주관적 공권론의 의의와 한계 — 오트마 뷜러의 이론을 중심으로 — (Bedeutung und Grenzen der Lehre vom subjektiven öffentlichen Recht)

서지정보

· 발행기관 : 행정법이론실무학회
· 수록지 정보 : 행정법연구 / 69호 / 167 ~ 201페이지
· 저자명 : 김찬희

초록

‘주관적 공권’(subjektives öffentliches Recht)이란, 개인이 자신의 사적인 이익을 위하여, 국가 등 행정주체에게 일정한 행위를 요구할 수 있도록, 개인에게 부여된 법률상의 힘이다. 주관적 공권은, 종래 우리 공법학 및 실무에서 공의무와 함께 공법관계를 구성하고, 원고적격의 인정기준으로서 항고소송의 체계를 형성하였다. 이처럼 우리 행정법제의 틀을 구성하고 있는 주관적 공권 개념은, 근본적으로 20세기 초 독일에서 오트마 뷜러가 정립한 주관적 공권론에 기반하고 있다. 그런데 오늘날 민주적 법치주의가 확립되어 국민의 법적 지위가 높아지고, 공법관계가 다면화･복잡화되면서, 주관적 공권 개념으로는 공법상의 권리관계를 온전히 설명할 수 없게 되었다. 이에 주관적 공권론에 의해 온전히 설명되지 않는 법현실을 정확히 파악하고, 그에 맞는 명확한 이론적 기준을 정립할 필요성이 대두되고 있다.
뷜러의 주관적 공권론은 전능한 국가주권을 전제로 하는 독일의 입헌군주제를 배경으로 하여 정립된 이론이다. 독일의 입헌군주제는, 시민계급의 혁명을 방어하여 군주주권을 사실상 유지하기 위해, 자유주의적･입헌주의적 요소를 타협적으로 일부 수용한 것이었다. 때문에 독일의 입헌군주제에서의 자유주의적･입헌주의적 요소는, 실제로는 군주주권을 고수하는 헌법적 도구로써 기능하였다. 이러한 입헌군주제를 기반으로 정립된 주관적 공권 개념은, 신민을 단순한 통치대상에서 권리주체로 격상시켰다는 점에서 혁신적인 개혁의 산물로 평가되기도 하지만, 실제로는 신민의 소송가능성을 제한하는 기능을 수행하였다. 당시에 각 주의 행정재판 관할규정은 행정행위의 상대방이 아닌 제3자의 소송가능성을 제한하기 위하여 소송요건으로 권리침해를 요구하였고, 행정재판소는 주로 제3자의 원고적격을 부정하고자 할 때 그 근거로서 주관적 공권을 언급하였다. 주관적 공권 개념은, 입법을 통해 자신의 권한을 제한할 수 있는 능력, 즉 ‘자기결정능력’ 내지는 ‘자기제한능력’으로 구체화 되는, 국가주권으로부터 도출되는 개념이기도 했다. 신민의 주관적 공권은, 국가 권한의 제한을 의미했기 때문에, 국가가 입법을 통해 ‘부여’하는 경우에만 인정될 수 있었다.
위와 같은 뷜러의 주관적 공권론은, 입헌군주제에서의 신민의 국가에 대한 법적 지위를 설명하기에 적합한 이론이었지만, 오늘날 우리 행정법제하에서는 많은 한계를 갖는다. 주관적 공권론에 따르면 신민은 국가가 개인의 이익을 보호할 목적으로 법률을 제정한 경우에만 공권의 주체가 되는 제한적이고 수동적인 법적 지위를 갖지만, 오늘날 민주적 법치국가의 주권자인 국민은 공익의 수호자로서 주체적이고 능동적인 법적 지위를 갖기 때문이다. 이러한 본질적인 차이로 인해, 뷜러의 주관적 공권론은 오늘날의 국민의 법적 지위를 설명하는 데에 있어 한계를 가질 수밖에 없다 할 것이다. 그리고 명문 규정으로 항고소송의 주관소송적 구조를 확립한 독일과 달리 우리나라에는 그러한 명문 규정이 없으며, 우리나라의 항고소송은 국민의 권익구제뿐만 아니라 행정의 적법성 통제도 목적으로 한다는 점에서, 적어도 항고소송에 있어서는 주관적 공권 중심적 사고에서 벗어나야 한다고 생각된다. 나아가, 민주적 법치국가 원리를 실현하는 수단으로서의 주관적 공권의 정치적･헌법적 의미에 주목하여, 주관적 공권을 새롭게 이해할 필요가 있다.

영어초록

Das subjektive öffentliche Recht ist die einem Einzelnen kraft öffentlichen Rechts verliehene Rechtsmacht, im eigenen Interesse ein bestimmtes Verhalten vom Staat verlangen zu können. Im deutschen Verwaltungsrecht setzt das subjektive öffentliche Recht, mit der öffentlichen Pflicht, ein Verwaltungsrechtsverhältnis zusammen und stellt das Kriterium für die Anerkennung der Klagebefugnis der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage dar. Dieser Begriff des subjektiven öffentlichen Rechts basiert im Wesentlichen auf der von Ottmar Bühler im frühen 20. Jahrhundert etablierten Lehre vom subjektiven öffentlichen Recht. Heute jedoch, da der demokratische Rechtsstaat etabliert, die Rechtsstellung des Volkes gewachsen und das Verwaltungsrechtsverhältnis vielfältiger und komplizierter geworden ist, kann der Begriff des subjektiven öffentlichen Rechts das öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnis nicht vollständig erklären. Aus diesem Grund ist es notwendig, die durch die Lehre vom subjektiven öffentlichen Recht nicht vollständig erklärte Rechtswirklichkeit genau zu erfassen und klare theoretische Kriterien zu etablieren, die der Rechtswirklichkeit entsprechen.
Die Ottmar Bühlersche Lehre vom subjektiven öffentlichen Recht wurde auf der Grundlage der Staatssouveränität und der konstitutionellen Monarchie Deutschlands aufgestellt. Die konstitutionelle Monarchie war ein Kompromiss, der die liberalen und die konstitutionellen Elemente teilweise aufnahm, um der bürgerschaftlichen Revolution vorzubeugen und die Monarchie zu erhalten. Daher fungierten die liberalen Elemente der konstitutionellen Monarchie in Deutschland tatsächlich als konstitutionelles Instrument zur Aufrechterhaltung der Monarchie. Obwohl der Begriff des subjektiven öffentlichen Rechts auch als Ergebnis innovativer Reformen bewertet wird, da er die Untertanen von einem einfachen Beherrschte zu einem Rechtssubjekt erhob, erfüllte er tatsächlich die Funktion, die Klagemöglichkeit der Untertanen einzuschränken. Das subjektive öffentliche Recht war auch ein von der Staatssouveränität abgeleiteter Begriff, der durch die ,Fähigkeit der Selbstbestimmung‘ bzw. ,Moglichkeit der Selbstbeschränkung‘ verkörpert ist, welche besagt, dass nur der Staat seine Autorität durch die Gesetzgebung einschränken kann. Das Subjektive öffentliche Recht konnte nur anerkannt werden, wenn der Staat sie durch Gesetzgebung ,verliehen‘, weil sie eine Beschränkung staatlicher Gewalt bedeuteten.
Die Bühlersche Lehre vom subjektiven öffentlichen Recht war eine Theorie, die dazu geeignet war, umdie Rechtsstellung von Untertanen in einer konstitutionellen Monarchie zu erklären. Im heutigen Verwaltungsrecht hat aber die Bühlersche Lehre vom subjektiven öffentlichen Recht viele Grenzen. Insbesondere in Korea gibt es keine Bestimmungen wie § 42 Abs. 2 sowie § 113 Abs. 1 der deutschen VwGO, die auf die Verletzung der Rechte des Klägers abzielt. Die koreanische Anfechtungsklage zielt nicht nur auf den Schutz der Rechte und Interessen des Volkes, sondern auch auf die Kontrolle der Rẹchtmäßigkeit der Verwaltung. Im Hinblick auf diesen Punkt ist es wünschenswert, die Anfechtungsklage und das subjektive öffentliche Recht zumindest getrennt zu verstehen. Darüber hinaus ist es notwendig, die politische und verfassungsrechtliche Bedeutung des subjektiven öffentlichen Rechts zu beachten.

참고자료

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