미국 행정법의 금전적 제재(Civil Penalty) (The U.S. Federal Administrative Law and Civil Penalties)

서지정보

· 발행기관 : 행정법이론실무학회
· 수록지 정보 : 행정법연구 / 69호 / 71 ~ 133페이지
· 저자명 : 정인영

초록

미국 법체계의 핵심은 ‘당사자주의(adversarialism)’다. 당사자주의란, 누군가 단독으로 법을 해석하거나 선언하는 것이 아니라, 대립하는 당사자가 주장과 입증을 통해 법을 확인해나가는 과정을 중시하는 법 원칙이다. 1900년대 이후 연방의회는 행정기관에 시장실패를 교정하는 역할을 부여하면서 위반행위자에 대한 금전적 제재 권한을 부여하기 시작한다. 다만, 당사자주의에 따라 초기 연방 법률은 행정기관이 일방의 당사자로서 법원에 금전적 제재를 청구할 수 있는 권한만 부여하였다. 그 이후 의회는 다양한 유형의 금전적 제재를 입법하였으나, 금전적 제재는 형사법･민사법･행정법의 변두리에 놓여 학계와 법원의 큰 관심을 받지 못한 채 수백 개의 법률에 각양각색의 모습으로 자리 잡게 되었다. 국내에 금전적 제재의 개념이 정확히 소개되지 못했던 것은 입법 형식이 복잡다기하고 미국 내 연구가 희소하기 때문이다.
이 글은 반독점법･금융법･환경법･산업안전법 등 수십 개의 연방법률, 금전적 제재와 관련한 모든 연방 대법원 판례를 비롯한 35개의 판례를 검토해 ‘금전적 제재의 행정처분화’ 과정을 살펴보았다. 특히 위반 사실을 확인하는 중지 명령과 금전적 제재의 판단권자에 따라 재판형, 부분 행정처분형(I･II), 행정처분형으로 나누었고, 각각의 입법례와 판례를 통해 현실에서 행정기관, 법무부, 법원이 어떠한 역할을 하는지를 살펴보았다. 이를 통해 엄격한 당사자주의에 입각한 재판형보다 행정기관이 전속적인 판단 권한을 갖는 행정처분형이 점차 발전하는 추세에 있다는 점, 집행부정지 원칙이나 2심 불복 절차가 흔히 등장한다는 점, 행정절차가 꼼꼼할수록 사법심사의 범위를 제한해 절차 경제를 도모한다는 점 등을 확인할 수 있었다.
미국 내에서 ‘행정국가’ 현상에 불편한 마음을 갖는 학자들은 금전적 제재가 행정처분으로 발급되는 것이 헌법적으로 부당하고 절차적으로 행정의 상대방에게 불합리하다는 비판을 해 왔다. 실제로 2021년 연방 항소법원은 Jackesy 판결에서 증권거래위원회의 행정처분형 금전적 제재가 수정헌법 제7조에 따른 배심재판을 받을 권리에 위배된다고 결정하기에 이르렀다. 하지만, 연방 항소법원이 기대고 있는 공권 이론은 그 체계가 부정확하고 형평법 등 1700년대의 영국법 관념에 의존하고 있어 오늘날의 금전적 제재의 속성과 한계를 설명하는 데에 불충분하다. 법원이 복잡하고 전문적인 행정규제 집행의 전 과정을 관리할 여력이 없다는 점을 고려하면, 금전적 제재의 행정처분화 현상은 받아들이되 화해와 행정제재의 불안한 병존, 금전적 제재와 환수의 구분기준의 모호성 등을 정리해나가는 것이 한결 타당한 해결책일 것이다.
이렇게 당사자주의와 행정의 책임성과 효과성이 상호 갈등하면서 발전해 온 미국 제도를 연구하면서 국내 입법정책에 대한 몇 가지 시사점을 도출할 수 있었다. 첫째, 집단소송 등 사적 집행이 발전할 경우 ‘부당한 경제적 이익을 박탈하는’ 목적의 과징금은 정당성이 줄어든다. 둘째, 제재처분을 부과하는 자와 불복 절차에서 제재처분을 옹호하는 자는 일치되는 것이 타당하다. 셋째, 법원과 행정기관의 긴밀한 협력을 통해 영장주의 등 행정조사의 실효성을 높이는 방안을 마련할 수 있다. 넷째, 커다란 사회경제적 영향을 미치는 제재의 경우에는 처분절차 내에 당사자주의적 요소를 도입하는 것이 타당할 수 있다. 다섯째, 대심 절차를 거친 행정처분의 경우 후속 사법심사의 범위를 제한해 권리･의무 관계의 조속한 확정을 도모하는 것을 검토해 볼 만 하다.
비교법 연구는 언제나 사회경제적 맥락에 따른 한계를 내포한다. 그럼에도 불구하고 본 연구는 행정법 관점에서 미국의 금전적 제재를 종합적으로 분석한 최초의 연구로서 향후 국내의 관련 제도를 점검하는 과정에서 미국법의 이론과 실무를 정확하고 비판적으로 검토하는 데에 보탬이 되기를 바란다.

영어초록

In the U.S. federal administrative law, civil penalties stands for a system where “either administrative agencies or courts impose monetary penalties on private people.” Traditionally, administrative agencies did not sanction violations, while courts played a key role in it. However, due to the increasing socio-technical complexities, administrative agencies started to complement courts' enforcement power by obtaining the authority of imposing and assessing civil penalties. While no uniform law of civil penalties exists, hundreds of statutes have developed different forms of civil penalties.
The accurate and comprehensive landscape of American civil penalties has never been introduced to Korean legal academia. This article conceptualizes the main types of civil penalties by carefully analyzing dozens of U.S. federal statutes and case laws that span antitrust, securities regulations, occupational safety, and environmental protection. This analysis illustrated the growing role of administrative agencies in imposing monetary penalties for violations, replacing traditional court proceedings.
American scholars questioned the constitutionality of administrative civil penalties. First, they criticized an elusive distinction between criminal and civil penalties, which put the Double Jeopardy Clause in jeopardy by allowing the legislature to bypass stringent protection of individual rights in criminal procedures. Second, administrative civil penalties may violate the Seventh Amendment, a right to a jury trial. Moreover, the current practices of civil penalties encouraged “coerced settlements,” where individuals reluctantly accepted the deal given by administrative agencies under the risks of criminal penalties. Taken together, the U.S. federal civil penalties still possess multi-layered flaws theoretically and practically.
In Jackesy v. SEC, the Fifth Circuit ruled that the SEC’s order of civil penalties violated the Seventh Amendment because administrative procedures could not accommodate a jury trial. However, this article finds that the “public rights” theory in the Fifth Circuit’s opinion is non-sensical because it relies on esoteric British courts’ jurisdictions which do not have concrete footings in the U.S. case law. Instead, it would be better to accept the fact that courts are not well-equipped to address bigger and smaller disputes and violations in a timely manner and to construct more effective judicial review systems for administrative penalties.
The development of the U.S. federal civil penalties speaks to South Korean penalty systems by representing the difficulty of finding a balance between often-conflicting values such as adversarial legalism, due process, cost-efficient policy implementation, and administrative accountability.

참고자료

· 없음