보통교부세 산정방식의 문제점과 개선방향 (The distributional mechanism of local allocation tax revisited)

서지정보

· 발행기관 : 한국지방자치법학회
· 수록지 정보 : 지방자치법연구 / 15권 / 4호 / 97 ~ 133페이지
· 저자명 : 김필헌

초록

우리나라 경제는 전통적으로 수도권을 중심으로 한 중앙집권 체제 하에서 성장해 왔다. 그 결과 수도권과 비수도권 사이에 경제적 격차가 나타났으며, 지역 간 경제력 차이는 재정력의 차이로 이어졌다. 이로 인하여 재정여건의 쏠림현상이 나타났고, 지역 간 재정력의 형평화를 목적으로 하는 지방교부세 제도의 중요성이 부각되었다. 지방교부세는 보통교부세, 특별교부세, 소방안전교부세, 부동산교부세의 네 가지로 구별되는 바, 이 가운데 보통교부세는 전체 지방교부세액의 90% 이상을 차지하여 중추적인 역할을 수행하고 있다. 보통교부세는 내국세의 신장과 지방교부세의 법정교부율 인상 등에 기인하여 그 규모가 1996년 5.8조 원에서 2015년 32.2조 원으로 5배 이상 커졌으며, 이는 지방세수입의 절반을 넘어서는 수준이며 또 다른 주요 자체재원인 세외수입보다 그 규모가 크다. 보통교부세가 지방재정에서 차지하는 비중이 중대함에 따라 보통교부세가 지방재정 운용에 미치는 영향에 대해서도 수많은 연구가 이루어져 왔다. 도덕적 해이 측면에서 접근한 연구들은 보통교부세의 형평화 기능을 인정하고 있지만, 그로 인하여 자치단체의 도덕적 해이가 발생하고 있음을 보이고 있다. 한편 보통교부세의 산정방식에 대해서도 많은 연구가 이루어졌는데 대체로 산정방식이 지나치게 복잡하고 불투명하다는 결론을 내리고 있다. 본 연구는 이러한 기존연구의 결과를 토대로 보통교부세 교부액에 절대적인 영향을 미치는 기초수요와 기초수입의 결정방식 초점을 맞추고 문제점을 살펴보고 개선방안을 도출해 보고자 하였다.
분석결과에 따르면 우선 기초수요 측면에서는 동종 자치단체의 분류가 항목에 따라 다르며 그 기준이 모호한 것이 문제점으로 지적할 수 있다. 보통교부세 산정해설 자료에 따르면, 표준행정수요는 동종 자치단체를 대상으로 하여 측정되는 것으로 설명하고 있다. 그런데 실제로 사회복지비의 표준행정수요 산정방식을 들여다보면, 동종자치단체의 분류가 항목에 따라 다름을 발견할 수 있다. 예를 들어 기초생활보장비와 일반사회복지비의 경우 특별시, 광역시, 특별자치시, 도가 한 그룹으로 분류되어 있는 반면에 나머지 항목들에 대해서는 분리되어 있다. 또 다른 문제는 수요산정에 복지시설면적이라든가 경로당의 수 등과 같이 측정항목이 아닌 다른 변수들이 포함되어 있다는 것이다. 표준행정수요를 근거로 산출되는 기초수요 및 기준재정수요가 지자체의 실제 재정운용 행태와는 독립된 객관적인 행정수요이어야 함을 감안할 때 이러한 변수들은 분석에서 제외되어야 할 것이다. 그 외 단위비용의 적정성이나 복지수요 등 지방재정 수요의 적절한 반영이 미흡한 것으로 평가되었다. 기초수입 측면에서는 지방세 확충이 지방교부세 감소를 초래하는 것이 가장 큰 문제점이라 할 수 있다. 보통교부세 감소분이 지방세 확충에 대한 일종의 세금으로 해석할 수 있음에 착안하여 회귀분석을 시도해 본 결과, 두 변수 간에 부의 관계가 있음을 발견할 수 있었다. 더불어 지자체의 기준재정수입에서 절대적 비중을 차지하고 있는 기초수입의 추계오차가 매우 크다는 것도 문제점으로 지적하였다.
이러한 분석을 토대로 현재 보통교부세 산정방식이 좀 더 단순한 방법으로 이루어질 수 있는지 검토해 보았다. 우선 기준재정수요의 개선방안이 설득력을 얻기 위해서는 1)지방자치단체 분류의 적절성, 2)지방정부의 영향 아래에 있는 변수의 제외, 3)단위비용의 적합성, 4)보정계수의 변화, 5)지자체의 실제 복지수요에 대한 적절한 대응이 가능해야 한다. 이와 관련하여 최근 일본에서 제한적으로 시행 중인 신형교부세 제도를 참고할 수 있다. 신형교부세의 가장 큰 특징은 기본적으로 인구와 면적을 배분기준으로 채택했다는 점이다. 이러한 일본의 사례를 참조하여 우리나라에서도 인구와 면적으로 기준재정수요액 산정이 가능한 지 검토해 보았다. 구체적으로 기준재정수요액 가운데 본 연구의 초점인 사회복지수요를 대상으로 회귀분석을 시도하였다. 이는 일본의 신형교부세와 유사한 제도가 제한적으로 도입될 경우를 상정한 것이기도 하다. 설명변수로는 인구와 행정면적, 그리고 인구밀도를 이용하였다. 2013년의 통계자료를 이용하여 제주를 제외한 모든 지방자치단체들을 분석대상으로 삼았다. 아래에서 보는 바와 같이 지자체의 구분없이 전체를 대상으로 했을 경우 모형의 적합성이 상대적으로 낮은 것으로 나타났다. 그러나 지자체를 광역과 기초, 즉 특별·광역시·도와 시·군으로 나누어 추정한 결과, 모형의 설명력이 매우 높은 것으로 나타났다. 이러한 분석결과는 우리나라에서도 일본과 같은 신형교부세 제도의 도입이 가능함을 시사한다. 현행 기초수입의 산정에 있어서 핵심적인 문제점은 실제 징수액과 연계되어 있다는 점과 기초수입의 추계방식에서 개선이 요구된다는 점이다. 본 연구에서는 기존연구들을 바탕으로 GRDP, 토지자산액, 자영업자의 비중을 담세능력의 지표로 상정하였을 경우 기준재정수입액 산정액에 비추어 어떻게 나타나는지 분석해 보았다. 분석결과, 단순한 지표를 사용하였음에도 모형의 적합성이 매우 높은 것으로 나타났다.

영어초록

The Korean economy has been governed by the centralized political system with a particular focus on the metropolitan areas. The consequent economic gaps have resulted in fiscal gaps among regions, especially between metropolitan and rural areas. In this setting, the local allocation tax system was assigned an important role of fiscal equalization. The so-called Ordinary local allocation tax (OLAT) plays a significant part in this system. It takes up more than 90% of funds distributed for fiscal equalization. Its size has grown from 5.8 trillion won in 1996 to 32.2 trillion won in 2015, and is about half of the local tax revenues. As its importance has grown, more attention has been paid to examine various aspects of OLAT. The studies that focused on economic effects of OLAT conclude, in general, that OLAT seems to have a moral hazard effect on local governments. Others have examined the methods by which OLAT is distributed, and found that the formula involved are too complex and lack transparency. This paper looks more closely at how ‘basic fiscal needs’ and ‘basic fiscal revenues’ are determined and aims to provide policy recommendations to improve the way OLAT is distributed.
The results of this paper’s analysis are as follows. With respect to fiscal needs, there seem to be three issues that need to be resolved. First, in terms of ‘basic fiscal needs’, categorization of local governments used in regression analysis seem inadequate and ad-hoc. Second, the actual spending by local governments are reflected in the determination of fiscal needs. This is problematic since it implies that local governments can indirectly influence how OLAT is distributed by manipulating their fiscal expenditures. Third, comparing the structure of local fiscal expenditures and OLAT, the latter does not adequately reflect the actual fiscal needs of local governments. As for measurement of fiscal capacity, the glaring issue is that OLAT acts as a disadvantage for those local governments that try to expand their tax bases. In practice, OLAT serves as a tax on local tax revenues and discourages local governments’ tax-raising efforts. Another problem is that when measurement errors are examined, it is found that estimation of local fiscal capacity seems to be structurally biased.
Based on the analysis by this paper, simpler methods to measure local fiscal needs and capacities are proposed. On the fiscal need side, it is proposed that local fiscal needs can be measured equally well by the population size, the area, and population density alone. On the fiscal capacity side, it is argued that using GRDP, values of land-properties, and the share of self-employed businesses can produce results similar to the current system. These results suggest that there exist an ample room for improvement in distribution methods of OLAT, one that is more transparent and objective than the current system.

참고자료

· 없음