지방자치단체간 협력제도에 관한 연구 (A Study on the Cooperations among Local Governments)

서지정보

· 발행기관 : 한국지방자치법학회
· 수록지 정보 : 지방자치법연구 / 12권 / 1호 / 77 ~ 105페이지
· 저자명 : 김종성

초록

교통과 통신의 발달로 생활권이 확대되면서, 지방자치단체간 협력의 필요성은 증대되었지만, 지방자치단체마다 추진하는 사업의 우선순위가 다르기 때문에 협력을 통한 상생보다는 경쟁을 통한 지역이익의 극대화현상이 나타나고 있다. 지방자치단체간의 경쟁과 갈등은 자원의 낭비와 감정적 대립을 야기한다. 따라서 갈등이 표출되기 전에 협력을 통해 예방하는 동시에, 표출된 갈등은 사후적으로 적절하게 관리할 필요가 있다. 지방자치법에서도 이미 발생한 분쟁에 대한 조정제도를 두는 동시에, 갈등의 사전적 예방을 위한 협력제도를 두고 있다.
지방자치법상 지방자치단체간의 협력에 대한 개별적 제도로서는, 제151조의 사무의 위탁, 제152조 내지 158조의 행정협의회, 제159조 내지 제164조의 지방자치단체조합 등이 있으며, 이들을 상호비교분석하기 위한 세부절차는 4단계로 구분한다. 첫 번째는 설립협의단계로서, 협력에 참여하는 주체, 협력의 강제성, 협력의 범위 등을 들 수 있고, 두 번째는 보고 내지 승인단계로서 내부적으로는 고시나 의회의 승인, 주민의 통제를, 외부적으로는 상급기관에 대한 보고나 승인 여부를 들 수 있다. 세 번째는 사무처리단계로서 집행기관의 구성 및 법인격 여부, 집행권한의 보유 여부, 협의사항에 대한 효력 등을 들 수 있으며, 네 번째는 감독 및 해산단계로서 상급기관의 감독, 강제조정, 강제해산 등과 이에 대한 불복절차를 들 수 있다.
협력협의단계에서, 협의의 주체는 광역자치단체와 기초자치단체를 구분하지 아니한 지방자치단체이다. 다만 사무위탁의 경우에는 대등한 지방자치단체간에 이루어지는 것이고 광역자치단체와 기초자치단체간에는 적용되지 아니한다. 세 가지 협력제도는 모두 자율적 협의기반 위에서 이루어지지만, 행정협의회의 경우에는 행정안전부장관이나 시도지사가 공익상 필요하면 협의회를 구성하도록 권고할 수 있고, 조합의 경우에는 행정안전부장관이 설립을 명할 수 있다. 또한 협력의 범위에 아무런 제한이 없다.
보고 및 승인단계에서, 사무위탁을 하려면 협의에 따라 규약을 정하고 고시하여야 하지만, 주민의 대표인 지방의회에 보고하거나 승인을 받지 아니한다. 행정협의회를 구성할 경우에는 지방의회의 의결후 고시를 거쳐 행정안전부장관이나 시도지사에게 보고하지만, 조합을 설립할 경우에는 고시 없이 행정안전부장관이나 시도지사의 승인을 받는다.
사무처리단계에서, 사무를 수탁 받은 지방자치단체가 규약에 따른 수탁사무를 처리하지 아니할 경우에 대한 명시적 규정이 없고, 행정협의회는 독립된 법인격을 가지지 못하기 때문에 합의된 내용의 이행에 대한 구속력이 없다. 그리고 행정협의회의 구성 및 운영에 관하여는 명시적 규정이 있으나, 조합의 설립, 조직 및 운영에 관하여는 지방자치법의 일부 조항뿐이 없으며 시행령이나 시행규칙에서 아무런 규정을 두고 있지 아니하다.
감독 및 해산단계에서, 사무위탁의 협의에 대하여 지방자치단체간에 분쟁이 발생한 경우에 분쟁조정위원회의 조정결정에 따라 직무이행명령을 발하거나 대집행할 수 있다. 상급지방자치단체의 감독권한이 없는 자치사무에 대하여도 직무이행명령 또는 대집행이 가능하다. 직무이행명령에 이의가 있는 지방자치단체의 장은 대법원에 소를 제기할 수 있지만, 이는 의무불이행의 위법을 주장하는 감독관청이 의무이행의 소를 법원에 제기하는 통상적인 소송구조를 역전시킨 것이다. 그리고 조합의 설립과 마찬가지로 해산에 있어서도 공익상 필요하면 행정안전부장관이 사법적 절차를 거치지 아니하고 해산을 명할 수 있다.
지방자치단체간의 협력을 증진시키기 위해서는 자발성과 자율성에 기초하여 다음과 같이 제도를 개선할 필요가 있다. 첫째로 협의단계에서는 광역자치단체와 기초자치단체를 구분하지 아니하고 상호간 협력이 이루어지도록 해야 하며, 상급기관의 개입은 가능한 한 명령이 아닌 권고에 그쳐야 하고, 협력의 범위와 절차에 관한 세부규정을 제정하여야 한다. 둘째로 보고 및 승인단계에서는 지역주민들에 대한 고시 및 의견청취절차를 명시하여야 하며, 조례의 제정을 통한 지방의회의 개입을 보장하여야 한다. 셋째로 사무처리단계에서는 세부규정의 제정을 통하여 실무기구를 포함한 집행기관의 구성 및 권한, 협의의 효력, 불이행시의 강제수단 등을 명시하여야 한다. 넷째로 감독 및 해산단계에서는 상급기관의 직접적인 직무이행명령이나 행정대집행을 통하기보다는 사법적 판단에 따르는 것이 바람직하며, 지도감독의 범위, 내용 및 수단 등에 대한 별도의 법령을 제정하는 것이 필요하다.

영어초록

As the living territory of citizens is going to become wider, the necessity of cooperation among local governments is going to become larger. But the policy priority of local governments is different each other. And the situation of NIMBY is increase more and moer. Too much competitions and conflicts among local governments bring on wasteful of resources and emotional hostility. So the conflict among local governments should be prevented and managed through institutional cooperations.
There are three institutions on the cooperation among local governments in Local Autonomy Act. The first is entrustment of affairs, the second is administrative consultative council, and the third is local governments association.
In this study, I divide the cooperative procedure into four stages. The four stages are consult stage, report and approval stage, management stage, and supervision and dissolution stage.
According to the four stages, I review and analyze the three institutions. On the basis of autonomy and voluntariness, I propose the direction of improvements and detailed alternatives on the three institutions on the cooperation to promote cooperations and reduce conflicts among local governments.
In the consult stage, cooperation should be activated between City/Dos and Shi/Kun/autonomous Ku. The supervision of higher level agency should be restricted to recommendations rather than compulsory dictation. And the limit and process of cooperation should be instituted.
In report and approval stage, public notification and hearing should be instituted and local council intervene the process of cooperations through enactment of municipal ordinances.
In management stage, presidential decree and ministerial ordinance should be enacted on the organization and jurisdictions of the executive organs, the validity of cooperations, the means of compulsory execution, etc .
In supervision and dissolution stage, the higher level agency should abide by the judgement of courts rather than the compulsory dictation or vicarious executions. And presidential decree and ministerial ordinance should be enacted on the limits, contents and means of direction and supervision.

참고자료

· 없음