 사법권은 가질 수 없고 오직 행정권만을 향유할 수 있다.
이에 반해 연방국가란 각각의 주권을 가지고 있던 지역들이 모여 주권의 일부를 중앙에 맡겨 하나의 국가를 탄생시킨 것을 의미한다. 연방국가의 각 주(州)는 1차적 국가로서 독립적인 주권을 가지고 있기 때문에 형식적 의미의 행정권, 입법권, 사법권을 향유할 수 있다. 이러한 경우를 연방주의(Federalism)라고 부른다.
따라서 단일국가는 행정권을 분권하는 지방분권을 하는 것이고 연방국가는 각 주가 삼권을 향유하는 연방주의를 실시하는 것이다. 우리나라는 단일 국가로서 지방에게 행정권한을 지역적으로 분권한 것이기 때문에 각 지방자치단체는 행정권한만을 누리고, 자치단체의 자치규범은 행정적 입법권을 의미한다.
그러나 지방분권 강화를 주장하는 입장에서는 지방자치단체에게 입법권의 배분을 주장한다. 단일국가인 대한민국에서 지방자치단체에게 입법권을 주게 된다면 이는 우리나라의 단일 주권을 훼손하고 헌법 개정의 한계를 넘는 것이 된다. 역사적으로 유지해온 국가의 단일성을 해치고 헌법의 기본적 동일성을 바꾸어 국가의 계속성을 위협하기 때문에 이는 헌법적 금기사항에 해당한다.
개헌특위자문위안이나, 정부안을 보면 헌법 제1조에서 “대한민국은 지방분권국가이다” 혹은 “지방분권을 지향한다”라고 하여 단일국가로서의 지방분권을 명시하는 한편 다른 규정들에서는 지방자치단체에게 입법권을 부여하고 있다. 지방분권이라는 것은 단일국가에서 지방에 국가의 행정적 권한을 배분한 것에 해당하므로 어떤 지방자치단체도 국가의 행정권 이외의 입법권이나 사법권을 향유할 수 없다. 그럼에도 불구하고 자문위 안이나 정부안에서는 지방자치단체가 입법권을 향유하거나 법률과 유사한 독립명령을 가질 수 있게 규정하여 헌법상 충돌이 발생하는데 이는 지방분권과 연방주의의 개념에 대한 혼동에서 비롯된 것이다.
과거에는 지방분권을 강화하거나 지방자치를 확대하는 것이 시대적 정신이었다. 그러나 시대가 변화하면서 오히려 지방행정의 광역화가 추진되고 있고 각 국가들은 쪼개진 지방자치단체를 통합하는 과정을 밟고 있다. 프랑스의 경우 30년 이상 실시해온 지방분권을 2009년 평가를 통해 재집권 쪽으로 방향을 틀었다. 우리가 지방분권에 관해 개정을 할 것이라면 약 30년 간 실시해온 지방자치의 결과에 대한 평가가 먼저 이루어 져야 할 것이다. 평가 없는 헌법개정은 무책임하며 이후 개정을 하더라도 단일국가라는 동일성의 유지라는 측면을 고려하고 세계의 흐름이 과거와는 달라졌다는 점을 의식해야 할 것이다.

영어초록

The issue of constitutional amendment is decentralization. There are two great theoretical problems with the amendment. Firstly, They try to change our country into a federal or a quasi-federal country. Secondly, the concepts of decentralization and federalism are confused. A unitary state is not established by more than one country. The unitary state is that the only central government has sovereignty and governs through a single sovereignty. The provinces can not have legislative or judicial power, and can only enjoy executive power. A federal state means that the regions that had each share of sovereignty gathered and delegated part of the sovereignty to the center, creating a nation. Each state in the federal state has administrative, legislative and judicial powers because it has independent sovereignty as the primary state.
As korea is a unitary state, it decentralizes administrative authority in the provinces. Therefore, each local government has only administrative authority. And self-governing norms of self-governing bodies mean administrative legislative power that is delegated. If a local authority is granted with a legislative power, it would undermine the single sovereignty. Therefore, it should not grant initiative legislative power to local governments.
The provisions of amendment are aiming at decentralization and giving a legislative power to the provinces. It confuses the concept of decentralization with federalism. The concepts of federalism and decentralization should not be confused.
In the past, strengthening decentralization or expanding local autonomy was a spirit of the times. However, as the times change, the Broadening of local administration is being promoted, each country is under the process of integrating divided local governments.
If we want to procede amendments on decentralization, the evaluation of the past local autonomy which has been conducted for nearly 30 years, should be done first. The revision of the Constitution without evaluation of past decentralization is meaningless, and even if revised later, it must consider the aspect of maintaining the identity as a single nation and should be aware that the flow of the world has changed from the past.

참고자료

· 없음