공기업의 의의와 공법적 통제의 법적 과제 (Juristische Probleme der öffentlich-rechtlichen Kontrolle über öffentliche Unternehmen)

서지정보

· 발행기관 : 한국공법학회
· 수록지 정보 : 공법연구 / 45권 / 3호 / 277 ~ 312페이지
· 저자명 : 이원우

초록

공기업의 개념에 대하여 종래 우리나라에서는 ① 국가 또는 지방자치단체에 의한 경영, ② 공공성의 실현, ③ 수익성 등 세 가지 요소를 어디까지 요구하느냐에 따라 견해가 대립해왔다. 앞의 두 요소는 공기업의 “공”적 성질에 관한 문제이고, 세 번째 요소는 “기업”의 개념요소에 관한 문제이다. 필자는 ① 공기업은 국가 또는 지방자치단체가 소유나 지분 등을 통해 지배적 영향력을 행사할 수 있는 기업으로서 ② 공공성의 실현은 공기업에 대한 통제기준으로 요구되지만, 통제대상인 공기업의 개념요소로서는 요구되어서는 안 되고, ③ 기업의 본질에 비추어 영리성이나 수익성이 필수적으로 요구되지 않는다는 점 등을 근거로 하여, 공기업이란 “공공주체가 소유 또는 지분참여 등을 통해 지배적 영향력을 행사할 수 있는 독립적 생산단위”라고 정의하였다.
공기업은 일반적으로 각각의 설치법에서 그 설립과 사업범위, 지배구조, 감독 등에 대해 규정하고 있으나, 공공기관운영법은 이들 공기업 전체를 포괄하여 공기업의 지정, 지배구조, 예산회계, 경영평가와 감독 등을 규정하고 있으므로, 현행법상 공기업에 관한 일반법적 성질을 가지고 있다고 할 수 있다. 그러나 이론상 공기업 개념은 공공주체가 지분 등에 의해 의사결정에 대해 지배적 영향력을 행사하는 생산단위를 의미하므로, 공공기관운영법상 공공기관 전체, 즉 (협의의) 공기업 외에도 준정부기관과 기타공공기관을 포함하고, 나아가 정부기업예산법상 정부기업은 물론이고, 지방공기업법상 지방직영기업, 지방공사, 지방공단 등도 포함하는 매우 광범위한 개념이다.
공기업은 그 조직형식(공법상 재단, 사단, 영조물법인, 상법상 주식회사, 민법상 재단 등)에 따라 당해 조직의 의사결정, 기능 및 목적에 차이가 존재하기 때문에, 공기업의 성격이나 기능 내지 목적에 비추어 적절한 조직형식을 채택할 필요가 있다.
공기업 통제와 관련하여, 한편으로 경영진의 방만한 경영과 권한 남용에 대해 엄격한 통제를 할 수 있어야 하지만, 다른 한편 책임경영을 확립하기 위해 공기업 경영진의 전문성과 자율성도 존중하여야 한다. 이러한 요구를 반영하기 위해 공공기관의 자율과 책임경영체계를 확립하면서도, 경영효율성의 향상과 공공서비스의 증진 등을 유도하고자 공공기관운영법에서는 다양한 장치를 마련하고 있다. 공기업과 준정부기관에 대한 경영평가는 이러한 목적에서 설계된 공공기관 통제수단으로서 경영성과를 평가하고 그 결과를 인사조치, 예산상 조치, 성과급 지급 등과 연계함으로써 강력한 실효성을 가지고 있다.
대법원이 최근 공기업의 입찰참가자격 제한조치의 처분성을 인정한 것은 올바른 방향으로의 발전이다. 그러나 공공기관운영법 제39조 제2항에 입찰참가자격 제한조치의 근거규정이 마련되었다는 점만으로는 이를 정당화하기 어렵다. 이는 기존의 행정조직법의 일반 법리나 행정소송법상 처분의 법리에 부합하지 않을 뿐 아니라, 이와 관련한 다른 대법원 판례와도 일관되지 않는다. 이 문제점을 극복하고 공기업의 부당한 입찰참가자격 제한조치로 인한 피해를 적절히 구제하기 위해서, 그리고 나아가 공기업이 행하는 일방적 구속적 조치로 인한 피해를 적절히 구제하기 위해서는 공법상 법인격을 가지고 있는 공기업의 행정주체성을 인정하여야 할 것이다.

영어초록

Einigkeit über den Begriff des öffentlichen Unternehmens besteht weder in der Literatur noch in den Gesetzestexten.
So hat sich im Rahmen der Diskussion um öffentliches Unternehmen im Laufe der Zeit in der Literatur eine Definitionsvielfalt entwickelt, die nicht selten zu Begriffsverwirrungen und Irritationen führt.
Teilweise wird das öffentliche Unternehmen als nichthoheitliche Unternehmungen, welche die öffentliche Hand im Interesse der Allgemeinheit betreibt, verstanden. Hierbei werden als entscheidende Kriterien für die Begriffsbestimmung des öffentlichen Unternehmens die Trägerschaft und der Zweck der betroffenen Tätigkeit, aber nicht das Kriterium “unternehmerisch” (Gewinnerzielung bzw. Rentabilität) in Betracht gezogen.
Nach der Mehrheitsmeinung soll als drittes Kriterium das Merkmal “unternehmerisch” hinzutreten, weil öffentliche Unternehmen auch als ein Unternehmen qualifiziert und dadurch von der öffentlichen Anstalt unterschieden würden. Öffentliche Unternehmen sind danach Unternehmen, die von der öffentlichen Hand im Interesse der Allgemeinheit betrieben werden und “unternehmerische” Züge aufweisen.
In dieser Arbeit läßt sich der Ausdruck öffentliches Unternehmen definieren als jede selbständige Produktionseinheit, auf die die öffentliche Hand aufgrund Eigentums oder finanzieller Beteiligungen einen beherrschenden Einfluß ausüben kann. Nach diesem Verständnis meint das Attribut “öffentlich” die Möglichkeit einer beherrschenden Einflußnahme der öffentlichen Hand auf das Unternehmen. Fraglich ist nur, ob die Gewinnerzielungsabsicht hinzukommen muß. In den tatsächlichen Marktverhältnissen nehmen viele Wirtschaftseinheiten am wirtschaftlichen Geschehen teil, die keinen Gewinn anstreben. Deshalb stellt die Gewinnerzielungsabsicht kein unerläßliches Merkmal des Unternehmensbegriffes dar.
Bei der rechtlichen Kontrolle über öffentliche Untenehmen ist aber auch zu berücksichtigen, dass die Professionalität und die Autonomie der Führungskräfte des öffentlichen Unternehmens nicht verletzt werden sollen, während es andererseits effizient betrieben werden soll.
Der koreanische Höchstgerichtshof hat neulich erfreulicherweise durch einige Urteile festgestellt, dass die Auftragssperre von bestimmten öffentlichen Unternehmen durch Anfechtungskalge anfechtbar ist. Problematisch ist jedoch meines Erachtens die Begründung, wobei §39 II des Gesetzes über den Betrieb der öffentlichen Einrichtungen als die juristische Grundlage ernannt worden ist. Dies ist sowohl rechtsdogmatisch als auch rechtspraktisch und -politisch nicht zu akzeptieren. Um dieses theoretisch und gleichzeitig praktische Probleme zu überwinden, ist die Verwaltungsrechststrägerschaft der öffentlich-rechtlichen Rechtspersonen anzuerkennen und konsequenterweide die einseitigen verbindlichen Maßnahmen von den öffentlichen Unternehmen wie z.B. Auftragssperre als Verfügung im Sinne des Verwaltungsprozeßgesetzes zu qualifizieren.

참고자료

· 없음