시행령 개정을 통한 행정안전부 경찰국 설치의 법적 문제점과 개선방안 (Legal problems of establishment of Police Bureau in interior Ministry through an Administrative Legislation and its improvement method)

서지정보

· 발행기관 : 한국경찰연구학회
· 수록지 정보 : 한국경찰연구 / 21권 / 4호 / 75 ~ 120페이지
· 저자명 : 박병욱

초록

제2공화국 제4, 5대 국회의 경찰법안, 1987년 제9차 헌법 개정 이후의 야3당의 경찰법안들 뿐만이 아니라 1991년 정부 제안 경찰법안도 경찰의 정치적 중립을 보장하기 위한 제도로서의 경찰위원회 제도의 위상을 인정하고 있다. 제2공화국 및 9차 개정 헌법 직후 제기된 경찰법안들은 하나같이 내무부(현 행정안전부)를 경찰의 정치적 중립을 저해하는 당사자로 전제하고 경찰위원회를 내무부 소속인 아닌 무임소장관이 경찰위원장을 맡는 합의제 행정기구로 상정하였다. 그런데, 1991년 노태우 정부가 제안한 경찰법안은 경찰위원회를 내무부 소속으로 하도록 하고, 치안사무에 대한 국무회의 대표권한을 무임소장관이 아닌 내무부장관에게 부여함으로써 제2공화국, 제9차 개정 헌법 이후 제시된 경찰법안들에서 보여지는 경찰의 정치적 중립을 담보하는 기구로서의 경찰위원회의 내무부로부터의 독립적 위상을 상당히 퇴색시키고 치안사무에 관한 민주적 책임의 문제를 애매한 상태로 남겨두었다. 하지만, 1991년 노태우 정부제안 경찰법안도 내무부(현 행정안전부)가 경찰위원회의 심의·의결을 통해 경찰청의 치안사무에 관여할 수 있도록 함으로써 내무부의 경찰청 치안사무에 대한 직접적인 관여를 제한하는 취지를 담지 않을 수 없었고, 제13대 국회 본회의 심사에서 정부 제안 경찰법에 “내무부장관은 경찰위원회 위원제청시 경찰의 정치적 중립이 보장되도록 한다”는 규정을 추가함으로써 경찰위원회가 경찰의 정치적 중립을 위한 기구라는 점을 최소한이나마 1991년 제정된 경찰법에 담아낼 수 있었다.
「행정안전부와 그 소속기관 직제」(대통령령)라는 시행령 형식의 법규명령 개정을 통한 행정안전부 경찰국 설치는 직무범위나 절차적 측면을 떠나 대통령령이라는 법형식만을 놓고 보면 신설 경찰국이 경찰법, 정부조직법상 인정될 수 있는 행전안전부의 경찰관련 사무를 담당하는 한도 내에서는 일응 큰 문제가 없다고 보여질 수도 있다. 그러나, 국회가 제정한 상위 법령의 취지에 위반되는 내용을 담고 있는 하위 법규명령이라면 위법한 것으로서 정당화될 수 없다. 먼저, 도입된 행정안전부 경찰국이 가지게 되는 직무범위는 애초 1991년 경찰법 제정 당시에 행정안전부에 부여된 경찰에 대한 관여범위를 훨씬 넘어서는 것으로서 위법하다. 치안이 행정안전부의 소관사무라는 이상민 행정안전부 장관의 주장은 이연택 총무처장관이 1991년 경찰법 제정의 사전준비작업이라 할 수 있는 1990년 정부조직법 개정시 국회에 출석하여 설명한 내용과는 모순된다. 당시 이연택 총무처장관은 1990년 정부조직법 개정 이후 1991년 제정될 경찰법으로 경찰위원회를 설치하여 경찰청을 관리하도록 하는 한편, 내무부의 경찰개입을 견제하여 경찰행정에 대한 정치적 중립성을 달성하겠고 하였는바, 이는 치안이 행정안전부의 소관사무라는 이상민 행정안전부장관의 주장과는 배치되는 것이다. 심지어 이상민 장관 본인도 2022년 10월 말 이태원 할로윈 참사 이후에는 행정안전부 경찰국은 치안과 관련이 없다고 발언하기도 하였다. 2022.8.2.「행정안전부와 그 소속 기관 직제」(대통령령) 제13조의2 제2항 제1호에 따른 ‘「정부조직법」 제7조제4항에 따른 행정안전부장관의 경찰청장에 대한 지휘ㆍ감독에 관한 사항’ 은 행정안전부장관이 행정안전부 경찰국을 통하여 경찰청의 중요정책수립에 대하여 직접 경찰청장을 지휘·감독하겠다는 취지가 담긴 법규정으로, 이는 경찰법에 따른 행정안전부장관의 경찰사무 관여에 있어서의 경찰위원회의 견제적 역할을 패싱하는 것으로 경찰법의 중요 내용을 위반한 위법이다. 게다가 소속청의 사무를 상위 부처의 소관사무로 명백하게 포섭할 수 있는 일반적인 부처-소속청 경우에 적용할 수 있도록 한 ‘소속청에 대하여는 중요정책수립에 관하여 그 청의 장을 직접 지휘할 수 있다’는 정부조직법 제7조 제4항의 규정을 경찰법의 하위 법령인 위 대통령령 제13조의2 제2항 제1호에 끌어옴으로써 일반적인 부처-소속청 관계와 달리 행정안전부의 소관사무로 보기 어려운 경찰청의 중요정책수립에 관하여 행정안전부장관이 경찰청장을 직접 지휘·감독하게 하고 있는데, 이는 소관사무, 지휘·감독 등의 문제와 관련하여 정부조직법에 대한 특별법으로 제정된 경찰법의 취지를 정면으로 위반한 위법한 규정이라고 할 것이다. 시행령 형식의 법규명령인「행정안전부와 그 소속 기관 직제」(대통령령) 제13조의2 제2항 제1호에 근거한 「행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙」제2조 제1항 제1호는 경찰관련 법령 제ㆍ개정이 필요한 경찰분야 기본계획 수립과 변경에 대해서까지 행정안전부 장관의 승인을 받도록 변경하고 있는바, 이는 정부조직법상 독립외청으로 인정되는 경찰청의 법적 지위에 반하는 것이며, 경찰법에 따른 경찰위원회의 심의·의결 절차를 무력화시킬 수 있다는 점에서 경찰법을 무시하는 것으로 결국 해당 행전안전부령의 규정은 상위법인 정부조직법 및 경찰법의 취지에 위반하는 위법하다. 이 사항은 경찰청장이 행정안전부장관으로부터 승인을 받도록 할 것이 아니라 경찰청장과 행정안전부장관 상호간의 협의사항 정도로 하고 이 협의에 따라 경찰위원회에 상정하도록 하는 것이 정부조직법과 경찰법의 취지에 부합하는 것이 될 것이다. 결론적으로 신설된 행정안전부 경찰국을 통한 행정안전부 장관의 경찰청장에 대한 지휘·감독 규정(「행정안전부와 그 소속 기관 직제」 제13조의2 제2항 제1호)과 경찰관련 법령 제ㆍ개정이 필요한 경찰분야 기본계획 수립과 변경에 대해서까지 행정안전부 장관의 승인을 받도록 하는 「행정안전부장관의 소속청장 지휘에 관한 규칙」제2조 제1항 제1호는 상위법인 정부조직법 및 경찰법을 위반하는 것으로 삭제되어야 한다.
상위법의 위임내용을 무시하는 시행령 등 법규명령의 통제를 위해 위법한 행정입법에 대한 국회의 동의절차를 도입하거나 현행의 법원에 의한 부수적 규범통제를 넘어서는 본원적 규범통제(prinzipale Normenkontrolle)의 도입을 입법적으로 고려해 볼 수 있을 것이다. 그리고, 비록 최근 국가경찰위원회의 행정안전부 장관상대 권한쟁의심판을 헌법재판소가 각하하였지만 이는 소송요건에 관한 판단으로 국가경찰위원회가 헌법에 근거를 둔 국가기관이 아니라 법률에 근거를 둔 국가기관이라 청구인능력이 없다고 한 것에 불과하다. 법률상의 기관인 국가경찰위원회가 경찰청의 정치적 중립과 민주적 책임을 담보하는 기관으로 명실상부하게 설 수 있도록 기존 제2공화국, 제9차 개정 헌법 이후 경찰법안의 경찰위원회의 위상을 향후 경찰법 개정시 적극적으로 반영할 필요가 있다. 그렇게 하는 경우 행정안전부에서 현재와 같은 과도기적 입법상태를 이용하여 시행령 개정으로 국가경찰위원회 제도의 위상을 위법하게 무시하는 일이 방지될 수 있을 것이다.

영어초록

Bills of Police Law in Korean Second Republic and after 9th constitutional amendment acknowledge political and legal status of National Police Committee in order to guarantee political neutrality of police. In this Bills interior ministry was regarded as important factor to disrupt political neutrality of police affairs. So in these police Bills National Police Committee belong to ministry (of State) without portfolio, not to interior ministry. However Korean Police Law 1991 attach Korean National Police Agency and National Police Committee to interior ministry. It cause confusion about democratic accountability over police affairs. But what is important is that thing is that interior minister can take part in police affaris through National Police Committee.
But recently revised administrative legislation, which enables to establish the Police Bureau in interior ministry ignore the restriction on the base of Korean Police Law 1991 and let interior minister directly conduct direction and supervision to the chief of the National Police Agency.
In context of historic and systematic interpretation about Korean Police Law 1991 it exceeds the involvement scope of interior minister, so it is illegal. It must be revised through control over illegal administrative legislation.

참고자료

· 없음