수사권조정 및 고위공직자범죄수사처 설치 법안의 평가 -비즈니스범죄 등을 수사하는 전문수사청 설치를 위한 제안- (Evaluations on A Revised Bill of Investigative Authority and A Bill Establishing a New Office to Investigate the High-Ranking Public Officials' Corruptions -Focused on creating new investigative offic)

서지정보

· 발행기관 : 성균관대학교 법학연구원
· 수록지 정보 : 성균관법학 / 31권 / 4호 / 633 ~ 692페이지
· 저자명 : 한석훈

초록

최근 정부와 여당은 군소정당과 연합하여 이른바 패스트트랙법안을 ‘검찰개혁’이란 이름을 앞세워 국회 본회의에서 통과시키려 하고 있다. 패스트트랙법안에는 문제점이 적지 않은 공직선거법 개정안도 있지만, 위 ‘검찰개혁’과 관련된 법안은 수사권조정 법안과 공수처 신설 법안이다. 현재 이들 패스트트랙법안에 대하여는 제1야당이 전면적으로 반대하고 국민들의 찬·반 논란이 분분함에도 불구하고 국회에서 그 내용에 대한 충분한 논의가 이루어지지 않고 있으므로, 이 논문에서는 위 수사권조정 법안이나 공수처 신설 법안의 내용과 문제점을 비판적으로 분석하였다.
수사권조정 법안이란 사법경찰관이 검찰로 수사사건을 송치하기 전에 검사의 사전 수사지휘를 받던 제도를 완전히 폐지하고, 사법경찰관이 수사 후 범죄혐의가 인정되지 않는 사건은 검찰에 송치하지 않고 자체종결 할 수 있도록 허용하며, 검사가 조사하여 작성한 피의자신문조서는 공판기일에 피고인이 그 기재내용을 부인하면 비록 진정하게 작성된 것일지라도 증거로 사용할 수 없도록 형사소송법을 개정하고, 검사의 직접수사 대상을 특정 범죄로 제한하는 내용으로 검찰청법을 개정한다는 것이다. 공수처 신설 법안이란 국회의원·판사·검사·경찰간부 등 고위공직자의 뇌물수수·직무유기·직권남용 기타 부패범죄를 수사하기 위하여 입법·행정·사법부 어디에도 소속되지 않는 수사기관인 공수처를 검찰청과 별도로 신설하는 법률을 제정한다는 것이다. 이 수사권조정 법안에 대하여는 법학계의 다수 견해가 이를 반대하면서 사법경찰관 수사의 적정과 국민의 인권보장을 위해서는 사건송치 전 수사과정에서 행하여지는 검사의 수사지휘는 유지되어야 한다는 의견이다. 그리고 공수처 설치 법안에 대하여는 권력을 가진 고위공직자에 대한 공정한 수사를 검찰에 기대할 수 없는 것으로 보고 이를 긍정하는 견해도 있지만, 오히려 공수처가 견제수단이 없는 정치검찰이 될 것을 우려하는 부정적 견해도 만만치 않다.
검사제도를 채택한 우리나라의 경우에는 대부분의 대륙법계 국가와 마찬가지로 검사는 공익의 대표자로서 국가의 형벌권을 행사하기 위하여 준사법작용에 속하는 수사를 담당해야 할 권한과 책임이 있다. 그러므로 사법경찰관에게 수사권을 인정하고 검사의 직접수사를 제한하더라도, 사법경찰관 수사의 적정 및 수사과정의 인권보호를 위해서는 검사의 사법경찰관에 대한 수사지휘는 유지되어야 한다. 오히려 현재의 수사지휘 제도는 사법경찰관에게 과도한 전결권을 부여하고 있다고 평가할 수 있다. 그러므로 현재보다 검찰송치 전 수사지휘 대상을 더욱 확대해야 하고, 사법경찰관의 내사사건 종결처리의 경우에도 검사의 수사지휘를 받도록 해야 한다.
사법경찰관에게 1차적 수사권 외에 불송치 수사종결권을 부여하는 것은 사실상 사법경찰관에게 불기소 결정권을 인정하는 것이다. 검사의 기소 여부 결정권한은 그 개념자체에 불기소 결정권한도 포함하고 있는 것이므로 위 불송치 수사종결권은 검사의 본질적 권한인 기소권을 침해하는 것이 되므로 부당하다. 그뿐만 아니라, 사법경찰관의 불송치 종결에 대하여는 고소인·고발인·피해자 등의 이의신청이 있어야만 검사에게 사건을 송치하도록 하고 있으나, 피해자가 자연인으로 특정되지 않는 국가적 법익이나 사회적 법익 침해사건의 경우에는 이의신청을 할 사람이 없으므로 사건이 부당하게 처리되더라도 암장될 우려가 있다. 또한 검사가 재수사 지휘를 하더라도 사법경찰관이 재수사한 후 다시 불송치 수사종결을 하는 경우에 검사는 더 이상 이를 견제할 방법이 없으므로 충실한 재수사를 기대할 수도 없게 되는 문제가 있다.
검사 작성 피의자신문조서의 증거능력을 약화시키는 법안내용은 영미법계 국가의 경우처럼 유죄답변협상, 사법방해죄, 허위진술죄 등과 같은 실체적 진실발견과 재판의 효율성을 높이는 제도가 없는 현행 사법제도에는 맞지 않는다. 이러한 개정이 이루어지면, 현재도 과중한 재판업무량에 시달리는 법원은 이를 감당할 수 없게 될 것이고 형사절차의 실체적 진실발견 기능은 급격히 위축하게 되어 재판이 지연되고 사법정의가 구현되지 못하는 결과가 될 수 있다.
그동안 때때로 검찰이 국민에게 실망을 주곤 하였던 것은 일반사건에서 검사의 사법경찰관에 대한 수사지휘가 부당하였기 때문이 아니다. 검사가 직접수사를 하는 일부 중요사건에서 살아있는 권력의 눈치를 보고 수사의 공정을 기하지 못하는 것처럼 보였기 때문이다. 오히려 국민들은 형사고소장을 일부러 경찰이 아닌 검찰에 제출하면서 이를 경찰에 보내지 말고 검사가 직접 수사해 달라고 탄원하는 경우가 많은데, 이는 국민이 검찰의 수사를 보다 더 신뢰하고 있다는 반증이다. 그러므로 검찰의 문제점은 수사의 정치적 중립성이라고 봄이 법학계의 중론이다.
그런데 수사권조정 법안은 검찰수사의 정치적 중립성 보장과는 아무런 관계가 없고 오히려 사법경찰관 수사의 공정성이나 인권보장에 역행하는 결과가 된다. 공수처는 그 처장·차장 및 수사처검사가 정치적으로 추천되는 여권 인사로 구성되는 구조이므로 여권의 정치적 영향에서 자유로울 수 없을 뿐만 아니라, 검사·고위경찰관 및 판사 등 수사기관이나 사법기관의 직권남용죄도 그 수사대상으로 하고 있으므로 그 운용에 따라서는 살아있는 권력의 정적이나 사법부에 대한 통제수단으로 전락할 위험조차 내포하고 있다. 만약 검찰의 정치적 중립성이 확보된다면 이처럼 위험한 공수처를 신설해야 할 이유가 없다. 그러므로 공수처를 설치하기에 앞서 검찰의 정치적 중립성이 흔들릴 수 있었던 이유가 무엇인지를 검토할 필요가 있음에도, 정작 이 점에 관하여는 그 동안 별다른 논의가 없었다.
필자는 검찰의 정치적 중립성 보장을 위해서는 검사의 보직 등 인사제도가 관건이라고 보았다. 검찰의 정치적 중립성 및 독립성을 위해서는 정치인인 청와대 비서실 구성원이나 법무부장관이 대통령의 인사권이나 법무부장관의 인사 제청권을 구실로 검사 인사에 실질적으로 관여함으로써 정치적 영향력을 행사해서는 안 된다. 나아가 법무부장관의 검사 인사 제청권을 검찰총장에게 이양하고 검찰인사위원회도 대검찰청 산하로 옮기며, 검찰인사위원회의 위원 과반수 이상을 검찰 구성원이 선출한 직급별 대표로 구성되도록 하고 구체적인 검사 인사안도 그 심의사항에 포함함으로써 검찰인사위원회가 실질적으로 기능할 수 있도록 제도개혁을 할 것을 제안하였다. 집권자 등 여권의 정치세력을 위한 정치검찰이 될 우려가 다분한 공수처의 설치는 그러한 노력과 현행 특검제도를 보완하여 활용해 본 후 최후의 수단으로 선택한 일이다.
그리고 오늘날 경제구조의 복잡화, 국제교류의 활발 및 IT·AI 등 첨단기술의 발달에 따라 범죄도 전문화·국제화·기업화되는 경향이 증가하고 있다. 이에 대처하기 위해서 해외 선진국들은 앞다투어 그 나라 실정에 맞게 전문적인 비즈니스범죄, 경제범죄 및 국제적인 범죄를 수사하는 전문수사기구를 설치하는 추세이다. 그러므로 고위공직자의 부패범죄만 다루고 정치적으로 편향될 수 있는 수사기관인 공수처의 설치를 두고 정쟁을 벌일 것이 아니라, 국가를 위하여 이러한 전문적 범죄에 대처할 수 있는 전문화되고 국제수사공조 역량을 갖춘 특별한 전문수사기구를 설치하는 데 관심을 기울일 필요가 있다. 특히 정부는 검찰의 직접수사 기능을 축소하는 정책을 추진하고 있으므로, 그 동안 검찰이 주로 담당하여 왔고 전문 수사역량이 필요한 배임·횡령, 금융·증권·조세·공정거래범죄, 국제수사공조가 필요한 자금세탁·마약·테러 등의 전문적 범죄에 대처하기 위한 전문수사청을 법무부의 외청으로 신설할 필요가 있을 것이다. 이러한 전문수사청의 수사범위에 검찰이나 고위공직자의 부패범죄도 포함하게 되면 검찰에 대한 견제기능을 수행할 수 있으므로 이를 공수처의 대안으로 활용할 수 있다. 또한 능력과 실적에 따르는 직업공무원제도에 의한 인사시스템으로 운영되는 전문수사청이 외부에서 정치적으로 구성되는 공수처보다 정치적 중립성 및 독립성을 위하여 바람직하다.

영어초록

Recently, the government and Democratic Party, with helps of other minor parties, were trying to pass the new fast-track bill under the name of so-called "The Reform of the Prosecutors’ Office". It is about a revision of investigative authority between the police and the public prosecutor and establishing a new office to investigate the high-ranking public officials' corruptions. However, since the opposite parties have been firmly against the fast track itself and such a topic has not been publically discussed enough, this article will provide an in-depth discussion on the meaning and the problem of this new bill.
The new reform means this: First, a revision of investigative authority between the police and the public prosecutor. This frees the police from taking prosecutor’s orders about investigation prior to sending the case to the prosecutors’ office, lets the police self-conclude the case before it reaches prosecutors’ office, weakens a probative force of prosecutor's interrogation report so that it can be easily rejected if the defendant claims it has been fabricated, and restricts the targets of the prosecutor's direct investigation to only few crimes. Second, establishing new office to investigate the high-ranking public officials' corruptions. This creates a new neutral investigative office which will investigate corruptions like bribery, dereliction of duties, abuse of authority, of public officials like congressmen, judges, prosecutors, or police chiefs. The office will be free from any other state organs and is designed to become a completely independent authority. As of criticisms, majority of opinions are against the first proposal, for it is needed for prosecutors to hold their investigative power in order to guarantee a proper investigation and to prevent possible violations of human rights on the investigation procedure. For the second proposal, although some approves this considering that it is hard to expect an impartial investigation from prosecutors when it is about highly political matters, others still show concerns that this will rather create a new uncontested political power.
Bestowing the police a new power to pre-conclude the case as well as an investigative authority, means giving them a power to decide not to prosecute. This ultimately violates prosecutor's own power to decide whether to prosecute or not. Furthermore, the bill states that the early concluded cases can be sent to prosecutors only if there are objections from accusers, or victims, but since cases concerning the violation of national or social benefits don't have anyone to object, the case has no other proper ways to be further investigated. Even if the prosecutor orders a reinvestigation, police can simply reinvestigate and conclude it again, so it will be much harder to expect a thorough investigation.
The bill weakening the probative power of prosecutor's interrogation report, doesn't fit current Korea's legal system which lacks Anglo-American legal systems like Plea Bargaining, Obstruction of Justice, False Statements which helps finding a substantial truth or facilitates the trial process. If the bill passes, the court will be overloaded with cases, will be delayed, and will be harder to make right decisions.
Few disappointing incidents with some political prosecutors were not because of innate problems of investigation system, but were because of them failing to keep neutral political stance on few important political cases. On contrary, in many ordinary cases, people rather often request the prosecutors to do the investigation by themselves. It shows that people put more faith on prosecutors than the police. Majority of opinions also points out that the real problem of the prosecutors’ office is it not completely being politically neutral.
On the contrary, the new bill is not at all related to insuring its political neutrality, but rather undermines an impartiality or protection of the human rights of the police investigation process. the newly proposed investigative office will consist mainly of members recommended by the ruling party, so is still not free from the political strings. Furthermore, the new office can investigate on the other investigative offices, the court officials, and this contains a danger of being misused as a way to threaten an opposing party or to take control over the court. If there are other ways to guarantee a political neutrality of the prosecutors’ office, there is no need to pass such a dangerous bill, but there has been no specific discussions on such matter.
I think revamping prosecutor's promoting system could be one answer. To guarantee a political neutrality, old customs on the promotion to the prosecutor general or to other positions, should be cut off. Furthermore, the minister's right of nomination should be handed over to the prosecutor general. Department of Justice should rather focus on it's role as a supervisor of the prosecutors’ office, or administration of judicial affairs such as immigrations. Creating new investigative office, should only be considered as a last resort.
Nowadays, crimes are becoming more and more specialized, globalized, and more related to businesses due to complex economy, international trades, and developments of new technologies. To prepare for this, many developed countries tend to create new investigative offices specializing in business crimes. Likewise, we should rather focus on creating new investigative office specializing in business crimes, not wasting our efforts on this new bill's proposal which not only could be politically misused but also only narrowly targets high-ranking officials. Especially, since the government is trying to minimize the prosecutors’ right to investigate by themselves, it would be better to create an independent investigative office under the Department of Justice, specializing in crimes such as the breach of duties, embezzlement, finance/security/tax frauds, illegal monopolies, international crimes such as money laundry, drugs, terrors. This new office can also investigate on high-ranking public officials' corruptions as well, which will be a great alternative solution for the new bill's proposal.

참고자료

· 없음