이행강제금에 관한 농지법 규정의 위헌 여부 - 헌법재판소 2016. 12. 29.선고 2015헌바449 결정을 중심으로 - (Constitutionality of the Farmland Law clauses for the Disposition Duty and the Coercive Payment)

서지정보

· 발행기관 : 한국행정판례연구회
· 수록지 정보 : 행정판례연구 / 22권 / 2호 / 275 ~ 310페이지
· 저자명 : 금태환

초록

이 논문은 농지법 상의 처분명령과 그 불이행에 따르는 이행강제금에관한 조항이 위헌이 아니라는 헌법재판소 결정을 평석하고 있다. 헌법재판소는 처분명령이 재산권 침해에 관한 과잉금지의 원칙에 어긋나지 않으며, 이행강제금도 포괄 위임 되었거나, 재판청구권, 평등의 원칙을 침해한 것이아니라고 판단한다.
여기서는 먼저 처분명령과 이행강제금의 제도적 배경이라 할 수 있는농지의 소유와 이용 강제를 살펴 본다. 농지법은 헌법이 정하고 있는 경자유전의 원칙 하에 농업 경영에 이용하거나 할 자에게만 농지를 소유하게하고 이를 위하여 취득 시에 농지취득자격증명을 요구한다. 그리고 농지를소유한 자가 농업 경영에 이용하지 않는 경우 바로 처분의무를 부과한다.
그러나 현실에 있어서 경자유전의 원칙은 거의 실효성을 잃고 있다. 농지취득자격증명의 운용도 엄격하지 못하고, 농지법이 광범하게 비농민의 농지소유를 허용하고 있기 때문이다. 농지취득자격증명의 문제점은 장래 농업경영에 이용하기 위하여 농지를 취득하는 경우에 대한 규제력이 약하며, 적극적 심사가 아니라 소극적 증명 제도로 기능하고 있는 점이다. 일본 농지법 상의 허가제, 독일 토지거래법 상의 인가 제도와 현격하게 대비된다.
비농민의 농지 소유가 발생하는 원인은 1996. 1.1.이전 농지 소유자에대한 경과 조치, 상속 · 이농, 한계농지의 발생, 법인의 농지 소유 허용 등이다. 산업 구조의 변화, 농가 인구의 감소·고령화, 농산물 수입의 자유화 등은 농지 소유 요건을 점점 완화시키고 있다. 이러한 사정으로 인하여 합법· 불법으로 비농민이 농지를 소유하는 경우가 많고, 농지법이 허용하는 임대차가 아닌 불법 임대차가 늘어나는 실정이다.
농지법은 사후적으로 농지 소유 요건을 결한 경우나 농지를 농업 경영에 이용하지 않는 경우를 구분하지 않고, 모두 해당 농지를 처분명령의 전제가 되는 처분의무 통지의 대상으로 하고 있다. 그러나 투기로 판단되지 않는 경우 불법 임대차나 휴경이 발생하였다 하더라도 바로 처분의무를 부과한다는 것은 기본권 제한에 관한 최소침해의 원칙을 해할 가능성이 있다. 처분의무의 통지 전에 소유자 스스로 그것을 시정할 기회 즉 시정명령이나 농업경영이용명령 혹은 대리경작자지정 등 조치가 선행되어야 한다.
처분의무의 통지를 대체할 수단이 존재하는 것이다. 농지 소유 요건을 완화하는 추세이고, 처분의무의 대상이 모두 파악되고 있지 않은 현실에 비추어도 더욱 그러하다. 처분명령은 다른 입법례에서도 찾아보기 힘든 제도이다. 처분명령은 사전적 규제의 완화와 사후적 규제의 강화라는 정책에근거한 것이나, 사전적 규제가 완화되고 사후 규제에 대한 행정력이 미흡한 상태에서의 처분의무는 행정청의 자의나 재산권 침해의 여지가 많다.
행정청에 의해 적발된 경우에만 처분명령의 대상이 되는 불합리가 존재할수 있다. 처분명령의 엄격성을 완화하기 위하여 처분명령의 유예 제도가신설되었으나 행정청이 직권으로만 처분명령을 유예할 수 있어 농지 소유자의 보호에 미흡하고 처분명령의 위헌성을 극복하기에는 부족하다.
이행강제금은 그 전제가 되는 처분명령에 위헌의 소지가 있을 뿐 아니라, 금액이 과다하고, 횟수의 제한이 없으며, 불복 절차가 소송 절차가 아닌 비송 사건 절차라는 점에서도 위헌의 소지가 있다.
평석 대상 사건에 관하여 헌법재판소는 헌법 불합치 결정을 하고 이러한 조항들의 개선을 촉구하는 것이 더욱 적절하였을 것이다.

영어초록

This article discusses constitutionality of the Farmland Law clauses for the coercive payment and disposition order which is followed by it. Constitutional Court decided in 2016 that those clauses are not against the Constitution, since both are necessary to keep 「the land to the tillers principle」 and have 「balance of legal interests」. This article argues that both infringe the property rights and due process of law, as there could be other methods than disposition order to make the owner for himself to cultivate farmland which is not cultivated.
According to the Farmland Law, there are three kinds of the reason why the farmland must be disposed as soon as it occurs. First, when requirements of farmland ownership other than non-cultivation has disappeared. Second, when the farmland has not be used for the purpose for which it was originally acquired. Third, most importantly, when the farmland is leased unlawfully or is not cultivated. When the owner does not fulfill diposition duty, the agency issues disposition order for any of such reasons.
In cases of first and second reason, immidiate disposition duty could be acceptable constitutionally, however immidiate disposition duty with third reason could be constituional only when there is no alternative method and it is the last resort to solve the problem from the perspective of 「proportionaliy principle」. Disposition duty comes from the policy that ex ante regulation for the farmland can be eased, and ex post regulation should be strengthened.
But the policy can not be successful, as administrative capacity is not enough to catch up with the farmland ownership reality. In reality there are so many unlawful farmland ownerships and leases because of loose management of the “certification of qualification to acquire the farmland” prescribed by the Farmland Law. Very small numbers of such cases can be found and become the object of disposition duty. It is not equal. Also when it is recognized that the ultimate aim of disposition duty is to make the farmland cultivated by the owner for himself, “order of cultivation” or “order of surrogate grower” could be preceded before the issuance of disposition duty. Therefore disposition duty is not the last resort and is against the proportionality principle.
The coercive payment to force disposition order is also unconstitutional due to, ① disposition duty is unconstitutional, ② there is no limitation for the total amount and numbers of payment, and the remedy can be only proceeded by the non-litigation procedure.
This article concludes that the Constitutioanal court should declare in this analysis-case that the Farmland Law clauses for the coercive payment and disposition order is inconsistent with the property rights and due process of law, and the alternative methods should be used in advance before the issuance of disposition duty.

참고자료

· 없음