지방교육자치시대의 교육감 선임방식 - 정당배제형 직선제를 위한 辯論 - (How to Elect Superintendents in the Era of Local Educational Autonomy : A Case for Direct Election without Political Parties’ Participation)

서지정보

· 발행기관 : 홍익대학교 법학연구소
· 수록지 정보 : 홍익법학 / 13권 / 1호 / 101 ~ 144페이지
· 저자명 : 음선필

초록

이 글은 지방교육자치시대에 현행 정당배제형 교육감 직선제가 과연 적실성 있는 교육감 선출방식이라 할 수 있는지를 검토하고 있다. 이와 관련하여 현행 교육감 직선제와 그 대안을 합목적성 및 합헌성의 관점에서 평가할 필요가 있다. 지금까지 직선제의 폐단을 극복하고자 다양한 대안이 제시되었으나, 그 역시 헌법적 규범에 저촉되는 면이 있으며 또한 우리 정치현실상 적실성이 떨어지는 면이 있다.
교육감 선출방식을 검토함에 있어서 특히 주의 깊게 살펴볼 사항은 교육감 선출과정에서 사실상 정당과 선거권자 중 누가 더 큰 결정권을 갖게 되는가이다. 선거과정에 정당이 공적으로 참여하게 될 경우, 선거과정의 주도권은 당연히 정당이 쥐게 마련이다. 우리의 정당정치의 현실을 고려할 때, 이러한 점이 교육의 정치적 중립성뿐 아니라 교육의 자주성·전문성에 어떠한 영향을 미칠 것인가를 심각하게 고려하여야 한다.
시장·도지사와 교육감의 분리를 전제로 한 러닝메이트제의 경우, 사실상 상하관계에 의한 협력관계를 추구하다보니 교육감이 시장·도지사에 예속될 가능성이 매우 크다. 또한 러닝메이트제는 시장·도지사 후보자와 교육감 후보자에 대한 상이한 선호를 각자 표시할 기회를 차단한다는 점에서 선거의 기본원칙에 반한다고 본다.
공동등록형 주민직선제의 경우, 입후보과정에서 주도권을 쥐게 되는 시장·도지사와 정당에게 교육감이 정치적으로 예속됨으로써 교육의 정치적 중립성·자주성·전문성이 훼손될 가능성이 매우 크다. 공동등록형 주민직선제가 러닝메이트제에 비하여 선거의 기본원칙을 더 존중하는 편이지만 공동등록한 후보자가 동시에 당선된 보장이 없다는 점에서 자칫 공동등록형 주민직선제의 취지가 몰각될 수 있다.
제한적 주민직선제는 교육관계자의 범위를 현실적으로 확정하기가 어렵다는 점에서 보통선거의 원칙을 심각하게 훼손한다고 하겠다.
시·도의회의 추천 내지 동의를 요하는 시장·도지사 임명제는 동시선거의 경우에는 사실상 시장·도지사의 단순한 임명제로 변질될 가능성이 매우 크다. 그리고 시장·도지사와 시·도의회가 동일한 정당의 영향력 하에 있을 때 지방교육자치가 그 정당에 의해 크게 좌우된다는 현실적인 문제점도 있다.
따라서 우리 교육감선거제도의 역사에서 직선제를 하나의 발전으로 보아 이를 안정적으로 운영할 수 있는 제도적 보완이 더 필요하다고 본다. 즉 지금까지 나타난 직선제의 문제점을 최소화하도록 선거제도를 새로이 구성하여야 한다. 그 구성의 핵심은 동시선거에서 교육감 선거에 대한 관심 고취, 교육감의 역할을 충실히 수행하기 위한 입후보요건의 조정, 선거의 속성을 활용한 후보자 난립의 방지, 후원회제도 및 선거공영제를 통한 선거비용조달의 합리화, 선거권자의 선택의 자유와 후보자의 균등한 경쟁기회 보장, 대표성의 강화 등이다. 이와 관련하여 입후보요건, 입후보방식, 선거운동방식, 투표방식, 당선자결정방식 등을 세심히 정하여야 한다. 이중 우리의 현실을 고려할 때 시급하게 보완하여야 할 구성요소는 입후보요건, 선거운동방식이다. 한편 투표방식과 당선자결정방식은 장기적으로 진지하게 검토할 필요가 있다고 본다.

영어초록

This article inquires into whether the current direct election of superintendents which prohibits any participation of political parties is relevant to the era of local education autonomy. It is necessary to review the current electoral system and its alternatives in terms of appropriateness(Zweckmäßigkeit) and constitutionality. Various alternatives suggested until now to overcome the problems of the current system, however, also have some weaknesses of violations of the constitutional norms and irrelevance to Korean political reality.
The most important factor is who has the decisive power in the superintendent election process. Political parties or the electorate? If political parties participate in the process, it would be natural for them to take the initiative in it. Given the political realities of our political parties, the independence and professionalism of education as well as the political neutrality could be seriously violated. This possibility should be considered evaluating many alternatives. Election of a superintendent as a running mate of the Governor, for example, could subordinate him to the Governor due to the de facto vertical relationships. Such a running mate system, like some variant forms, is therefore not desirable.
In the history of our electoral system of superintendent, the current system can be regarded as a development, so it is more necessary to design some institutional complements for the better operation. For the direct election without parties’ participation moves the decision power in the election process from the political parties to the electorate, if the political neutrality of education is ensured well.
In order to minimize the problems of the current electoral system, the following components should be complemented: inspiring electorate’s interest in the superintendent election among many elections held simultaneously, adjusting the requirements for candidacy to make superintendent's role fulfilled sufficiently, checking random candidacy according to the properties of the election, rationalizing the election campaign costs, ensuring the electorate’s freedom of choice and the candidates' equal opportunity to compete, and reinforcing representativeness.
With regard to these, the requirements for candidacy and the methods of nomination, campaign, voting and determining winners are to be designed prudently. Among them, candidacy requirements and the election campaign are the components to be complemented urgently. Meanwhile, methods of voting and determining winners are to be conceived with sufficient time. The writer thinks that the best alternative is a supplementary vote system which is a candidate-centered, preferential plurality/majority system. In this system, voters are asked to mark not only the most preferred candidate but also the next preferred one. If no candidate achieves an absolute majority of first preferences, all candidates except the two leading candidates are eliminated and their votes reallocated according to the second, third and so on preferences expressed. The candidate with the highest number of votes is declared elected.

참고자료

· 없음