영업자 지위승계 및 제재승계와 행정기본법 반영에 관하여 (Succession of business status, succession of sanctions, and reflection of the Framework Act on Administration)

서지정보

· 발행기관 : 아주대학교 법학연구소
· 수록지 정보 : 아주법학 / 17권 / 1호 / 133 ~ 170페이지
· 저자명 : 조선영

초록

법제처는 현재 행정기본법에 영업자 지위승계 및 제재승계에 관한 규정을 신설하는 것을 검토 중이며, 최근 공동학술대회, 공청회 등을 통하여 관련 개정안을 제시한 바 있다. 본고에서는 ⅰ) 개정 행정기본법에 반영하려는 영업자 지위승계 및 제재승계에 관한 규정이 행정기본법의 입법목적에 부합하는지, 개별법상 관련 규정과의 관계에서 그 의미가 명확한지, ⅱ) 특히 행정기본법에 제재사유 및 제재처분의 승계를 인정하는 규정을 두는 것이 승계적성의 측면에서 가능한지, 가능하다고 하더라도 헌법상 자기책임의 원리 및 과잉금지의 원칙에 반하지 않는지 여부를 기준으로 해당 개정안 규정의 의미와 당부를 검토하였다.
먼저, 영업자 지위승계에 관한 행정기본법 개정안은 개별 영업법상 인정되는 내용을 포괄하여 영업자 지위승계 사유를 정하되, 동 사유 중에서 개별법이 정하는 바에 따라 영업자 지위가 승계되도록 하는 입법방식을 예정하고 있다. 영업자 지위승계는 국민의 기본권 행사에 큰 영향을 미치는 영역에 관한 사항인데, 영업자 지위승계를 인정하려면 원칙적으로 법률의 근거가 필요함에도 현행 개별 영업법에 규율의 공백이 없다고 단언하기 어렵고, 대법원 판례와 학설 일부는 서로 다른 입장을 취하기도 하는바, 행정기본법에 영업자 지위승계의 개념, 인정요건과 절차 등을 명시함으로써 개별 영업법상 이에 관한 규율의 공백을 보충하고 그 입법기준 내지 지침으로 기능하게 하는 것은 행정기본법의 입법목적에 부합된다고 할 것이다. 다만, 구체적으로 해당 영업자의 지위승계가 가능한지 여부, 가능한 경우 지위승계의 사유·요건·절차 등은 결국 개별법에 의하여 정해지므로, 행정기본법에 위와 같은 직접적인 규정을 두더라도 그 실질적 의미는 제한적일 것이다. 이 외에 영업자 지위승계시 영업자 지위의 필요요건 및 결격사유에 대한 행정청의 확인의무에 관하여도 검토하였다.
다음으로, 영업자 지위승계가 인정되는 경우 피승계인의 법위반행위를 이유로 승계인에게 대물적 제재처분을 할 수 있다는 규정, 즉 제재사유의 승계를 일반적으로 긍정하는 규정을 행정기본법에 신설하는 것은 피승계인의 법위반행위라는 사실행위만 있을 뿐 승계가능성이 있는 영업자의 지위로 특정할 수 있는 의무나 책임이 존재하지 상황에서 승계인에게 그것이 이전되었다고 의제하는 것이어서 법이론적으로 수긍하기 어렵다. 또한 전 영업자의 위반행위 및 그에 따른 제재 면탈에 실질적으로 의미 있는 관련성을 전혀 인정할 수 없는 승계인에 대해서까지 제재를 가하는 것이어서 헌법상 자기책임의 원리와 과잉금지원칙에 반할 우려가 있으며, 행정의 적법성 확보와 국민의 권익보호라는 행정기본법의 입법목적에도 어울리지 않는다. 더욱이 제재사유 승계의 인정여부 및 인정범위와 요건에 대해서는 학계의 의견이 귀일되지 않고 행정기본법에 명문화하는 것에 대해서는 대체로 부정적이며, 대법원에서 제재사유의 승계여부 판단기준이 확립되었다고 보기도 어렵다. 따라서 법제처가 행정기본법에 동 규정을 신설하는 것은 위헌 소지가 있으며, 제재처분의 잠탈을 방지하려는 목적만을 우선시한 것으로 숙고되어야 한다. 전 영업자의 위반행위를 적발하지 못한 채 영업자 지위승계가 빈번히 이루어지는 것이 현실이라면, 전 영업자의 제재처분 면탈행위만을 탓하며 피승계인의 위반행위에 대한 책임을 영업자지위 승계인에게 전가하는 손쉬운 방법으로 위헌 소지가 있는 입법을 마련하기 보다는, 관련 영업법제에 관하여 규율상·운영상 문제가 없는지 우선적으로 살펴봄으로써 위반행위 자체를 방지할 행정시스템을 구축하고, 영업자 지위를 이전하더라도 위반행위자인 종전 사업자에게 여전히 제재처분을 할 수 있는 법해석의 여지가 있는지, 실효적 제재를 위한 입법적 개선방안이 무엇인지 등을 모색하는 것이 국가가 가져야 할 헌법합치적 자세이다.
반면 영업자 지위의 필요요건 및 결격사유에 대한 행정청의 확인 및 알릴 의무와 선의의 승계인에 대한 제재처분의 승계 제한을 조건으로 하여 제재처분의 절차 및 이력의 승계를 인정하는 규정을 개정 행정기본법에 두는 것은 제재처분의 승계에 대한 승계인의 예측가능성과 피승계인의 제재처분 면탈 방지라는 공익 사이에 적절한 조화를 꾀한 것으로, 헌법상 자기책임의 원리나 과잉금지의 원칙에 반한다고 보기는 어렵다. 승계인이 되려는 자가 행정청의 알릴의무를 통하여 기왕의 제재처분의 이력이나 제재처분의 절차가 진행 중인 점을 알게 된다면, 향후 예상되는 제재처분을 고려하여 영업자 지위 승계여부 및 영업양수도 계약 내용, 회사합병·분할 계획 내용을 결정하는데 반영할 수 있기 때문이다. 또한 승계적성과 관련하여, 이미 제재처분이 이루어진 경우에는 후행 제재처분의 전제요건 또는 가중사유인 제재처분 이력이 있는 영업자의 지위가 승계인에게 이전되었다고 할 수 있다. 제재절차가 진행 중인 경우에는 영업자 지위승계 시를 기준으로 행정청이 피승계인의 법위반행위를 적발하여 법률규정에 따라 제재사유를 특정하고 제재처분의 나아가는 일련의 과정 중에 있는 것이므로, ⅰ) 영업자 지위승계 당시 행정청과 피승계인 사이에 제재처분의 기초가 되는 법률관계가 발생되었고, ⅱ) 가까운 장래에 이에 터잡은 제재처분의 부과가능성에 대하여 상당한 개연성이 있다는 점에서, 피승계인이 법위반행위를 한 사실만 있을 뿐 관할 행정청이 이를 아직 인지하지 못하여 제재절차에 착수하지 않은 경우와는 공법상 의무의 구체화 정도에서 구별된다. 즉, 제재처분의 이력이 있는 전 영업자의 지위와 제재처분의 절차 진행 중에 있는 영업자의 지위는 객관적·외부적으로 볼 때 구체적인 내용으로 특정되어 영업자의 공법적 지위를 구성한다는 점에서 승계를 논할 수 있는 상태에 이른 것이다. 이외에 승계인의 선의 입증을 실질적으로 좌우할 행정청의 확인 및 통지의무를 제대로 이행하기 위한 전제요건, 개별법에서 영업자 지위승계에 대해서만 규정하고 제재처분의 절차 및 이력의 승계규정은 두지 않은 경우 제재승계 인정여부 등에 대해서도 검토하였다.
결론적으로 제재사유의 승계를 일반적으로 인정하는 규정을 두는 것은 승계적성의 관점에서 타당하지 않고, 헌법상 자기책임의 원리 및 과잉금지의 원칙에 반할 수 있다. 행정기본법에 영업자 지위승계 및 제재처분의 이력절차의 승계규정을 두는 것은 유의미한 부분이 있으나 개별법 규정의 해석·적용에 혼란이 야기될 수 있으므로 입법과정에서 세심한 고려가 필요하며, 이에 대해서는 다양한 의견에 귀 기울여야 할 것이다.

영어초록

The Ministry of Legislation is currently considering establishing new regulations on business status and sanctions succession in the Framework Act on Administration, and recently proposed related amendments through joint academic conferences and public hearings. In this paper, we reviewed whether the provisions on business status and sanctions succession to be reflected in the revised Framework Act on Administrative Affairs meet the legislative purpose of the Framework Act on Administrative Affairs, and whether it is possible or not.
First, regarding the regulations on the succession of business status, it is difficult to assert that there is no gap in related regulations in the current individual business law, even though the basis of the law is necessary. However, even if the Framework Act on Administration has direct provisions on the succession of business status, the practical meaning will be limited, as the reasons, requirements, and procedures for succession of business status are eventually determined by individual laws. In addition, the administrative agency's obligation to confirm the requirements for business status and the reasons for disqualification when succeeding to business status was also reviewed.
Next, if succession of business status is recognized, it is difficult to recognize that it is a factual act that generally affirms the succession of reasons for sanctions in the Framework Act on Administration, It is not suitable for the legislative purpose of the Framework Act on Administration, which secures the legality of administration and protects the rights and interests of the people. Furthermore, academic opinions are generally negative about legislation in the Framework Act on Administrative Affairs, and it is difficult to say that the Supreme Court's criteria for recognizing succession of sanctions should be considered as prioritizing the purpose of preventing the exploitation of sanctions.
If it is a reality that frequent succession of business status is made without detecting violations of all businesses, it is still possible to find an effective legal system to prevent violations by first examining the relevant business law.
The revised Framework Act on Administration recognizes the succession of sanctions procedures and histories on the condition that the administrative agency confirms and informs the requirements for business status and reasons for disqualification. This is because if a successor learns from the administrative agency's obligation to inform him or her, he or she will decide whether to succeed to the business status or decide on a business transfer contract and a company merger plan in consideration of the expected sanctions.
In addition, regarding succession performance, 1) if sanctions have already been imposed, the status of a business operator with a history of sanctions, which is a prerequisite or aggravated reason for subsequent sanctions, has been transferred to the successor. 2) If the sanctions process is in progress, the administrative agency is in the process of detecting the successor's violation of the law, specifying the reasons for sanctions, and proceeding with sanctions. In other words, the status of all operators with a history of sanctions and the status of operators in the process of sanctions are specified objectively and externally, and succession can be discussed in that is, succession can be discussed.
On the other hand, the prerequisites for properly fulfilling the administrative agency's obligation to confirm and notify the successor's good faith were reviewed, and if individual laws stipulated only the succession of business status.
In conclusion, it is not valid from the perspective of succession and can be contrary to the constitutional principle of self-responsibility and the principle of excessive prohibition. It is meaningful to have a succession rule for business status and history procedures for sanctions in the Framework Act on Administration, but it may cause confusion in the interpretation and application of individual administrative law regulations in relation to individual administrative laws. Therefore, delicate consideration is needed in the legislative process, and various opinions should be listened to.

참고자료

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