옹호연합모형(ACF)의 틀로 분석한 세종의 貢法 개혁 연구 (Study on King Sejong’s ‘Gong Law’ Reformation Analyzed through Advocacy Coalition Framework(ACF))

서지정보

· 발행기관 : 조선시대사학회
· 수록지 정보 : 조선시대사학보 / 74호 / 247 ~ 272페이지
· 저자명 : 김준태

초록

세종 26년(1444) 확립된 ‘연분9등법 전분6등법’은 세종에 의해 주도된 貢法 개혁의 결과물이다. 이전까지의 田稅 수취제도였던 ‘踏驗損實法’은 매년 백성의 농사 소출 실적에 따라 세금을 부과한다는 점에서 합리적인 제도였지만, 담당자의 재량권이 지나치게 높았기 때문에 손실을 파악하는 실지조사 과정에서 부정이 발생하고 불필요한 비용이 초래되는 등의 문제가 있었다. 수조권자인 田主가 직접 답험한 후 경작자에게 세액을 고지하는 私田의 경우에는, 소작료를 비싸게 받기 위해 고의로 손실을 축소시키는 식의 폐단이 극심했다. 이에 세종은 답험손실법을 폐지하고 전주로부터 사전의 답험권도 회수한다. 그리고 대체입법으로써 정액세인 夏나라의 공법을 도입하여 조세의 명확성과 안정성을 확보하고자 했다. 하지만 공법은 백성들의 농사작황과 소득을 반영하지 못한다는 단점이 있었고, 이 지점에서 대립되는 신념간의 정책논쟁이 발생하게 된다. 공법을 찬성하는 진영과 반대하는 진영은 『맹자』의 해당구절에 대한 나름의 해석을 통해 자신들의 정책신념을 정비하고, 상대방의 주장을 논파하기 위해 힘썼다. 구체적으로 전자가 ‘조세 확실의 원칙’을 중시하여 세금 징수 과정에서 사적개입을 차단하는 일을 우선과제로 보았다면, 후자는 ‘조세 평등의 원칙’을 강조하며 담세능력을 반영한 세금 부과를 중요하게 생각했다. 그런데 이 두 진영 모두 ‘仁政’이라는 유교정치의 대원칙을 따랐고, 자신들의 단점과 상대방의 장점에 동의하고 있었기 때문에, 비록 갈등하지만 타협할 수 있는 가능성을 가지고 있었다. 실제로 두 진영은 공법의 장점과 답험손실법의 장점을 결합한 새로운 공법안을 도출하게 되는데, 이 과정에서 세종과 황희가 ‘정책중개자’로서 중요한 역할을 담당한다. 본 논문은 바로 이러한 두 진영의 갈등, 경쟁, 타협의 과정을 정책학의 ‘옹호연합모형(ACF)’을 적용해 검토해본 것이다. 정책행위자들의 ‘신념’에 따른 ‘정책변동’을 가장 잘 설명해 줄 수 있는 모델로 평가받는 옹호연합모형은 ‘규범핵심신념’, ‘정책핵심신념’, ‘2차신념’의 개념으로 행위자들의 신념을 설명하며, 이들이 형성한 ‘정책옹호연합’이 ‘역동적 변수’, ‘정책지향학습’을 통해 신념을 실현, 혹은 변화시키는 과정을 분석한다. 따라서 세종의 공법개혁을 옹호연합모형을 통해 살펴봄으로써 당시 정책결정과정의 깊이와 치밀함을 확인할 수 있을 것이다. 아울러 철학과 신념이 무엇보다 강조되었던 조선의 정치지형에서, 정책은 상반되는 이념을 가진 학자들 간의 갈등과 경쟁, 토론과 타협의 산물인 경우가 많았다. 향후 옹호연합모형이 이를 분석해주는 유용한 틀이 되리라 기대한다.

영어초록

The purpose of this study is, by using ‘Advocacy Coalition Framework (ACF)’ of policy studies, to analyze King Sejong’s Gong Law(貢法) reformation. Gong Law introduced by King Sejong is a system reflecting ‘No Taxation without Representation’ to reclaim ‘DapHeom Rights’ from owners of farmlands, prevent personal intervention in the process of tax collection, and reduce unnecessary cost. And it is an advanced method based on lump sum tax considering the grade of land quality and on adjustment reflecting the level of rice harvest and people’s tax payment capability.
However, Gong Law did not start this way in the first place. Gong Law gradually developed through conflict and competition, and debate and compromise between advocacy coalitions agreeing and disagreeing on it. To explain it by using the concept of ACF, although the two advocacy coalitions shared the ‘normative core’, which was realization of Confucian Values, they focused on ‘certainty’ and ‘equality’, respectively. This difference of creed changed due to ‘dynamic parameters’, ‘policy-oriented learning’, and ‘policy broker’, which led to policy change. ‘Advocacy coalition’ agreeing on Gong Law, along with King Sejong, complemented the demerits of Gong Law, facing ‘dynamic parameters’, and derived a new draft of Gong Law combining the existing merits of Gong Law with those of typical systems through debates and ‘policy-oriented learning’. ‘Advocacy coalition’ disagreeing on Gong Law also abided by their creed and played a role as a red team through constant problem posing.
This healthy competition between the two advocacy coalitions came to be an important prerequisite for philosophy or creed to be embodied as a real policy. King Sejong’s Gong Law reformation proved it.

참고자료

· 없음