이민행정법의 구축을 위한 시론 (Zur Entwicklung eines Migrationsverwaltungsrechts in Korea)

서지정보

· 발행기관 : 행정법이론실무학회
· 수록지 정보 : 행정법연구 / 32호 / 193 ~ 221페이지
· 저자명 : 김환학

초록

20세기 후반 이후 활발해진 인간과 자본 내지 문화와 경제 교류는 탈경계와 네트워킹의 세계화추세에서 더욱 촉진된다. 이에 더하여 한국사회는 압축적 성장에 따르는 산업구조의 변화와 경제규모의 확대로 이민의 양적 질적 확대현상을 경험하고 있다. 우연한 개인사적인 사건으로서의 출입국에서 경제적 이유로 인한 체류로 다시 거주민으로서의 정주로 점차 사회적 관련성의 밀도가 높아진다. 이에 따라 이민영역에 대한 법적 인식관심이 단순한 체류질서를 넘어 사회통합에 이르고 법적 규율도 외국인질서법에서 이민행정법으로 성격과 기능이 변화한다.
이렇게 규율영역이 급격하고 근본적으로 변화한다면 조종학으로서의 행정법학은 규율대상에 대한 경험적 이해를 위해 사회과학적 인식을 원용할 필요가 있다. 본고에서는 이민영역에서 행정법학과 경험과학을 연결하는 중심개념을 이민조종으로 이해한다. 이민거버넌스라는 용어가 종종 사용되는데, 이민자는 본래 민주주의와 단절된 특성을 갖고 특히 우리나라에서는 이민과 통합을 지향하는 자율적인 행위자가 국가 이외에는 존재하지 않으므로 타당하지 않다고 본다.
조종요소로 조종의 주체와 객체, 조종목표와 수단을 들 수 있다. 조종주체와 관련해서 조종능력이 문제되는데, 이 조종능력은 인식적 측면에서 지식과 정보의 획득과 분석을 통해 그리고 의지적 측면에서 합리적 목표의 설정과 일관적이고 탄력적인 실현을 통해 발휘된다. 우리나라 실정법상의 이민조종의 주체가 지나치게 중앙행정 중심으로 구성되어 있는 점은 법률유보에 비추어 문제이다. 이민행정의 정점에 외국인정책위원회가 자리 잡고 있는데, 이는 무책임을 구조화할 위험을 내포하고 있다. 따라서 이민조종의 책임을 지고 공공부문 간에 그리고 사적 영역과의 네트워킹을 통해 이민정책을 조정할 새로운 행정조직단위가 필요하다.
이민행정주체는 공동체의 가치체계를 구체화하는 조종목표를 설정한다. 이민영역에서도 경제와 개인의 권리 두 요소의 상호관계 즉 자본과 인간의 긴장관계의 균형을 통해 통합적 사회질서가 유지되고 공동체의 지속가능성이 확보된다. 여기서 질서와 경제, 사인의 권리, 통합과 공존, 국제협력이 목표설정의 준거점으로 작용한다. 사회적 통합이 조종목표로 등장함으로써 조종대상의 범위가 불법체류자와 국내 외국인에서 배우자 내지 가족 및 고용주 등 이해관계자, 그리고 시민사회 전반으로 확대된다. 그에 따라 조종수단도 직접적 명령적인 조종에서 점차 콘텍스트 조종으로, 그리고 연성적인 수단과 도덕적 호소, 경제적 설득 또는 장려 지원책으로 다양해지며 이 수단들은 개별적 상황에서 하나의 콘셉트를 중심으로 결합하게 된다(정책혼합).
조종수단의 중심에는 체류자에게 인정되는 자격 내지 법적 이익이 아니라 체류의 이익 자체가 놓여있다. 이민과정은 지위변화과정이며 체류자격의 변경은 이민자의 통합실적에 대한 총합적 평가이다. 다양한 체류의 목적과 모습에 따라 다양한 사회적 요청은 지위변화에 관한 법정요건으로 개별화하여 규정되어 있고 행정주체가 이에 근거하여 이민자의 지위에 관한 결정을 함으로써 정책적 조종이 가능하게 된다. 이렇게 체류에 관한 질서행정법적인 결정에 인정되는 재량은 질서와 통합을 연결하는 탄력적인 조종의 요소이다. 그러나 현행법에서 체류 및 영주허가요건을 사회통합과 적절하게 연계하지 않은 점은 문제이다. 그밖에 고용허가제도는 국가의 이민조종기능에 미치지 못하는 형식적 규제에 그치고 있다. 사회통합에 대한 지원책 역시 산발적으로 규정되어 있는데, 원인자부담의 원칙에 바탕을 두고 자율적 통합을 지향하는 체계적 합리화가 필요하다.

영어초록

In der Globalisierungstendenz zur Entgrenzung und Vernetzung, in der seit der zweiten Hälfte des 20. Jh. der Austausch von Menschen und Kapital bzw. Kultur und Wirtschaft beschleunigt wird, erlebt die koreanische Gesellschaft die Erfahrung der Expansion der Migration, zu der der Wandel der Industrienstruktur und das sich erhöhende Wirtschaftsvolum geführt haben. Von der Ein- und Ausreise aus persönlichen Gründen über den Aufenthalt zur Erwerbstätigkeit bis hin zur Niederlassung als Einwohner wird der Sozialbezug der Migranten immer intensiver. Damit geht das verwaltungsrechtswissenschaftliche Erkenntnisinteresse über die bloße Aufenthaltsordnung hinaus auf die gesellschaftliche Integration. Der Schwerpunkt der rechtlichen Regelungen verlagert sich vom Ausländerpolizeirecht zum Migrationsverwaltungsrecht.
Vor solch einem raschen und wesentlichen Wandel des Regelungsbereichs ist für die Verwaltungsrechtswissenschaft als Steuerungswissenschaft die Heranziehung des sozialwissenschftlichen Wissens erforderlich. In dieser Untersuchung wird die Migrationssteuerung als der Schlüsselbegriff verstanden, der zwischen der Verwaltungsrechts- und der empirischen Wissenschaft eine Brücke schafft. Hingegen ist es schon deshalb schwierig von der Migrationsgovernance zu sprechen, weil Migranten von der Demokratie abgeschottet sind. Zudem gibt es in Korea außer dem Staat keine selbstregulierten Akteure im Interesse der Migration und Integration.
Zu Steuerungselementen gehören das Steuerungssubjekt, -objekt, -ziel und –mittel. Beim Steuerungssubjekt geht es um die Steuerungsfähigkeit, die durch die Gewinnung und Analyse von Wissen und Information auf kognitiver Ebene und durch die rationale Zielsetzung sowie durch die kohärente und flexible Implementation auf voluntativer Ebene vermittelt wird. Der Subjektaufbau zur Migrationssteuerung im koreanischen Positivrecht ist aus Sicht des Gesetzesvorbehalts fragwürdig, da er zu sehr an die Zentralverwaltung gebunden ist. An der Spitze der Migrationsverwaltung steht der Ausschuss für die Ausländerpolitik, der das Problem von strukturierter Verantwortungslosigkeit in sich birgt. Erforderlich ist deshalb eine neue Einheit der Verwaltungsorganisation, die die Verantwortung für die Migrationssteuerung wahrnimmt und die Migrationspolitik mit staatlichen und privaten Institutionen und Initiativen koordiniert.
Das Steuerungssubjekt konkretisiert Steuerungsziele von der Werteordnung der Gemeinschaft. Als Anhaltspunkte dafür fungieren die gesellschaftliche Ordnung, die Wirtschaft, die individuellen Rechte, die Integration und die internationale Kooperation. Die Integrationsagenda als Steuerungsziel erweitert den Umfang des Steuerungsobjekts von (illegalen) Zuwanderern über deren Familie und Arbeitsgeber auf die ganze Gesellschaft. Damit werden Steuerungsmittel umso milder von einseitigem Imperativ bis zur Kontextsteuerung. Die Vielfalt der Steuerungsmittel subsumiert sich unter dem Steuerungskonzept der jeweiligen Situation (Policy-Mix).
Im Mittelpunkt der Migrationssteuerung steht weder der Status der Migranten noch dessen Feststellung, sondern das Interesse am Aufenthalt an sich. Der Migrationsprozess ist der Prozess des Statuswandels von Migranten. Die behördliche Entscheidung über den Wandel des Aufenthaltstitels ist die Gesamtbewertung der individuellen Migrationsleistung. Bedenklich ist aber, dass Tatbestände der Aufenthalts- und Niederlassungserlaubnis mit der sozialen Integration positiv rechtlich nicht hinreichend verbunden sind.

참고자료

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