行政法과 法解釋 — 法律留保 내지 議會留保와 法形成의 限界 — (대법원 2014. 4. 10. 선고 2011두31604폐차신고수리거부처분취소사건 판결을 중심으로) (Rechtsauslegung im Verwaltungsrecht ― Grenzen der Rechtsfortbildung aufgrund des Gesetzes- bzw. des Parlamentsvorbehalts.Unter besonderer Berücksichtigung des höchstgerichtlichen Urteils vom 10. 4. 20)

서지정보

· 발행기관 : 행정법이론실무학회
· 수록지 정보 : 행정법연구 / 43호 / 13 ~ 46페이지
· 저자명 : 박정훈

초록

법학을 수행하는 방법을 자각, 성찰, 비판하는 법학방법론은 법해석 방법론을 포함한다. 행정법 영역에서 법해석 방법론의 핵심은 법률유보 내지 의회유보에 의거한, 법형성의 한계 문제이다. 대법원 2014. 4. 10. 선고 2011두31604 판결은, 2004년 화물자동차운수사업법 개정법률 부칙 제3조 제2항에 의하여 지입차주가 지입계약을 해지하고 특례허가를 받은 경우, 지입회사는 그로 인해 소유권이 소멸한 화물자동차들을 새로운 화물자동차로 교체하기 위해서는 신고만으로 부족하고 행정청의 허가가 필요하다고 판시하였는데, 그 근거는 지입차주가 특례허가를 받으면 그 화물자동차 대수만큼 지입회사의 허가대수가 감소하기 때문에 이를 새로운 화물자동차로 교체하는 것은 실질적으로 ‘증차’에 해당한다는 것이다.
문제는 이와 같이 대법원판결의 핵심 근거인 ‘지입차주의 특례허가로써 지입회사의 허가대수는 감소한다’라는 명제가 법문의 가능한 의미를 벗어난 것으로서, 재판관에 의한 ‘법형성’의 결과물이라는 데 있다. 논리의 외형상으로는 화물자동차운수사업법상 변경신고에 관한 규정의 ‘목적론적 축소’에 해당하지만, 실질적으로는 그 변경신고 규정의 의미 범위를 문제삼은 것이 아니라, 위 개정법률의 입법취지를 근거로 지입차주의 특례허가의 법적 의미를 추론한 것이므로, 엄격히 말해 유추 또는 축소의 대상이 된 조항이 없다. 이러한 점에서 법창조 내지 입법에 가까운 법형성이라고 할 수 있다.
법학방법론에서 법형성의 첫 번째 조건 내지 한계는 ‘법률의 흠결’인데, 이는 입법자가 의도하지 아니한 불완전성을 의미하므로, 입법자의 의도에 반하는 법형성은 허용되지 않는다는 의미에서, 행정법에 있어 ‘법률우위’에 해당한다. 행정법에서는 이러한 조건을 갖추는 한 민법에서와 같이 더 이상의 제한 없이 법형성이 허용되느냐, 아니면 형법상 유추금지와 같이 행정상대방에게 불리한 내용의 법형성은 금지되느냐의 문제가 제기된다. 독일 문헌에서는 후자가 다수설이지만, 공익상 필요성이 강하고 법적안정성이 해치지 않는 경우에는 침익적 법형성도 허용된다는 절충설도 백중지세이다. 사견에 의하면, 행정법상 법률유보는 행정에 대해서만이 아니라 행정의 적법성을 판단하는 재판관에게도 적용되어야 하기 때문에, 침익적 사항으로서 법률유보에 해당하는 규율은 반드시 입법자에 의해 정립되어야 한다는 점에서, 행정법상 법형성의 한계는 바로 법률유보이다. 이 보다 완화된 견해로서, 입법자가 직접 규율해야 하는 소위 ‘의회유보’ 사항에 대해서만 법형성이 금지되는 것으로 볼 수도 있다.
이러한 사견을 뒷받침하는 주요 논거는 두 가지이다. 첫째, 민법의 영역에서는 재판관이 법적 분쟁을 종국적으로 해결해야 할 책무와 권한을 갖고 있기 때문에, 적용할 법규가 없는 경우에는 법형성이 제한 없이 허용될 수 있으나, 행정소송에서의 재판관의 임무는 계쟁처분의 적법성 여부에 관한 판단에 그치고, 공익적 관점에서의 종국적 해결은 행정의 몫이다. 따라서 계쟁처분의 법률적 근거가 부족한 경우에는 법형성에 의해 이를 보충할 것이 아니라 위법을 이유로 계쟁처분을 취소하여야 한다. 그리해야만 법원의 심리부담을 줄일 수 있을 뿐만 아니라, 행정이 입법을 위한 노력을 경주하게 된다. 이는 가장 중요한 두 번째 논거로 연결된다. 즉, 입법절차는 개방성 내지 투명성과 참여가 보장되는 데 반해, 재판관의 법형성은 그렇지 않다.
위와 같은 행정법상 법형성의 한계는 주로 특별행정법 영역의 개별행정법규에 관해 타당하다. 일반행정법 영역, 특히 행정절차와 행정쟁송에 관해서는 재판관에 의한 법형성이 원칙적으로 허용되는 것으로 보아야 하는데, 거의 대부분 국민에게 유리한 방향으로 법형성이 이루어지기 때문이다. 불리한 영향을 받는 국민이 있을 수 있다 하더라도, 일반행정법 영역에서는 그 이익대립 상황이 고정되어 있지 않아 어떤 부류의 국민이 불이익을 받게 될지 확정되어 있지 않다. 반면에 이 사건과 같은 개별행정영역에서는 법형성이 지입회사, 지입차주 등 특정 이익집단에게 유리/불리하게 작용하기 때문에, 의회민주주의에 의거한 입법절차가 절대적으로 필요하다.

영어초록

In der vorliegenden Arbeit soll versucht werden, anhand eines neulichen höchstgerichtlichen Urteils, Grenzen der richterlichen Rechtsfortbildung im Verwaltungsrecht zu erhellen. Diese Grenzen ergeben sich aus dem Gesetzes- bzw. dem Parlamentsvorbehalt. Bei dem hier untersuchten Urteil geht es darum, ob nur eine Anmeldung oder eine behördliche Genehmigung erforderlich ist, damit eine Lastkraftwagenfirma die der Firma einmal nominell anvertrauten, aber nachher ― aufgrund einer gesetzlichen Sonderregelung ― zur Ausnahme-Unternehmungserlaubnis für die Anvertrauenden aus dem Anvertrauensverhältnis losgelösten und dadurch erlöschten Wagen durch neue Wagen ersetzen kann. Das Gericht hält eine behördliche Genehmigung für notwendig, und zwar auf Grund des Satzes, daß die Anzahl der vorher behördlich genehmigten Wagen durch die Kündigung des Anvertrauensvertrages um die Anzahl der so gekündigten Wagen abnehme, obwohl ein solcher Satz im Gesetz nicht gefunden werden kann.
Deshalb handelt es sich dabei um eine Rechtsfortbildung, die außerhalb des möglichen Wortsinnes des Normtextes erfolgt, genauer gesagt, eine teleologische Reduktion derjenigen gesetzlichen Regelung, die als Gegenstände der Anmeldung auch die Ersetzung der erlöschten Wagen bestimmt. Hieraus stellt sich die Frage der Zulässigkeit der belastenden Rechtsfortbildung im Verwaltungsrecht.
Die Gesetzeslücke als die erste Grenze bzw. Voraussetzung der Rechtsfortbidlung bedeutet im Verwaltungsrecht den Gesetzesvorrang. Nach der Ansicht des Verfassers stellt der Gesetzesvorbehalt die zweite Grenze der Rechtsfortbildung im Verwaltungsrecht dar, in dem Sinne, daß die zuungunsten des Bürgers wirkenden Rechtsfortbildung ohne gesetzliche Grundlage, d.h. außerhalb des möglichen Wortsinnes des Normtextes, verboten ist, wie das Verbot der Analogie im Bereich des Strafrechts. Eine gemäßigte Grenze bildet der Parlamentsvorrang, weil nach ihm die Rechtsfortbildung, die sich auf die nicht unter den Parlamentsvorrang fallenden Materialien bezieht, nicht verboten ist.
Die oben genannten Grenzen der richterlichen Rechtsfortbildung im Verwaltungsrecht lassen sich im Wesentlichen durch zwei Punkte materiell begründen: Zunächst muß der Unterschied des Verwaltungsprozesses zum Zivilprozeß beachtet werden. Beim letzteren ist der Richter dazu verpflichtet, den Streit unter dem Aspekt des Rechts endgültig beizulegen, so daß die Rechtsfortbildung immer zulässig und oft erforderlich ist. Dagegen kann und darf der Richter beim ersteren nur die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes nachprüfen, so daß er ohne weiteres den Verwaltungsakt als rechtswidrig aufheben muß, wenn es keine gesetzliche hinreichende Grundlage dafür gibt. Die Verantwortlichkeit für die Verwirklichung des öffentlichen Interesses übernimmt die Verwaltung. Des Weiteren darf die Bedeutung des Gesetzgebungsverfahrens für die Demokratie nicht übersehen werden. Eine grenzlose richterliche Rechtsfortbildung kann dem Gesetzgebungsverfahren im Wege stehen. Das Verfahren garantiert die Offenheit und die Partizipation, während die Rechtsfortbildung unter dem Geheimnis der richterlichen Beratung erfolgt.
Die begrenzte Zulässigkeit der Rechtsfortbildung gilt hauptsächlich in einzelnen Bereichen des Besonderen Verwaltungsrechts. Im Bereich des Allgemeinen Verwaltungsrechts wie des Verwaltungsverfahrensrechts und -prozesßrechts ist dagegen die Rechtsfortbildung in der Regel zulässig und wird oft sogar gefordert, wenn der Gesetzgeber seine Pflicht versäumt. In diesem Bereich wirkt die Rechtsfortbildung meist zugunsten des Bürgers. Auch in den Fällen, in denen die Interessenlagen zwischen den Bürgern gegenläufig sind, ist die Situation des Interessenkonflikts nicht fixiert, so daß man nicht wissen kann, wer durch die Rechtsfortbildung belastet und wer dadurch begünstigt wird. Im Bereich des Besonderen Verwaltungsrechts, wie im Fall des hier untersuchten Urteils, ist aber der Interessenkonflikt von Anfang an fixiert, weshalb nicht die richterliche Rechtsfortbildung, sondern das Gegesetzgebungsverfahren erfolgen muß, um den Konflikt transparent regulieren zu können.

참고자료

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