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환상의 토지보상법(I): 공익사업법 (The Illusion of Land Compensation Act (I): Public Works Project Law)

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최초등록일 2025.05.09 최종저작일 2024.12
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환상의 토지보상법(I): 공익사업법
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    서지정보

    · 발행기관 : 서울대학교 법학연구소
    · 수록지 정보 : 서울대학교 법학 / 65권 / 4호 / 37 ~ 77페이지
    · 저자명 : 박건우

    초록

    토지보상법의 지위와 기능에 관한 환상은 우리 공법 체계에 깊은 그림자를 드리우고 있다. 이 그림자는 수용에 관한 헌법 원칙의 적용에 있어서 광범위한 사각지대를 만들어 내고 있다. 헌법은 모든 국가기관의 권한의 행사에 한계를 정하고, 그것이 움직여야 할 궤도를 규정한다. 우리의 현행 수용제도의 설계와 작동은 헌법이 정한 궤도로부터 중대하게 이탈하고 있다. 그 주요한 원인 중 하나로 토지보상법의 지위와 기능에 대한 규범 공동체의 착시 또는 환상이 강고하게 자리 잡고 있다. 먼저는 문제를 정확히 인식하여야 한다. 해결은 그 다음에 가능하다.
    이 글에서 살펴본 현행 토지보상법의 환상과 실제를 정리하여 보면 다음과 같다.
    첫째, 토지보상법의 법적 지위에 관한 다양한 오해가 존재하고 있다. 토지보상법은 개발사업의 구체적 절차와 요건을 제공하는 개발사업법이 아니다. 반대로 개발사업법도 사업인정과 수용재결 처분을 규율하는 토지보상법이 아니다.
    둘째, 토지보상법은 일반수용법전이 아니다. 우리나라의 현행 실정법상 토지보상법의 울타리 바깥에서 수용이 광범위하게 일어나고 있다. 우리 실정법상 어떤 수용은 사업인정-수용재결이라는 토지보상법이 정하고 있는 수용의 절차와는 아무런 제도적 연관을 가지지 않고, 토지보상법 바깥에서 각 제도의 근거 법률에 따라 독자적으로 작용한다. 토지보상법 이외의 다른 법률에 따라 토지보상법이 정하는 수용재결과는 다른 요건과 절차에 따라 행하여지는 수용을 ‘재결 외 수용’이라고 부를 수 있다. 이 글에서 수용 외 재결 중 현실에서 가장 많이 문제되고 학계에서도 논쟁적인 대표적인 제도로서 ① 도시정비법에 따른 재건축사업에서의 매도청구제도와 ② 도시개발법에 따른 환지처분이 각각 재결 외 수용에 해당함을 주장하였다.
    셋째, 토지보상법은 자신이 관장하는 사업인정과 수용재결이라는 처분의 경로에 따라 행하여지는 재결수용의 영역 내에서도 헌법이 요구하는 공익사업법의 기능을 수행하지 못하고 있다. 이 글에서는 이를 토지보상법의 내적 붕괴라고 명명하였다. 물론 내적 붕괴는 각종 개발사업법의 사업인정 의제 규정들이 가한 누적적인 외상으로 인한 것이다. 실체적 요건의 면에서도 개발사업법은 사업인정 의제를 동반하는 사업처분의 요건을 개발사업법의 관점에서만 이기적으로 규정할 뿐, 사업인정의 요건은 고려하지 않고 있다. 각종 개발사업법상 개발사업 처분권자로 규정되어 있는 개별 지방자치단체의 장은 지역개발의 논리와 정치적 포획에 쉽게 노출될 수 있는데다가 법집행 단계에서 구체적인 사업에 대한 공공필요의 통제는 이루어지지 못하고 있기 때문에 개발사업법의 운용에 따라서는 지방자치단체장이 개발사업법을 통하여 자기 눈에 어떤 부동산 활용이 더 나은지를 결정하는 전제군주와 비슷한 지위를 누릴 수도 있다.
    넷째, 토지보상법이 헌법상 수용 원칙을 집행하는 기능을 수행하리라고 착시를 일으키는 영역에서 공법적 제도에 해당하는 재산권 수용이 광범위하게 일어나고 있다. 이러한 수용 제도는 사법의 탈을 쓰고 헌법이 정한 수용 원칙으로부터의 도피하고 있다. 도시정비법상 재건축사업의 매도청구는 그 대표적인 사례이다.

    영어초록

    The illusion of the status and function of the Land Compensation Act casts a deep shadow over our public law system. This shadow creates a wide range of blind spots in the application of constitutional principles on expropriation. The Constitution sets limits to the exercise of powers of all state agencies and stipulates the trajectory in which it must move. The design and operation of our current accommodation system is seriously deviating from the trajectory set by the Constitution. One of the main reasons is the illusion about the status and function of the Land Compensation Act. First, the problem must be accurately recognized. The solution is possible after that.
    The fantasy and practice of the current Land Compensation Act examined in this article are summarized as follows.
    First, there are various misunderstandings about the legal status of the Land Compensation Act. The Land Compensation Act is not a development project law that provides specific procedures and requirements for development projects. Conversely, the development project law is not a Land Compensation Act that regulates project recognition and expropriation decision disposition.
    Second, the Land Compensation Act is not a general expropriation law. Under the current law in Korea, expropriation is widely taking place outside the fence of the Land Compensation Act. Under our law, some expropriations has no institutional relationship with the procedure for expropriation prescribed by the Land Compensation Act, and acts independently outside the Land Compensation Act in accordance with the underlying laws of each system. In accordance with laws other than the Land Compensation Act, expropriation performed according to requirements and procedures different from the expropriation decision prescribed by the Land Compensation Act can be called ‘expropriation outside the adjudication’. In this article, it was argued that as representative systems that are the most problematic and controversial in reality among expropriation outside the adjudication in reality and in academia, ① the sales claim system in reconstruction projects under the Urban Reorganization Act and ② the replacement disposition under the Urban Development Act correspond to non-rejudgment expropriation, respectively.
    The Land Compensation Act does not perform the function of the Project Approval Law required by the Constitution even within the area of Adjudication expropriation according to the path of Project Approval and expropriation decisions under its control. In this article, it was named the internal collapse of the Land Compensation Act. The internal collapse is due to the cumulative trauma imposed by the provisions on the project recognition agenda of various development project laws. In terms of substantive requirements, development project laws selfishly stipulates the requirements for project disposition accompanied by the project recognition agenda only from the perspective of the development project law, but does not take into account the requirements for Project Approval. The heads of individual local governments, defined as development project disposals under various development projects laws, can be easily exposed to the political capture of regional development, and public needs for specific projects are not controlled at the stage of law enforcement, so depending on the operation of the development project law, the head of the local government may enjoy a position similar to that of a despot who determines which real estate use is better in his eyes through development project law.
    Fourth, in the area that causes the illusion that the Land Compensation Act will perform the function of enforcing the constitutional expropriation principle, the expropriation of property rights corresponding to the public law system is widespread. These expropriation systems are fleeing from the principles set by the Constitution, wearing the mask of a private law. The request for sale of reconstruction projects under the Urban Reorganization Act is a representative example.

    참고자료

    · 없음
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