콘텐츠에 대한 접근과 합리적 거래체계: 지상파채널과 케이블채널에 대한 접근정책 방안 (Content Access Policy for Terrestrial and Cable TV Channels:the Case of Korea)

서지정보

· 발행기관 : 서울대학교 법학연구소
· 수록지 정보 : 경제규제와 법 / 4권 / 1호 / 168 ~ 191페이지
· 저자명 : 이상우

초록

다매체 다채널 시대 방송 매체 간 경쟁 심화로 최근 국내 방송서비스 시장에서 지상파(terrestrial broadcast channel) 및 인기 케이블 채널에 대한 접근이 어려워지고있고, 접근이 이루어진다고 하더라도 이해 당사자 간 만족할만한 채널이용가격에 대한 협상이 이루어지지 않고 있다. 지상파 채널에 대한 접근거부 이슈는 2002년 위성방송(DBS: Digital broadcast satellite)이 도입되면서 시작되었다. 위성방송은 출범초기 의무재송신 채널(mustcarry channel)로 지정된 KBS1과 EBS를 제외한 기타 지상파방송채널에 대한 전송이 거부되었고, 2005년에 이르러서야 지상파채널들에 대한 재송신(re-transmission)이가능해졌다. 2008년에 새롭게 도입된 IPTV의 경우에도지상파채널과 인기 있는 케이블 채널들에 대한 접근의 어려움을 겪었다. KT가 지상파방송사들에게 지불하는 콘텐츠 대가는 상당히 높은데 비해 실제 IPTV 가입자수는 그만큼 증가하고 있지 못해, KT가 재협상 요구를 하고 있는상황이다. 또한 기존 케이블TV사업자들에게 채널전송을해 오고 있었던 케이블채널 사업자들이 케이블TV 사업자들의 눈치를 보느라 IPTV 사업자들에게 적극적으로 채널전송을 하지 못했기 때문에 IPTV 사업자들의 가입자 모집은 어려움을 겪어 왔다.
지상파채널에 대한 접근 이슈는 최근 들어 케이블TV 사업자들에게로 번지고 있다. 지상파방송사업자들은 2008년부터 케이블 TV 사업자들에게까지 자신들이 제공하는디지털 지상파 채널 송출에 대한 대가를 요구하기 시작하였다. 2008년 7월 지상파방송사업자들로 구성된 지상파방송협회는 케이블TV 사업자들에 의한 지상파 디지털 채널에 대한 무단 재송신을 불법저작물 사용으로 규정하고 형사고발하겠다는 공문을 전달하였고 케이블 사업자들은 케이블TV의 지상파재송신은 시청자를 위한 수신권의 연장이기 때문에 저작권 침해와는 무관하다는 입장을 밝혔다. 결국 양측 간의 갈등은 법원소송으로 이어졌고, 2010년 9월이루어진 지상파재송신과 관련된 판결에서 법원은 지상파방송사의 손을 들어줌으로써 케이블TV 사업자들이 무단으로 디지털 지상파방송을 재송신하는 행위를 금지하도록 결정하였다. 법원의 판결문은 케이블TV 사업자들이 재송신중단을 이행하지 않았을 경우 보상 등에 대한 강제적 조치에 대한 언급은 하지 않았다.
법원의 결정에 따라 케이블TV 사업자들은 지상파방송사업자들과 향후 지상파재송신료에 대한 원만한 협상을준비하고 있는 것으로 알려져 있다. 지상파방송사업자들역시, 케이블TV 사업자들의 지상파재송신 전면 중단이라는 감정적 대응을 막기 위해 케이블 TV 사업자들과 대화를 통해 원만한 해결을 원하고 있다.
요약해 보면, 우리나라는 신규매체가 등장할 때마다지상파채널과 일부 인기 있는 케이블 채널에 대한 접근이슈가 불거져 나왔고, 특히 지상파채널에 대한 접근이 거부되는 경우 가입자 확보에 큰 어려움을 겪었던 역사를 가지고 있다. 이는 결국, 한국에서는 아직까지 지상파채널을대체할 만한 killer content가 존재하지 않는데서 기인한다. 2010년 현재 한국 TV의 시청점유율을 분석해 보면,지상파채널이 70%, 지상파계열 케이블채널의 시청점유율이 10%, 기타 케이블 채널의 시청점유율이 30%를 차지하고 있다. 더구나 케이블 채널들의 경우에는 가장 높은 시청점유율을 보이고 있는 채널들의 경우에도 1.5~2%정도의 시청점유율에 불과하다. 이는 한국의 MVPD 사업자들이 생존하기 위해 지상파채널이나 지상파계열 케이블채널들의 전송이 필수적임을 의미한다.
이러한 문제의식을 가지고 본 논문은 한국에서 콘텐츠접근에 관한 쟁점이슈를 지상파채널과 케이블채널로 구분하여 살펴보고 각 이슈들에 대한 적절한 콘텐츠 접근이슈의 정책방안을 제안한다.
연구결과, 우리나라의 의무재송신 제도는 미국이나 유럽에서 이 제도가 도입된 취지와는 다르게 해석되고 적용되고 있다는 문제가 있다. 우선 국내에 존재하는 지상파채널들은 그 수도 제한적일 뿐만 아니라 다른 채널에 비해경쟁력이 우월하기 때문에 MVPD 사업자들에게 지상파채널들의 전송을 강제화하는 의무재송신 규제는 불필요하다.
MVPD 사업자들에 대한 의무재송신 규제가 적용되지 않더라도 한국의 MVPD사업자들은 지상파채널을 제공하려할 것이기 때문이다.
지상파채널은 분명 일반 채널과는 다른 차원에서 논의되어야 한다. 다른 케이블 채널들과 달리 공익적 의무가 상대적으로 강한 성격의 지상파채널은 가급적 많은 사람들에게 전송되는 것이 사회적으로 바람직하다. 따라서 지상파채널에게는 MVPD 사업자가 채널전송을 요구할 경우자신들의 채널을 제공해 주어야 하는 의무가 부여되어야한다. 물론 지상파채널에 대한 의무제공제도가 도입된다고하더라도 MVPD 사업자들은 지상파채널사용에 대한 대가는 지불하는 것이 타당할 것이다. 채널사용에 대한 대가가지불되지 않는다면 지상파채널사업자들의 채널제작 유인이 줄어들 것이기 때문이다. 문제는 의무제공제도가 도입되는 경우 지상파채널과 MVPD 사업자들 간의 거래가격을 어떻게 결정할 것인가에 대한 답을 찾기가 쉽지 않다는것이다. 가장 합리적인 방법은 지상파채널과 MVPD 사업자들 간 상업적 거래에 맡기는 것이다. 의무제공제도가 도입되어 있기 때문에 서비스 도입 시점까지 지상파채널제공이 이루어지지 않는 경우에는 지상파채널에게 의무 불이행의 책임을 지울 수 있다. 의무불이행에 대한 제재조치가 강력할 경우, 양측의 협상은 쉽게 이루어질 가능성도있다. 한국의 경우, MVPD 사업자들의 도움 없이 지상파채널을 직접 수신하는 가구는 전체 가구의 15%에 불과한것으로 알려져 있다. 만일 지상파사업자들과 MVPD 사업자들 간 채널가격에 대한 협상이 깨져서 MVPD 사업자들이 지상파채널 송출을 중단할 경우, 지상파방송사업자들은현재에 비해 약 70% 이상의 시청자수 감소로 광고수입의격감이 예상된다. 물론 MVPD 사업자들의 경우에도 지상파채널의 제공이 중단되면서 가입자들의 탈퇴가 예상된다.
더욱 심각한 것은 단기간이라도 MVPD 서비스를 통해 지상파채널의 제공이 이루어지지 않을 경우, 지상파방송사업자와 MVPD 사업자 모두 시청자들로부터 상당한 질타를받게 될 것이다. 이러한 상황을 잘 알고 있는 지상파방송사업자들과 MVPD 사업자들은 서로 lose-lose한 결과가예상되는 협상을 하기 보다는 상호 윈윈하는 협상을 하려고 할 것이다. 따라서 정책당국의 섣부른 개입보다는 우선적으로 지상파방송사업자와 MVPD 사업자들이 상호 협상에 의해 지상파채널 가격을 산정할 수 있도록 하는 것이바람직할 것이다.
한편, 인기있는 케이블 채널들에 대한 배타적 거래행위는 어떻게 해결하는 것이 바람직한가? MVPD 사업자들의 경쟁력은 누가 우수한 콘텐츠를 보유하고 있는가에 의해 결정될 것이므로 콘텐츠에 대한 배타적 권리의 확보는MVPD 사업자들의 입장에서 보면 생존을 위한 전략적 행위라고 할 수 있다. 따라서 인기 채널에 대한 배타적 거래행위의 문제를 해결하기 위해 이와 관련한 구체적인 법령을 제정하기 보다는 일반 경쟁법을 적용하는 것을 대안으로 고려해 보자는 주장도 설득력이 있다. 그러나 현재의배타적 거래행위를 규제함에 있어서 경쟁법 규정만을 이용하는 데는 한계가 있다. 일반 경쟁법을 적용할 경우, 배타적 거래행위가 경쟁사업자를 배제할 목적으로 이루어졌음을 명확히 입증해야 하는 문제가 발생한다. 일반 경쟁법에 근거해서 법원소송까지 갈 경우, 문제해결을 위해 상당한 시간이 소요된다는 문제점도 있다. 또한, 일반 경쟁법은 배타적 거래에 의해 경쟁이 낮아지는 것을 막아 현 상태의 경쟁을 유지하는 것을 목적으로 하고 있기 때문에,이미 경쟁이 제한되어 있는 시장의 경우에는 배타적 거래로 인하여 경쟁이 약화되었는지를 입증하기가 어렵다.
주요국의 선례를 고려해 보더라도 프로그램의 접근과관련한 문제는 일반 경쟁법으로 해결하기 보다는 이와 관련한 구체적인 법령을 도입하는 것이 효율적이라고 하겠다. 미국이 프로그램 접근규칙을 제정한 가장 큰 이유들중의 하나는 수직적 봉쇄가 가져오는 정적(static)인 관점에서의 경제적 효율성에도 불구하고 새로운 기술을 가진사업자들이 MVPD시장에 활발히 진입하게 함으로써 장기적(dynamic) 관점에서 MVPD 시장의 성과를 높일 수 있으리라는 기대였다는 점을 상기할 필요가 있다.
현재와 같이 배타적 거래행위에 대한 직접적 규제가존재하지 않는다면, MVPD 시장으로의 신규 사업자들의진입유인이 줄어들 것이고 이는 MVPD 시장에서의 경쟁약화로 이어질 것이다. 더구나 국내에서 벌어지고 있는 배타적 거래행위의 유형이 사업자의 합리적인 선택에 의한것이 아니라, 새로운 기술을 바탕으로 한 신규미디어(위성방송, IPTV 등)의 진입을 저해하려는 의도라면 이에 대한정책당국의 강력한 개입이 요구된다.

영어초록

Amid intensifying competition among media in today s multi-media, multi-channel world, access to terrestrial broadcast channels and popular cable TV channels is growingly difficult in the Korean broadcasting service market. The issue of denied access to terrestrial channels first emerged with the introduction of Skylife--the only digital broadcast satellite (DBS) operator in Korea--in 2002. In its early years of operation, Skylife was denied the transmission of all terrestrial TV channels other than KBS1 and EBS which were designated as must-carry channels. It was as late as in 2005 when it was finally allowed to retransmit terrestrial channels. The launch of DBS has also given rise to the issue of exclusive dealings on popular cable TV channels. This marked the beginning of controversy over exclusive dealing in the MVPD market. Skylife had a hard time in attracting subscribers as it lacked access to terrestrial and popular cable TV channels from the very beginning of service, and it has suffered chronic losses until very recently.
Launched in 2008, IPTV service found it difficult to access terrestrial and popular cable TV channels.
Korea s representative IPTV service provider, Korea Telecom (KT), negotiated with terrestrial broadcasters for several months on terrestrial TV content access and fees before finally entering into channel transmission agreements with KBS, SBS and MBC in 2008. The level of fees that KT provides to terrestrial TV operators for content use is considerably high, but the number of its subscribers is not growing that fast, so the company is now asking for renegotiations.
More recently, the issue of terrestrial TV content access is also affecting cable TV operators, which were asked by terrestrial TV networks to pay for the transmission of digital terrestrial TV channels starting 2008.
Until the year 2008, cable TV service providers had been offered channels from terrestrial broadcasters for free, and this mode of transaction had been a win-win proposition for both terrestrial TV and cable TV operators. Given a large number of blanket areas across Korea, terrestrial broadcasters were able to expand their advertising base by offering their channels nationwide via the cable television. Cable TV operators, on the other hand, had no choice but to offer terrestrial broadcast channels as subscriber attraction without terrestrial TV channels was virtually impossible especially when they lacked any particular killer content.
After all, terrestrial broadcasters have turned a blind eye to the unauthorized retransmission of their channels by cable TV operators, without charging separate copyright fees, in exchange for expansion in their advertising base. As terrestrial TV channels are intended for promoting public good, they should be available to as many people as possible. Even so, these terrestrial broadcasters have failed to address the blanket areas on their own, and this is another reason why they have allowed cable TV operators transmit their channels across the nation. However, with the emergence of competitive service providers such as DBS and IPTV in the MVPD market which had long been dominated by cable TV carriers, terrestrial TV networks came to the conclusion that it would be better to demand fees for the provision of their channels.
With the court decision requiring them to pay for the retransmission of terrestrial TV content, cable TV operators are now faced with the following two options:First, they may provide terrestrial broadcasters with retransmission fees to continue to provide terrestrial TV content. Second, they may suspend the transmission of terrestrial TV channels. If cable TV operators pay retransmission fees to terrestrial TV networks, a subsequent increase in cable TV costs is highly likely to be passed on to cable subscribers and cable TV networks. Korea s cable TV subscription fees are at a very low level when compared globally, but the introduction of retransmission fees is projected to drive up cable TV subscription fees. In addition, a sharp increase in program use fees payable to terrestrial TV networks will likely lead to a considerable drop in affiliate fees that cable TV operators have offered to their PPs.
Given the dominant position of cable TV operators in the Korean MVPD market, these cable networks will have to accept this one-sided cut in affiliate fees. Meanwhile, terrestrial TV channels enjoy huge popularity in the Korean MVPD market and there are no particular cable TV channels to replace them. In this sense,the suspension of terrestrial TV content retransmission may result in a significant loss in subscriber base for cable TV operators. Considering that cable TV subscribers take up around 80% of the total MVPD market in Korea, most of the Korean households will not be able to watch terrestrial TV channels at home in this case. This also serves as a huge burden for terrestrial TV service providers, which have been able to expand their subscriber base and gain enormous advertising income thanks to cable TV carriers; their own advertising income will also decline significantly if cable TV operators suspend the transmission of terrestrial broadcasts. Viewers will also feel very unhappy about having no access to programs from terrestrial TV networks which use free frequencies. If the content of terrestrial broadcasters, which are responsible for providing public good-oriented programs in exchange for free use of frequencies, are not offered to viewers, this may threaten the very reason for their existence.
In line with the court decision, cable TV service providers are reportedly preparing for a smooth negotiation with terrestrial TV networks on retransmission fees. Terrestrial broadcasters also want to resolve the issue successfully through dialogue to prevent any emotional response from cable TV operators (i.e.
outright suspension of terrestrial content retransmission).
In this vein, this paper takes a look at ongoing issues concerning content access in Korea, separating them into issues for terrestrial and cable TV channels and proposing policy alternatives to ensure adequate content access for each of the issues.

참고자료

· 없음