도시공원 개발특례제도의 서울시 적용가능성 시뮬레이션(Simulation) (A Simulation to Estimate the Applicability of Special Use Permit Policy to Seoul Park System)

서지정보

· 발행기관 : 대한국토·도시계획학회
· 수록지 정보 : 국토계획 / 48권 / 4호 / 169 ~ 186페이지
· 저자명 : 장남종, 김진

초록

2011년말 서울시 전체 공원면적(133.8㎢) 중에서 도시계획 미집행시설의 면적은 92.6㎢로, 미집행률이 69.2%에 이른다(서울특별시, 2012: 23). 이들 미집행 도시공원은 공원 내 사유지에 대한 보상과 집행이 이루어지지 않아서 토지 소유자들이 사유재산권 침해에 따른 민원을 지속적으로 제기하였는바, 1999년 10월 헌법재판소가 장기 미집행 도시계획시설에 대한 헌법불합치 판정을 내리고, 2012년 도시계획법에 도시계획시설의 해제권고제가 도입되었다. 2020년 7월 1일이면 2000년 7월 1일 이전에 결정된 미집행 도시계획시설이 실효되어 해제되면서 시민들의 공원 이용에 상당한 제약이 초래될 위험이 상존하지만, 각 지방자치단체(‘지자체’)의 예산 수립에서 미집행 공원의 보상은 후순위로 밀릴뿐더러 지자체의 재정기반이 약화되는 최근추세를 고려하면 근시일 내 신속한 보상이 이루어질 전망도 불투명하다.
정부는 2009년에 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(도시공원법)’을 개정하면서, 제21조의2에 민간공원부지에서 개발행위 등에 관한 특례를 인정하는 ‘민간공원제도’를 도입하였다. 동 제도는 도시공원 중 10만㎡ 이상의 미집행공원에 대하여, 지자체와 협상을 통하여 시설용도에 따라서 70~80%의 공원부지를 기부채납할 경우 나머지 20~30%를 비공원시설로 개발할 수 있는 특례규정이라 할 수 있다. 하지만, 각 지자체가 이 제도를 시행하기 위한 구체적인 운영지침이 불비한 바, 제도 적용대상 및 대상지 지정요건, (형질⋅용도변경, 기부채납, 타 도시계획사업과 연계 등) 사업시행규정, 상위계획 및 도시계획과의 정합성, 개발규모 및 허용용도 기준, 공공성 유지 및 사업성 보전방안 등에 대하여 명확한 기준이 확립되어 있지 않은 상황이다. 특히, 개발규모 및 허용용도의 기준이 부재한 채 비공원시설 면적비율을 획일적으로 규정하여, 개별 사업마다 사업성 확보를 위한 비공원시설의 용도 및 개발규모의 적정성에 대하여 확신할 수 없는 문제에 직면한다. 즉, 민간의 기대이익을 진작하여 제도가 활성화될는지, 또는 과다한 개발이익으로 난개발을 유도할는지에 대하여 사전적 판단이 불가능한 것이다.
본 연구는 1) 서울시 도시계획조례에 기초한 대상지 지정요건을 구상하여 현재 불비한 대상지 지정요건에 대한 정책함의를 제공하고; 2) 서울시 내 도시공원 중 대상지 지정가능성이 있는 적지를 판별한 후, 서울시의 보상가액과 민간공원제도를 이용하는 경우(기부채납 후 비공원시설용지 매각이익 또는 개발이익)를 비교하여 제도의 실효성 및 수혜지역을 분석함에 목적이 있다. 연구방법은 서울시에서 비공원시설이 입지가능한 공원을 추출하고, ⒜ 대상지별 보상가치를 산정한 후; ⒝ 대상지별 기부채납 후 비공원시설용지의 시장가치를 추정하고; ⒞ 지주공동사업의 개발사업이익을 검토하여, ‘⒜-⒝’ 및 ‘⒜-⒞’를 비교분석하였다. 대상지의 선정은 ㉮ 민간 소유 10만㎡ 이상 공원 추출; ㉯ 도시계획 행위제한으로 개발불가능한 지역 제외; ㉰ 입지제약요건(방재안전, 생태환경 및 개발가능성) 등 세 단계의 추출과정을 거쳤다. 기초자료는 서울시 전역의 10만㎡ 이상의 공원이며, 적지분석 후 대상지 6개 도시공원의 용도지역은 인근지역에 일치시켰다. 분석도구로서, 대상지 스크리닝(Screening)은 ARC Map GIS를, 사업성분석은 민간 개발사업의 사업성검토기법 중 수지분석을 각각 활용하였다.

영어초록

The purpose of this study is to test if the Special Use Permit Policy, which empowers the private park owners to develop the predesignated portion of land in compensation for the transfer of ownership of the rest to the public, can give enough profit motivation to the owners. Under the constraints of minimum land requirement and some municipal planning items, e.g. zoning ordinance, landslide risk, elevation, slope, biotope grade, accessibility, etc., we screened 6 parks out of 119 urban parks in Seoul, wholly or partially owned by the private, extracted the applicable sites to the Policy, estimated their land values in case of public expropriation (BV: Basic Value), appraised the owners' tranches of land after allotment (EVA 1: Economic Value Added 1), calculated the project income under the simulated development scheme in sites (EVA 2) then compared EVAs 1 and 2 with BV. We find that the owners' profit incentive totally depends on the gaps between the BV levels subordinate to the current land uses and the fair market values of land uses in surrounding areas. It is not likely that the Policy attracts all the private-owned urban parks in Seoul: i.e., its applicability to Seoul Park System is limited and on a discriminate basis.

참고자료

· 없음