농업진흥지역에 대한 보상 ― 한국과 미국에서의 비교를 중심으로 ― (Compensation for the Agricultural Zoning)

서지정보

· 발행기관 : 행정법이론실무학회
· 수록지 정보 : 행정법연구 / 36호 / 1 ~ 22페이지
· 저자명 : 금태환

초록

이 논문은 한국에서의 농촌진흥지역에 대한 보상의 문제를 다루면서 미국의 농업지구에 대한 보상을 검토하여 그 시사점을 얻으려 한다. 농업진흥지역에서는 농지의 보전을 위하여 지구를 지정하고 원칙적으로 농업관련시설 만을 건축하게 한다. 이는 구 도시계획법 제21조가 정하는 녹지 보전을 위한 개발제한지구의 제한과 비슷하다. 그리하여 이 논문은 먼저 헌법재판소의 구 도시계획법 제21조에 대한 위헌 소원 사건을 분석한다. 헌법재판소가 현재와 같이 경계론의 입장을 계속 유지할 경우, 농지법이 농업진흥지역에 대한 보상을 규정하지 않기 때문에 농업진흥지역 토지 소유자가 그 재산권의 제한이 과도하다고 하여, 보상을 청구할 수 없으며 위헌의 문제만을 발생시킨다고 분석한다. 농업진흥지역이 대지와 잡종지, 공장용지를 모두 포함하고 있으며, 이러한 토지 소유자들에게 엄격하게 농업관련 시설만을 건축하게 하는 것은 농업용 시설이 매우 한정적이기 때문에 비례의 원칙과 평등의 원칙을 위배할 가능성이 있다고 지적한다. 또한 농업진흥지역 지정이 시행규칙이나 훈령에 의해 이루어지지 않았으며, 그 해제나 변경이 정기적인 기초조사에 근거하고 있지 않고, 임의적이고 수시적이며, 정치적인 요소에 의해 영향을 받을 수 있고, 농업진흥지역의 지정 비율이 지역에 따라 크게 차이가 나는 점 등은 헌법이 정하고 있는 적법절차를 위배할 가능성이 있다고 지적한다. 이어 농지법이 정하고 있는 농업진흥지역 내의 농지 소유자들이 가지는 매수청구권은 형성권이 아닌 청구권이고, 농업진흥지역 내의 농지소유자만이 가지는 것이므로 위헌적 요소를 해결할 수 있는 조절적 보상이 되기에는 부족하다고 분석한다.
미국의 농업지구에 대한 보상은 농업지구의 지정으로 “규제적 수용이 발생하는가” 하는 문제인데, 농업지구의 지정으로 행위제한이 가해지고 그로 인하여 지가가 하락한다고 하더라도 규제적 수용이 발생하지 않는다는 Penn Coal 판결, Lucas 판결을 분석한다. 미국에서도 농업지구의 지정이 현저하게 합리성을 잃은 경우 적법절차 위배라고 선언된 농업지구 지정도 있다. 이어 미국에서 논의 되고 있는 개발권매수제의 장점과 단점을 논의하며, 현재 미국에서 광범위하게 이용되고 있는 보존지역권에 대하여 검토한다. 개발권매수제나 보존지역권은 소유권으로부터 개발권을 영구적으로 분리시켜야 하는데, 한국 법제로는 소유권과 개발권의 분리가 불가능하여, 그 제도가 추구하는 내용인 실질적인 보상과 세제지원의 정신을 받아들여야 한다고 주장한다.
그리하여 현재 농업진흥지역 토지 소유자들만이 지고 있는 농지 보전의 부담을 사회구성원 모두가 공평하게 나누어 가져야 하며, 그 방법으로는 농업진흥지역 제도의 정기적인 재정비, 현재보다 한층 강화된 농업진흥지역 토지 소유자들에 대한 보상과 농업진흥지역 토지 소유자들만에 대한 세제지원을 주장한다.

영어초록

This article discusses about Korean compensation for the agricultural zoning, comparing it with American compensation. Agricultural zoning is made for the conservation of farm land and set some strict restrictions upon a land owner’s right to use the land for non-agricultural purpose. Constitutional Court of Korea decided the issues on whether a clause in the City Planning Act which restricted the land owner’s right to develop for the conservation of green space was against the Constitution. The Court held that some restraints for the public interest could not be against the Constitution and does not constitute unconstitutional taking as long as the land is suitable for original use and economically viable. If they are not proportionate to the public needs, there should be any measures to mitigate the owner’s damage including monetary compensation, but not limited to that.
From this view point, the agricultural zoning according to the Farm Land Law doesn’t raise taking issues or unconstitutional issues, even if it involves a substantial economic burden on the landowners. However, in some aspects, it does. First, to include a building site, a miscellaneous land, and a factory site into the agricultural zoning land, and to require those land to be used for only agricultural facilities are unnecessary. Second, it does not have a periodic review procedure, in spite of that it was established without administrative rulemaking. Third, its cancellation or change might depend upon political powers which support the opinion of those who live near Seoul. Fourth, the total area of agricultural zoning is sharply different upon each Province, which might reflect arbitrary designation of agricultural zoning.
As in Korea, American agricultural zoning is recognized not to constitute an unconstitutional taking of property if the economic impact of land use regulation is not so severe. Even if there is not a taking issue or a due process issue, the U.S. uses Transfer of Development Right or Conservation Easement which serves the equitable solution of practical inequity of land owners who have a great burden for public interest without compensation.
Korean agricultural zoning has to develop the methods to solve the practical inequity than ever. Those could be the increased payment for each farm land owner in agricultural zoning for his sacrifice, and tax reduction in every tax field because of the very reason that his land belongs to the agricultural zoning area.

참고자료

· 없음